内容摘要：发挥协同立法的引领与保障作用，实现立法决策与国家重大改革决策的精准有效衔接，是新时代推进区域协同发展面临的问题。本文以近年来区域协同立法实践为例，从区域治理现代化的视角出发，回顾总结了各地方区域协同立法工作的探索与创新，对需要重点关注的问题进行了深刻剖析，并着重从国家和地方两个层面提出了推进成渝地区协同发展发挥立法引领与保障作用的对策建议。

关 键 词：区域治理；协同；立法

区域协同发展是由习近平总书记亲自谋划、亲自部署和亲自推动的重大国家战略，事关中国改革开放空间布局的完善，对于国家发展全局意义十分重大。中央明确指出，凡属重大改革都要于法有据。区域协同发展涉及区域内各主体之间的协同联动，同时也面临诸多重大的制度创新和改革实践，亟需从制度层面走向深度融合，为区域协同发展提供更有力的法治保障。因而，推进科学立法、民主立法、依法立法，使立法决策与改革决策相统一，更好发挥立法对区域协同发展的引领与保障作用，成为新时代加强和改进地方立法工作的一个重要课题。

一、概述：作为一种新样态的区域协同立法

关于“协同”思想，在我国久已有之。《虞书·尧典》中记载“协和万国”，《说文解字》中则认为“协，众之同和也。同，合会也。”这些都强调了协调合作的重要程度。从现有研究来看，一些学者也认为，“协同的核心内涵是协调与合作，‘协’是途径，‘同’是效果，通过不同主体之间的协调合作，最终实现同一、整合的结果。” 现今，协同作为一种治理手段，在国家现代化治理中越来越多的被提及。区域协调发展战略作为跨越行政区划的大战略，是深化协同治理的创新实践，“是伴随着国家治理现代化进程而兴起的一种被实践证明为行之有效的治理方式” 。立法是国家通过法定程序将国家意志制度化、法律化，创制法律规则的重要政治活动 。区域“协同”思想应用于立法领域，是新的现实需求下在立法层面的创新与发展，它强调在协商与合作的基础上，通过协同机制，达到统一的目标。

区域协同发展战略实施以来 ，围绕重点领域开展的各项改革措施已进入深入推进阶段，而有些改革试点工作既没有法律依据，也无行政法规作为支撑，中央重大改革决策与立法决策之间存在一定的空挡，迫切需要发挥立法对区域协同发展的引领与保障作用。与此同时，区域性的公共政策、行政协议以及政府契约，在处理某些跨区域纠纷时效果有限。因此，通过立法规划一体化的发展蓝图，制定共同发展的立法依据，解决彼此间法律冲突，成为区域协同发展的现实需要。

根据《中华人民共和国立法法》的有关规定，我国确立了统一而又分层次的立法体制 ，遵循“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则。宪法、立法法中关于地方性法规的有关规定，只规定了立法主体以及在本行政区域行使立法权的内容，没有授权但也没有禁止不同行政区域的立法主体协同立法。因此，在现有立法体制内，充分发挥地方的主动性、积极性，组织开展协同立法，具有较大的制度探索空间。

笔者认为，立法是享有立法权的机关按照法定程序制定、修改或废止法律法规等法规性文件的活动，是否具有立法权限关乎立法活动的合法性和正当性。而区域协同立法则是在特定区域内，各立法主体就区域性的共同事项和社会关系，通过立法协同机制进行协调与沟通，制定出区域性的法律文件的过程。它不仅包括区域内的不同立法主体之间的立法协同，还包括中央立法以及不同立法主体制定行政协议，在区域内一体实施的过程。因此，区域协同立法既有其现实发展的“实然”，也是制度规则的“应然”；它是一种立法的新样态，而非“第三种立法权”。根据立法法规定的立法体制和立法权限，我们应从中国特色社会主义法律体系的基础平台、中央和地方的纵向关系、区域内各地方之间的横向关系三个维度来把握，以发挥协同立法对区域一体化发展的引领与保障作用，实现国家层面立法、区域内协同立法、各地区各自立法并行推进。

二、现状：京津冀等区域协同立法工作的探索与实践

（一）探索出切实可行的区域协同立法模式

区域协同发展需要一体化的立法和制度规范作为保障。近年来，围绕区域协同发展，各地方逐步探索出一套切实可行的区域协同立法模式。一是国家层面通过法律、行政法规对区域协同发展中带有基础性、原则性、支撑性的内容进行立法，为实施重大国家战略提供法律支撑。比如，推动长江经济带发展，是关系国家发展全局的重大战略。一直以来，国家都非常重视长江经济带区域立法工作。2018年，十三届全国人大常委会五年立法规划明确将制定《长江保护法》 列入第一类项目。这标志着《长江保护法》正式进入立法程序，待条件成熟将提请全国人大常委会审议通过。二是围绕重点和难点立法项目成立工作组，对共性立法项目由一省市牵头组织起草，其他省市配合；对其他立法项目，由各省市独自立法，结果由其他省市共享。这种模式最早在东三省地区出现，目前京津冀区域在水污染防治、道路运输等协同立法中多有采用。比如，2016年河北修订的城乡规划条例、2017年天津制定的自由贸易试验区条例以及京津冀三省市先后通过的大气污染防治条例等等，都采用了这种模式。三是以区域为基础，各立法主体依据共同确定的立法文件协商立法。这种模式具有开放、灵活的特点，尤以长三角区域协同立法最为典型。2014年，长三角区域三省一市人大常委会的法制部门，围绕大气污染防治立法协作达成共识，由三省一市共同协商确定一个示范性的条款文本，在具体到本地立法的表述时则可有个性化差异，最终形成若干个不同版本的立法文件，由各地人大常委会分别审议通过，在本行政区域内施行。按照这种构想，三省一市人大陆续通过大气污染防治条例，分别就区域大气污染防治协作进行规定。

（二）基本形成区域协同立法的机制和程序

一是建立工作交流机制。为使区域协同立法工作持续稳步推进，相关省市人大常委会以轮流召集会议的方式，建立区域立法工作定期交流机制，就协同立法工作中的问题凝聚共识、化解分歧，推进协同立法进程。比如，京津冀区域先后轮流召开6次协同立法工作座谈会，聚焦相关主题，就有关具体问题进行研讨与交流，搭建起三地人大沟通平台（见表1）；长三角区域以会议形式定期就协同立法过程中碰到的新问题、新情况进行讨论研究，对新办法、新思想予以交流共享。目前，已召开6次立法协作会议（见表1）；川渝两地人大以常委会定期会商机制和专委会专项工作交流机制等形式，就协同立法项目、年度立法计划、协同立法有关问题进行研究讨论，开展相关工作。二是协商通过一系

表1  区域内相关省市人大召开协同立法工作座谈会情况

列制度文件。近年来，京津冀三地人大先后协商通过4份有关协同立法的制度文件，就三地人大协同立法的机制和程序达成共识（见表2）。比如，制定的《关于京津冀人大立法项目协同办法》，从宗旨、适用范围、协同原则、协同内容、协同项目、协同方式等方面作出具体规定。长三角区域先后签署《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》等系列制度办法（见表2），进一步完善协同工作机制、明确协同工作领域、改进协同工作方法，得到全国人大的高度肯定 。川渝两地人大常委会共同签署《关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》，围绕双城经济圈建设协同开展立法工作。这一系列的工作制度，为加强区域协同立法提供了重要的制度支持。三是扎实开展理论研究。为做好协同立法，一些地方积极开展课题研究，为协同立法提供充分的理论依据。比如，京津冀三地人大分别采取委托方式围绕《推进京津冀协同发展首都城市立法问题研究》《京津冀协同立法研究报告》《京津冀协同发展立法引领与保障研究报告》开展研究，深化协同立法的理论认识，提出决策建议（见表1）。其中，开展的《推进京津冀协同发展首都城市立法问题研究》，从中央直接立法、中央授权立法、京津冀协同立法、北京地方立法四个方面提出了46项立法建议。长三角地区主要通过主任座谈会、纪念地方人大设立常委会40周年研讨会等契机，交流协同立法相关理论。

表2  区域内相关省市人大通过的有关协同立法工作制度文件情况

（三）组织实施一批协同立法重点项目

围绕区域一体化发展，各地方加强协同立法，并在法规的制定、修改与废止中开展深度协作，取得积极成果。一是法规协同数量相对集中。从现有协同立法的成果来看，京津冀区域三省市人大及其常委会制定或修改与京津冀协同发展关系密切的地方性法规达23部，数量稳居前列；且在法规内容上重点聚焦生态环保、交通、产业等领域（见表3）。长三角区域三省一市人大协同立法尚处于起步阶段，集中体现为围绕大气污染防治通过的3部地方性法规 （见表3）。二是法规体例上以“专章”或“专条”形式体现。相关地方人大在协同立法中，多以“专条”或者“专章”形式体现协同立法的制度成果，达成制度共识。比如，长三角区域三省一市人大审议通过的大气污染防治条例，其中上海市人大首设“长三角区域大气污染防治协作”一章，规定了长三角区域大气污染防治协作的主要内容；安徽、江苏、浙江也分别就区域大气污染防治协作设置专门章节。又如，《天津市促进科技成果转化条例》专门规定了促进京津冀协同创新发展的一条内容，明确要加强与京津冀科技创新资源的开放共享。再如，《河北省道路运输条例》专设第四章“京津冀区域协作”。三是集中组织法规清理。对与现实情况不相适应的法规和规章进行及时清理，也是区域协同立法工作的一项重要内容。比如，近年来，河北人大对与京津冀区域协同发展不适应、不合拍、相冲突的法规进行了专门清理，通过互相征求意见，多次打包修订了涉及水污染防治、防洪等多部法规，废止了个体工商户、儿童计划免疫等条例。

表3  区域协同立法工作项目情况

三、问题：推进区域协同立法需重点关注的几个方面

（一）区域协同立法的法律层级和立法效力有待提升

当前，区域协同立法主要是以区域内各地方人大及其常委会制定的带有协同性质的地方性法规为主，国家层面制定的法律和行政法规相对较少，且处于起步阶段。与之相对照的是，国家部委和区域内本地政府及其部门发布的规范性文件或行政类协议较多。可见，当前区域协同立法的整体层级和效力略有欠缺，法治的权威性有待提升。同时，区域内各地方利益的关切点不可避免地存在差异，“一亩三分地”的旧思维还暂时难以消除。而国家层面的协调性立法和统筹力度的薄弱，容易导致区域内一些重点领域的改革决策难以达成共识，并形成制度化的保障措施。比如，关于生态保护红线立法问题。2017年1月，《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》印发后，京津冀、长江经济带等区域的生态保护红线划定工作基本完成。其中，京津冀区域是按照整体区域而非三地各自独立划定，这体现了国家对京津冀区域实行生态保护一体化的重要思路。目前，国家自然资源部会同生态环境部正在研究制定《生态保护红线管理办法》。但是作为部门规章，相比于法律和行政法规，其立法权限和法律效力毕竟有限，实践中难免面临制度设计方面的诸多难题。

（二）重点领域和重要方面的区域协同立法有待深化

近年来，相关地方人大围绕区域协同发展重点领域大胆探索、持续发力，有序推进协同立法，制定了一些带有协同性质的地方性法规，开展了一些协同立法的研究工作。但是，在一些重点交界领域、重要发展领域，特别是区域协同发展过程中的难题和矛盾汇集之处，协同立法工作的推进力度还不够。总体来看，现有区域协同立法主要集中于交通、环保和产业升级等领域，而对其他范畴鲜有涉及，协同立法的重点不够突出，特别是与区域一体化发展的目标内容衔接度有待加强。比如，就京津冀区域协同立法而言，其率先突破的重点领域中，生态环境保护的协同立法显著突出，交通一体化的协同立法也有序推进，但产业转移合作作为京津冀协同发展过程中的重要一笔，其立法进度明显滞后。再如，长三角区域协同立法目前还仅限于环境保护领域，而对涉及长三角地区更高质量一体化发展的公共服务、产业发展、科创以及社会信用等方面还鲜有涉及，对区域协同发展中需关注的重点领域、重要方面前瞻性思考有待加强。同时，随着区域协同发展的深入推进，一些深层次的矛盾和难题在一些重要领域和关键环节日益凸显。而破解这些难题，根本上还需要国家层面的改革创新决策、需要区域协同立法的引领与保障。

（三）人大主导作用和政府基础作用发挥有待加强

区域协同立法推进中，人大在立法工作中的主导作用有待深入，政府的基础性作用发挥略显不够，立法工作格局的整体效用有待加强。从目前来看，围绕区域协同发展，地方政府聚焦生态环境保护、交通一体化建设、产业转型升级等领域重点突破，组织实施了一系列改革举措；同时，在科技、教育、文旅发展、物流配送等领域密切协作，签署了大量的合作协议和备忘录，但效力发挥有限。引领与保障区域协同发展的政府规章尚处于摸索阶段，而业已形成的地方性法规数量与所涉内容相对有限，一些成熟的、可复制可推广的的改革经验以及做法还未能及时上升为地方性法规或者政府规章，重大改革决策与立法决策之间存在一定的空档。同时，现有的区域协同立法工作联席会议等机制程序仅限于地方人大，并不涵盖地方政府，人大与政府之间尚未形成协同立法的合力。比如，京津冀、长三角、成渝地区等区域开展协同立法以来，参加座谈会的主体仅限于区域内各地方人大常委会及其法制工作机制，并不包括政府及其部门。

四、思考：推进成渝地区协同发展发挥立法引领与保障作用的建议

（一）坚持党对成渝地区协同立法的领导

成渝地区双城经济圈建设是国家的重大战略，更是地方党委首先要抓紧抓好的重要工作。成渝地区协同立法作为保障成渝地区协同发展的重要法治工作，必须在党中央和中央全面依法治国委员会以及两地地方党委的坚强领导下开展，主动谋划和确定成渝地区协同立法的总体思路、重点任务，对协同发展中的重大改革创新做出运筹谋划、科学决策，对成渝地区协同立法的总体立法路径和重点立法项目做出明确指示。只有把党的领导贯彻落实到成渝地区协同立法的全过程和各方面，才能统筹整合国家层面立法和地方立法，人大法规和政府规章，以及政府主导和市场主体等各方面资源，形成强大合力，才能确保成渝地区协同发展重大战略和协同立法工作取得预期成效。

（二）须国家层面予以关注和支持的事项

一是全国人大常委会和国务院在制定五年立法规划或者年度立法计划时，充分考虑成渝地区协同发展的实际需要，把制定或修改事关成渝地区协同发展的法律、行政法规列入立法规划或者年度立法计划，并适时加以推动。

二是对法律、行政法规进行梳理分析，对与实施成渝地区协同发展等重大国家战略不相适应的，要尽快启动相关修改、废止或者暂时调整适用的法律程序。

三是全国人大常委会、国务院加强对地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章的审查监督，对影响成渝地区协同发展等重大国家战略实施的，及时提出审查意见。

四是对实施成渝地区协同发展重大国家战略具有引领和保障作用的国家立法事项，川渝两地可以提出框架性的研究意见，可以采取全国人大代表提出议案、建议的方式，提请全国人大常委会法工委或者国务院有关部门研究决定，适时启动立法程序。

（三）强化成渝地区两地人大立法工作协同

一是立法计划协同。川渝两地人大常委会制定五年立法规划或者年度立法计划时，要注意互相通报有关编制情况并彼此征求意见，优先安排推进成渝地区协同发展的立法项目。

二是立法项目协同起草。注意借鉴长三角、京津冀等区域协同立法的经验，加强具体立法项目的协同。对成渝地区协同发展中具有重要影响的地方立法项目，可采取一方起草、其他方配合；或者联合起草、共同修改；或者双方商定基本原则、分别起草的方式，在各自起草过程中，主动征求另外一方意见。

三是立法工作协同推进。对川渝两地人大年度立法计划中相同或者相近主题的立法项目，两地人大法制工作机构可以同步推进工作进度，及时通报项目进展情况和立法研究成果，并就有关问题征求意见或者建议。

四是立法信息交流共享。以信息化为依托，针对协同发展中不同区域间的法规冲突，建立统一的区域性法律信息网，运用“互联网+”进行网络功能的扩容和优化，以此构建成渝地区协同立法的主要工作平台。同时，加强川渝两地人大法制工作机构的信息交流，共享协同立法中的经验与成果。

（四）川渝两地人大优先推动相关地方立法项目

在加强成渝地区两地人大协同立法工作过程中，川渝两地人大常委会要优先推动制定本地与成渝地区协同发展相关的地方立法项目。当前，要共同做好两地优化营商环境条例立法工作，抓好促进嘉陵江流域生态保护、铁路安全等方面的立法调研，不断总结经验，形成制度规范。同时，要立足本地实际，对推动成渝地区协同发展的立法需求进行系统研究和分析研判，积极推动各自地方性法规的制定、修改、废止和解释。要将有关成渝地区协同发展的立法项目作为立法计划的重点，集中优势力量加快推进立法进程。要及时清理现有互相冲突的地方性法规和规章，打破法规制度壁垒；对有争议的、不适应成渝地区一体化发展的法规规章进行修改；对涉及范围比较广、且存在显著冲突的法规规章重新制定。

（五）川渝两省市政府抓紧制定相关政府规章

对需要制定地方性法规的项目，在制定法规之前，可充分发挥地方政府规章的优势，先行制定政府规章。一是将两省市政府之间签订的框架性协议中的规范性内容，适时转为政府规章，以法治方式和法治手段积极推动落实框架性协议。二是抓紧对推进生产要素合理流动、消除行政壁垒、加强执法协作、强化联合监管等方面事项开展立法研究，及时制定地方政府规章。三是对需要协同制定地方性法规的事项，可先由两地政府协同制定政府规章。四是加强川渝两地政府立法工作协同，借鉴两地人大协同立法的做法，两省市法制工作机构应尽快建立政府之间的协同立法工作机制 。