关于渝北区安全生产法贯彻实施情况的调研报告

渝北区人大常委会

内容提要：为加强安全生产工作，渝北区人大常委会对该区贯彻实施《中华人民共和国安全生产法》《重庆市安全生产条例》的情况进行了专题调研，提出深入学习宣传法律法规，激发全民参与热情；督促企业落实主体责任，发挥企业能动作用；理顺工作部门间的关系，明确安全监管职责；健全安全监管相关制度，规范安全执法行为；全力推进隐患排查治理，确保生命财产安全；筑牢安全监管基层基础，强化安监工作保障等建议。

为全面推进依法治区，渝北区人大常委会结合该区安全生产监督管理工作实际，深入区级有关部门、镇街以及部分企业和社区，采取实地察看、听取汇报、召开座谈会等形式，就《中华人民共和国安全生产法》《重庆市安全生产条例》（以下简称“一法一条例”）的贯彻实施情况进行了专题调研。  

一、贯彻实施情况  

从调研情况看，区政府及其负有安全生产监督管理职责的部门，高度重视“一法一条例”的贯彻实施，认真执行相关法律制度和法律规定，为保障人民群众生命财产安全，促进渝北经济社会持续健康发展作出了积极贡献。  

（一）完善配套措施，积极推进法律法规实施。自安全生产法2014年8月31日修正以来，结合重庆市2016年3月1日起施行的《重庆市安全生产条例》，区政府高度重视“一法一条例”的宣传学习，围绕防止和减少安全生产事故，制定了《渝北区安全生产“党政同责、一岗双责”实施意见》《渝北区安全生产监管动态评估管理办法》等系列规范性文件，进一步明确企业安全生产主体责任和政府综合监管、行业监管、属地监管责任，细化监管措施，为正确贯彻实施“一法一条例”发挥了重要作用。  

（二）健全监管机制，着力防止安全事故发生。一是进一步完善了“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的安全生产监管责任体系，建立了日报告、月通报、季核查制度，实行动态评估考核办法，形成综合监管、行业监管和社会监督的合力，提高了监管效能。二是生产经营单位主体责任逐步落实，强力推进安全生产“三色”台账管理，实行“三清三进”推进生产安全隐患治理，取得较好效果。三是安全生产目标责任考核机制进一步完善，建立了以考核内容、考核标准、考核办法为主要内容的三位一体安全生产责任目标考核评估体系，定期召开安委会例会调度工作，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，严格部门监管责任，实行安全生产“一票否决”制度。  

（三）依法履行职责，切实改善安全生产状况。区政府及其安全监管部门把安全生产纳入重要工作议事日程，进一步强化安全生产工作的“底线”“红线”思维和意识，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，以排查整治隐患为重点，加强安全生产事故防控工作，协调各方力量，对事故高发、人员密集的行业或领域实施综合监管。建立了区领导挂牌督办重大安全隐患和班子成员在重大节假日带队督查安全生产工作的机制，坚持每年开展不同主题的“安全生产月”活动，明确党政主要负责人为第一责任人，层层签订安全生产责任书，定期分析研究，统筹协调，最大限度防范重大安全生产事故发生，全区安全生产形势持续稳定，从统计数据看，2016年全区共发生各类生产安全事故48起、死亡51人，同比下降14.2%、10.7%，死亡人数占全年控制指标94%。  

（四）严格行政执法，充分发挥法律震慑作用。规范执法程序和安全生产事故的调查处理，在有法必依、执法必严、违法必究的前提下，坚持公平、公正、公开执法，将生产安全教育与行政处罚相结合，积极开展说理式执法，确保安全生产行政执法的程序公正和实体公正，正确适用法律法规。加强了事前、事中、事后的监管，严格按照“四不放过”原则，依法严肃处理相关责任单位和责任人，有效发挥了法律的震慑作用。  

二、存在的主要问题  

（一）“一法一条例”宣传不够深入。在调研访谈中，部分中小微企业和群众表示对安全生产法和《重庆市安全生产条例》的主要内容不知晓或略知一二，群众的安全生产意识总体上仍较淡薄，参与安全生产的自觉性和主动性不强，普遍缺乏风险辨识防范和避险逃生能力。个别经济部门和部分生产经营单位的安全生产意识淡薄，重生产轻安全的现象仍然存在，安全生产“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的问题未得到彻底根治。  

（二）部分监管职责不够具体明确。一是某些领域尤其涉及多头管理、多头执法领域的部分职能职责不够具体明确，有的没有很好解决“谁来负责、负什么责、怎么负责”等问题，导致个别监管部门和人员缺乏责任心，要么相互推诿、扯皮，要么互不配合，或者相互拆台，未形成监管合力，在调研座谈中有较多基层单位反映在发现安全隐患问题后不清楚该找哪个部门报告或反映，导致一些被监管对象违法违规违章行为时常发生。二是部分行业监管部门只重视本部门直接监管的某个领域，忽略了对整个行业监管职能作用的发挥，导致部门间工作不平衡，在日常监管中各自为政，如调研中反映辖区内水上作业的各种船舶（包括采砂船、渔船、游船、竹筏等）的安全监管问题，是按船只的长短、用途等划分不同的部门进行监管，存在部门间职能交叉、政出多门、信息不通、被动监管、责任互推等情况。三是个别行业监管部门在没有法律法规依据的情况下，以文件形式随意委托镇街或其他组织实施安全执法活动，擅自下放权力将责任转移到镇街，不指导、不督促、不担责，一委了之，有的不办理任何书面委托手续或以考核的方式强制签订委托协议，且内容简略，对委托执法的依据、事项、权限、范围、期限、法律责任等规定不明确不具体，存在权责不清的问题，有的被委托单位无专业技术人员、无专业技术设施设备、无执法资格人员，不能依法实施委托执法。四是个别行业主管部门片面认为安全生产监管是安监局的事情，按“属地管理”原则又是镇街的事情，把自己摆在协助配合位置，处于从属地位，逃避责任担当。  

（三）重大安全隐患挂牌整治率不高。2016年纳入“三色”管理的安全隐患11363条，虽然完成整改11225条，整改率为98.8%，但区级挂牌督办的17个重大安全隐患，仍有6个未完成整改，加上2017年一季度新增的区级挂牌督办的重大安全隐患2个，共计8个重大安全隐患，至今未完成整改仍在推进中，其中涉及房屋安全1个，建筑安全2个，矿石渣场边坡安全2个，消防安全2个，交通安全1个。  

（四）安全生产事故隐患仍较突出。一是建筑安全事故多发，围标串标、违规挂靠、违法分包、层层转包、项目管理人员和监理人员不到岗、以及“三违”现象等屡禁不止，如2018年1月至11月，全区共发生各类生产安全亡人事故19起、死亡20人，其中建设施工领域占10起、10人，同比增加5起、5人，应引起高度重视。二是石油天然气管道、锅炉、压力容器、起重机械、电梯扶梯、大型游乐设施等特种设备的监管维护难度较大，尤其中小微企业较为普遍，存在管理层级不清楚、责任不明确，致使部分特种设备的安全保护装置、安全附件被毁损或失效，安全得不到保障，甚至有的企业非法制造、安装、使用特种设备。三是交通运输安全不可放松，在道路方面，摩托车、三轮车、农用车非法营运、客货运车辆超限超速现象严重，极易引发道路交通安全事故，如2017年1—4月辖区企业客货运车辆超限超速共计36次，其中渝五分公司7次，整改效果不明显；在水域方面，各类船舶水上作业的安全堪忧，如御临河水域存在自建采砂船无证采砂行为，且大部分采砂船达不到船检要求；在航空方面，重庆机场净空压力大，如市民违规放飞无人机，给航空带来潜在安全隐患。四是城区老旧单体楼安全隐患多，大多数是上世纪80、90年代修建，设计建造标准低，配套设施不完善，出现外墙砖驳离脱落、公共设施设备破旧不堪、楼梯过道钢筋锈蚀爆裂、电线电路老化、化粪池及地下排水管网堵塞、消防设施设备损坏严重、空调外机架掉落等，有的老旧单体楼无房屋设计、建设等责任主体、无大修基金、无物业管理，安全隐患多，功能不完善，群众投诉多，社会关注高。五是“九小场所”和“三合一”“多合一”场所（集加工、生产、仓储、经营与住宿于一室）的安全隐患突出，安全措施不到位，一旦发生火灾等事故，极易造成人员群死群伤。  

（五）企业主体责任落实不够到位。一些企业尤其中小微企业流动性大，为了降低生产成本而减少安全投入，生产条件简陋，作业环境差，标准化程度底，安全生产管理秩序混乱，重生产轻安全的思想严重，对生产安全隐患持侥幸心理，未能全面落实安全生产责任。如有的企业没有按照“一法一条例”的要求，依法设立安全生产管理机构或配备专兼职安全生产管理人员，在安全管理制度建设、职工安全教育培训、改善安全条件、安全设施投入、事故隐患排查治理和应急处置等方面做得远远不够，有的没有依法按要求为职工办理工伤社会保险，有的带病使用老化陈旧的生产设施设备，有的消防栓和灭火器材不能使用成为摆设，有的新建、改建、扩建工程项目的安全设施未严格执行“三同时”制度，有的存在“三违”现象，甚至有的直接抵触安全检查等。  

（六）安全监管基层基础较为薄弱。调研座谈中，几乎所有镇街对安全生产监管机构设置及人员编制问题反映强烈，镇街安全生产监管机构在设置上未单列，不属编内机构，仅挂靠镇街综治办公室开展工作，在人员配备上几乎为兼职，又因受编制限制不能享有安监特殊岗位津贴，政治待遇缺失，无安监经费，无安全检查设备装备，职业认同度不高，导致镇街安监队伍稳定性差，不愿干、不想干的现象十分突出，存在安监力量与安监任务之间的矛盾。村（社区）级安全生产监管机制仍不完善，其安全管理工作主要由村（社区）主任或书记承担，工资待遇不与安监工作挂钩，也无安监特殊岗位津贴，实际安全监管效果并不理想。  

三、工作建议  

（一）深入学习宣传法律法规，激发全民参与热情。一要扩大安全生产法和《重庆市安全生产条例》的宣传面，做到全覆盖，持续开展“安全生产月”等主题活动，通过群众喜闻乐见的多种方式广泛宣传安全生产相关法律法规和安全生产知识，增强全民参与安全生产的自觉性和主动性，提高风险辨识防范和避险逃生的能力，增强对政府安全生产监督管理工作的理解和支持。二要加强安全生产监管执法人员、企业负责人、企业安全生产管理人员和从业人员的教育培训，强化安全知识的普及，积极营造人人学法知法守法用法的良好氛围，进一步强化生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的责任意识。三要加强法律政策引导，依据安全生产法第十五条、第十六条和《重庆市安全生产条例》第十二条的规定，认真研究对在改善安全生产条件、防止生产安全事故、参加抢险救护、研究和推广应用安全生产先进科学技术、加强安全生产监督管理等方面取得显著成绩的单位和个人给予表彰奖励的措施办法。  

（二）督促企业落实主体责任，发挥企业能动作用。一要督促企业加强自身管理，自觉推进标准化建设，改善生产条件，规范工作操作流程，健全规章制度，完善安全设施及标志标识，加大安全投入，淘汰不符合安全生产条件的旧工艺、旧设备，从源头预防安全事故发生。二要督促企业依照安全生产法第二十一条“矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位和危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理结构或者配备专职安全生产管理人员。前款规定以外的其他生产经营单位，从业人员超过一百人的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员在一百人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员”的规定，设置安全生产管理机构或配备专兼职安全生产管理人员，强化内部管理和事故隐患排查治理，严格执行安全设施“三同时”制度，杜绝“三违”现象，把企业安全生产管理工作纳入法治化轨道。三要加强安全措施保障，提高安全科技含量，力求做深、做细、做精。四要强化员工的教育培训和职业病防治，丰富企业员工具备必要的生产安全知识，熟悉安全操作规程和有关安全生产规章制度，了解事故应急处理措施，提高企业员工安全事故预防、应急救援和自我保护能力。五是严格落实生产安全事故责任追究制度，对违法行为和直接责任人要依法严肃处理，倒逼企业安全生产事故“零容忍”，确保企业主体责任落实。  

（三）理顺工作部门间的关系，明确安全监管职责。一要强化“党政同责、一岗双责”，理清涉及多头管理、多头执法领域各级各部门安全监管的职能职责，处理好综合监管、行业监管、属地监管之间的关系，敢于担当，依法对本系统、本行业、本辖区内的安全生产实施监管，切实解决职能交叉、推诿扯皮、消极履职、责任不明等问题。二要建立健全责任清单管理机制，广泛听取各方面的意见建议，细化安全监管职能职责，便于实际工作中照单督促检查和考核，实行照单尽职免责、照单失职追责，防止安全监管不作为。三要加强政府统筹，建立健全安全生产工作协调机制，及时解决安全生产监督管理中存在的重大问题，从根本上消除安全监管死角和盲区，做到横向到边、纵向到底。四要加强联合检查执法，整合力量资源，互通互享执法信息，形成监管合力，严格规范委托执法行为，凡无法律依据的，各行业监管部门不得将自身的法定执法权擅自委托给基层执法部门或单位行使。  

（四）健全安全监管相关制度，规范安全执法行为。结合渝北区工作实际，研究制定贯彻实施“一法一条例”的有关配套规范性文件，加强相关安全监管制度建设，尤其要健全规范性文件评估机制，对现行有效的规范性文件实行动态管理，定期清理，做好立、改、废工作；健全安全生产责任制，把责任落实到各有关部门和责任人，做到有目标、有布置、有检查、有考核、有评比，防止安全监管工作走过场、不落实、不过硬等情况发生；健全行政审批发证工作制度，做到谁审批、谁把关、谁负责，确保审查到位、责任到位、监管到位；健全重大安全隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大安全事故隐患；健全联席会议制度，定期总结、分析、研判，提高政府安全生产监管能力；健全举报制度，公开举报电话、信箱邮件地址，依据安全生产法第七十三条和《重庆市安全生产条例》第三十八条的规定，对报告重大安全隐患或者举报安全生产违法行为的有功人员，给予奖励，发挥社会监督作用。  

（五）全力推进隐患排查治理，确保生命财产安全。切实加强安全事故隐患排查治理工作，对已排查发现的安全事故隐患，要坚决、及时、彻底消除，防止“隐患”向“事故”质变。持续开展安全生产大排查、大整治、大执法和“打非治违”专项行动，尤其要加强容易造成群死群伤的石油天然气管道、锅炉、压力容器、起重机械、电梯扶梯、大型游乐设施等特种设备，以及矿山、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹、民爆器材、油气站、危旧房、道路交通运输、水上船舶作业、食药品生产加工等重点领域的专项整治。  

（六）筑牢安全监管基层基础，强化安监工作保障。一要认真贯彻落实《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（中发〔2016〕32号）第十一条“进一步完善地方监管执法体制。地方各级党委和政府要将安全生产监督管理部门作为政府工作部门和行政执法机构，加强安全生产执法队伍建设，强化行政执法职能。统筹加强安全监管力量，重点充实市、县两级安全生产监管执法人员，强化乡镇（街道）安全生产监管力量建设。完善各类开发区、工业园区、港区、风景区等功能区安全生产监管体制，明确负责安全生产监督管理的机构，以及港区安全生产地方监管和部门监管责任。”和《中共重庆市委、重庆市人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》（渝委发〔2017〕15号）第十三条“加强乡镇(街道)安全监管执法机构建设。结合乡镇综合执法体制改革，加强乡镇(街道)安全生产监管机构建设，落实监管责任，配齐配强与任务相适应的人员力量，切实保持基层安全监管队伍的稳定。”的规定精神，结合镇街综合执法体制改革，加强镇街安全生产监管机构建设，落实监管责任，配齐配强与任务相适应的懂技术懂专业懂法律的专职安监人员力量，强化行政执法职能。二要建立完善工作激励机制，按政策要求和标准落实相关待遇和特殊岗位津贴，确保基层安全监管队伍的稳定性，按关口前移、重心下移、力量下沉的安监要求，严格落实行业监管和属地监管责任，确保一方平安。三要改善办公条件，配齐安监执法专业技术设施设备，保障依法对辖区内的安全生产状况开展监督检查。四要加强安监队伍的业务技能培训和考核，鼓励安监人员参加多领域知识学习，精通电气、建筑、机械设备、危化品管理等专业基础知识，熟练掌握现代技术和安防技能，分析研判事故发生的基本原理和规律，提高安全生产监督管理知识和专业水平，切实抓好安全生产的监督、检查和执法。对失职渎职，要严格依法追究相应责任。（执笔人：何才德）