关于秀山自治县脱贫“摘帽”情况的调研报告

市人大民宗侨外委

内容提要：为更好指导民族地区脱贫“摘帽”工作，限时完成脱贫攻坚任务，市人大民宗侨外委对秀山自治县脱贫“摘帽”情况开展了调研，针对存在的贫困群众持续增收难、因病致贫返贫占比高、贫困户内生动力不足、扶贫合力有待提升等问题，提出了建立长效机制、提高精准水平、强化教育引导、深化帮扶责任等建议。

重庆市是集大城市、大农村、大山区、大库区和少数民族地区为一体的直辖市，全市有扶贫重点区县18个，其中渝东南民族地区一区四县都属于脱贫攻坚范围。脱贫攻坚工作启动以来，通过精准扶贫、强力推进， 2017年，经过检查验收，全市5个区县脱贫“摘帽”，渝东南民族地区有黔江区和秀山自治县。市人大民宗侨外委成立调研组，对秀山自治县脱贫“摘帽”情况开展了调研。通过实地走访、察看现场、交流座谈等方式，全面了解秀山自治县精准扶贫、攻坚“摘帽”工作情况。秀山自治县脱贫“摘帽”的历程，为其他自治县脱贫“摘帽”提供了借鉴。

一、具体做法

秀山自治县深入贯彻落实党中央精准扶贫精准脱贫基本方略，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，着力在组织领导、精准施策、责任落实、资金投入、教育引导上狠下功夫，全方位推动扶贫攻坚工作。实现了85个贫困村整村脱贫、14625户61833人脱贫越线，全县贫困人口减至2119户8550人，贫困发生率从14.2%降至1.8%、降低了12.4个百分点。

（一）加强组织领导，坚持精准管理

一是加强组织领导。建立了党委政府主抓、各级各部门具体抓的大扶贫格局。先后召开21次县委常委会会议、33次协调会、16次推进会，常态化业务培训，形成“一切工作为脱贫攻坚服务，一切资源向脱贫攻坚聚集”的集体共识。全面落实国家、我市关于精准扶贫精准脱贫的决策部署，出台“一村一品”产业扶贫、电商扶贫、乡村旅游扶贫、易地扶贫搬迁、危房改造、人居环境改善、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫等配套文件，使扶贫政策精准落实到位。领导干部带头帮扶深度贫困户，安排医生和教师精准帮扶因病、因学致贫家庭，统筹安排县、乡镇、村三级干部组团帮扶，变“一帮多”为“多帮一”。组建26个帮扶集团，选派215名第一书记、215个驻村工作队、268名本土人才，落实6471名结对帮扶干部，扎实开展帮扶工作。二是严格精准识别。严格扶贫对象识别及退出标准及程序，严把村民小组“院坝会”评议及村民代表大会民主评议前端关口，驻村干部入户调查据实审核。动态调整新增贫困户1567户6220人，彻底清除“四类人员”，不漏评、错评、错退一户一人，切实做到“应进则进”“应扶尽扶”。三是措施保障精准。根据致贫原因，因户制定脱贫方案。针对多重原因致贫的深度贫困户，综合运用低保、健康扶贫、教育扶贫、易地搬迁扶贫、产业扶贫等扶贫政策，分类化解困难，帮助摆脱困境，增强发展能力。实行“一村一规划”，优先补齐基础设施、产业培育、公共服务等“短板”，确保项目安排、资金使用精准。

（二）统筹整合资源，完善保障体系

一是推进基础设施建设。以85个贫困村为重点，协调推进其他非贫困村的基础设施建设，优化群众生产生活条件，确保农村整体面貌得到彻底改善。聚合政府、企业、金融、社会等行政和市场资源，打捆部门、乡镇、财政专项等扶贫资金32亿余元用于脱贫攻坚，建成农村公路1172公里，行政村通畅率、撤并村通达率均达100%，村民小组通畅率达85%，预计2018年实现实际居住20户以上的村寨院落公路全通畅。实施农村饮水安全工程522处，铺设输供水管道6430公里，全面解决饮水困难人口12.6万人，其中建卡贫困户3.2万人，提质增效受益人口35.4万人。加快农村输电线路升级改造，安全电、同价电实现全覆盖。新建光缆2750公里，行政村宽带实现“村村通”。乡镇4G网络、村级便民服务中心、卫生室、便民超市、图书室等实现全覆盖。二是加快人居环境改善。县筹集4000余万元人居环境改善资金，对存在安全隐患的贫困户住房实施改造，对房屋周围进行硬化、美化，全面改善深度贫困户人居环境，改造1万余户。农村危房6657户，其中建卡贫困户1950户；完成易地扶贫搬迁18682人，其中贫困人口4861人。三是加大医疗救助力度。全县建立1000万元扶贫济困医疗基金，救助贫困对象医保目录外、自负费用负担较重对象14388人次。落实健康扶贫政策，统筹基本医疗、大病保险、医疗救助等保障措施，实行分类帮扶，民政医疗救助资金到位5695万元，其中救助贫困对象15120人次。四是提升教育扶贫水平。投入资金2亿元，用于教育扶贫项目工程建设及设施设备配套；落实各项教育资助资金2.7亿元，惠及学生13.05万人次。县政府建立1000万元教育扶贫资金，全面减轻深度贫困家庭教育负担。五是合理使用低保兜底。贫困对象纳入低保14798人，实现“应保尽保”。

（三）发展扶贫产业，增强造血功能

坚持以产业发展为根本，按照“宜工则工、宜农则农、宜林则林、宜游则游”，因地制宜加大产业扶贫力度。有机结合“短中长”产业，确保贫困对象短期能脱贫、中期能巩固、长期能致富。一是大力发展特色效益农业。县政府连续3年共落实1.519亿元“一村一品”、产业发展资金，按照“一村一品”思路发展特色效益农业，中药材、茶叶、油茶、果蔬产业基地规模分别达到25万亩、9万亩、16.1万亩、20万亩，年出栏土鸡1000万羽，以中药材、茶叶、油茶、果蔬、畜禽养殖为主的五大产业覆盖100%的贫困村、97%的贫困户。与企业签订战略合作协议和秀山中医药产业化项目投资协议，打造百亿级现代中医药产业集群，把秀山建成“武陵药都”。发挥“龙头”组织带动作用，采取订单式、股份合作等方式，带动农业品牌发展，目前，全县农民专业合作社达650余家、家庭农场460余个，农业产业化企业170余个，其中国家级3家、市级20家，10家年销售过亿。强化宣传营销品牌，充分利用博览会、展销会、招商会、网络营销、专题报道等形式，开展农业品牌整合宣传。组织40家次企业、100余个次产品参加国际农交会、茶博会等10余个展会，斥资1000万元打造“武陵遗风”“秀山毛尖”等区域公共品牌。为了推动茶产业做大做强，探索实施了“产业托管”“龙头企业先租后股”“国有企业助推”“农户自主经营”4种茶产业发展模式，全县现有10家茶叶加工企业，产品销售辐射武陵山区的同时，还销往北京、湖北、福建等地。二是开拓创新农村电商产业。秀山自治县位于武陵山区腹地，曾长期受制于闭塞的交通影响，长期处于贫困状态。在“互联网+”时代，秀山县委、县政府创新思路，把发展电商作为脱贫富农的利器，走出了一条“电商+农户”的精准脱贫新路，为农村土货进城打开了高速通道，将贫困户发展的产业搭上了互联网快车。目前，新增实体企业开展电子商务达140家、各类网店350多个、武陵生活馆233个（其中贫困村全覆盖）、农村淘宝服务站31个、邮乐购服务站20个、“网上村庄”服务站4个，全县电商交易额实现46.9亿元。认定特色农产品电商基地108个、品牌供应站点3650个、注册农产品商标510余个、认证登记“三品一标”60余个，建立农产品质量安全二维码追溯体系，发展紫薯、百香果等订单农业10000余亩，土鸡、秦橙、猕猴桃等7个系列产品打入港澳市场，“边城故事”苗绣饰品，竹编工艺等通过跨境电商走出国门。为解决农产品进城的“最初一公里”问题，实行快递首重3元全国包邮等优惠政策，实现县域24小时配送收购，降低了农产品进城成本达20%以上；由云智精英集团组建职业网商“教师团”，深入乡镇、农村进行示范和辅导，培养电商业务人员371名；建立了电子商务快递分发中心，引进以“顺丰”为代表快递物流企业83家；开通秀山至酉阳、黔江和贵州德江、沿河等地的17条武陵物流专线，在周边4区县建成武陵生活馆分发中心站（点），整合物流、生产、批发企业372家，为电商企业提供了强劲的物流保障。2015年被确定为全国电子商务进农村综合示范县，建成重庆市首个阿里巴巴“农村淘宝县”；2017年上半年，实现网络零售额7.53亿元，增长35.19%；农特产品电商销售额3.26亿元，增长37.55%，电商增值分成惠及建卡贫困户1万余户。三是积极发展文化旅游产业。通过“三城并进”全力建设“武陵山区文化旅游城市和重要旅游目的地”。建设宜居之城，实施6.4平方公里海绵城市试点建设，加快构建“二环六横六纵”城市路网，启动10公里梅江河滨河绿道和中央公园建设。建设文创之城，按照“一园多点”建设文化创意产业园区，建成微电影城、书法产业园等项目，启动非物质文化遗产主题公园建设，促进“文化+”融合发展。建设旅游之城，投资150亿元推进县城西街、洪安边城和川河盖三大景区建设，“2017第五届川河盖映山红文化旅游节”暨国家4A级旅游景区授牌仪式在秀山县川河盖旅游景区举行，这意味着秀山有了首个国家4A级旅游景区。在贫困人口集中、旅游资源丰富的地区大力发展乡村旅游扶贫，建成高山生态避暑纳凉和农业观光体验示范点30个，培育乡村旅游接待户444家，综合采取薪金、租金、股金等多种方式带动贫困群众参与旅游开发和服务。四是促进贫困人口就业。实施素质提升工程，积极引导创业就业，实现贫困人口稳定转移就业1.8万人。开发农村公益性岗位2138个，解决贫困对象就业1141人。

（四）创新乡村治理，助推精神脱贫

坚持把精神脱贫放在物质脱贫的同等位置，将扶贫与扶智、扶志有机结合，强化贫困群众内生动力培育，教育和引导贫困群众通过自己的辛勤劳动实现脱贫。一是大力开展扶贫脱贫宣传。加强媒体宣传，树立脱贫典型，组建宣讲队伍，精心组织“好家风示范家庭”“致富榜样家庭”等评选活动，采取村干部会、党员大会、贫困户培训会、群众会等形式进行深入宣传。二是深化农村精神文明建设。创新农村治理方式，建立完善村规民约，改善农村乡风文明。开展了治理大操大办专项行动，扭转了农村滥办酒席歪风，有效减轻贫困家庭负担，受到人民群众普遍赞誉。三是深入推进农村环境综合整治。实施文明创建活动，重点抓好包括贫困户在内的农村家庭、农村道路等卫生管护工作，努力实现村村寨寨清洁卫生、家家户户干净整洁。实施村镇“净绿亮美”工程，完成79个行政村环境连片整治，基本构建“户分类、村收集、镇转运、县处理”生活垃圾处置体系，农村生活垃圾实现“日日清”。四是构建“三留守”关爱服务体系。关注弱势群体，整合社会服务机构、村居干部、志愿者力量，为留守儿童、贫困家庭学生开展周末大课堂。落实爱心妈妈271名，解决上万名留守儿童照看问题。推进农村妇女“两癌”免费筛查。逐步提高五保老人集中供养率，提高生活水平。

二、存在问题

目前，秀山自治县脱贫攻坚工作取得了显著成效，实现了脱贫“摘帽”。但是要保证脱贫后再不返贫，还面临着巨大压力，特别是全县发展不均衡，产业支持不牢固，离全县66万各族人民群众特别是贫困群众的期盼，仍然还有一定的差距，还有一些不容忽视的问题和困难。

（一）贫困群众持续增收难，脱贫的基础不够牢固

各贫困村主导产业发展不均衡，贫困户缺乏稳定增收的产业支撑。一是产业脱贫的持续性稳定性不够，抗自然风险、市场风险等能力相对较弱；产业发展与群众利益联结不紧密、集体经济较为薄弱、农村改革力度不大。二是有的贫困村地理条件差，山大沟深、土地贫瘠、资源匮乏，发展特色产业困难。三是巩固脱贫攻坚成果长效机制尚待健全，仍需应势而动、顺势而为。

（二）因病致贫返贫占比高，动态扶贫任务艰巨

因病因灾因意外是农民致贫返贫的一个重要原因，也是脱贫攻坚的难点之一。一是生病和意外灾害造成的经济负担沉重，许多家庭因此导致贫困。二是家中的主要劳动力因病或受伤残，无法外出务工和发展产业，失去了主要的经济来源。三是长期重病和慢性病患者，医疗费用高，需要陪护照顾，短期脱贫难度大。

（三）贫困户内生动力不足，主动脱贫意识淡薄

一是部分贫困户“等、靠、要”思想依然存在，自主脱贫意识不强，认为脱贫攻坚是国家和政府的事，少数贫困户等靠要，依赖各级组织的思想还比较严重。二是部分贫困人员思想观念落后，自主发展产业积极性不高，对特色的产业发展思路缺乏信心，对土地流转整合心存疑虑，对扶贫贷款又怕担风险。三是影响激发内生动力的因素复杂多变，特别是农村“三留守”人员较多，青壮年劳动力外出务工较多，低保兜底人员自身“造血”功能差，安于现状，只求一日三餐。

（四）责任意识仍需加强，扶贫合力有待提升

一是仍有部分政策执行不力，工作被动。主要表现在金融扶贫、易地搬迁、健康扶贫政策上。二是精准识别有遗漏，精准帮扶有差距，建档立卡质量仍需进一步提升。三是乡村治理水平低，办法不多，长效机制仍未全面建立。四是宣传氛围不够浓，先进典型挖掘不够，经验总结有差距。五是帮扶工作、驻村工作水平还需提升，工作纪律需进一步强化。

三、对策建议

（一）巩固脱贫成果，建立长效机制

一是建议市政府出台相关政策，加大民族贫困地区产业扶持力度，重点支持武陵山片区发展生态旅游业、特色效益农业等产业；加大基础设施建设倾斜力度和民族文化传承发展力度；精准解决因病、因灾等特殊情况致贫返贫问题。二是培育发展主导产业，促进农民持续增收。围绕“5+2”（5即中药材、茶叶、油茶、畜禽、果蔬五大主导产业，2即乡村旅游、农村电商）扶贫产业发展思路，勇于探索，改革创新，建基地与建机制并行，抓发展与强管理并重，加快推进农村确权，广泛动员群众参与，组建一批高质量的农民专业合作社，加快发展村级集体经济。继续实施“一村一品”战略，全面实现村有1—2个主导产业，户有增收项目。做强一批调味品、中药饮片、腐乳等特色农产品加工企业，做大特色效益农业。依托川河盖、洪安、西街旅游景区，加快发展以民宿为特征的乡村旅游。做好“村头”平台，加快电商发展，打造一批农村电商示范村，带动电商农产品基地发展，确保贫困群众持续稳定增收。三是加强贫困村基础设施建设和管理，重点围绕路、电、房、环保，进一步完善农村基础设施。全面实现20户以上村寨公路全硬化，农村电网改造加速推进，改厨、改厕、改圈和拆除“阴阳房”的乡村整治全面推进，农村环境整治全覆盖。建立符合农村特点的基础设施管理办法，明确管护主体，落实管护资金和管护责任。

（二）提高精准水平，解决深度贫困

一是坚持动态管理，建立健全识别、退出和返贫防范机制。严格扶贫对象识别及退出标准及程序，制定群众看得见、摸得着、容易评判监督的标准和程序。既要把家庭人均年收入作为重要指标，又要综合考虑住房安全、医疗、子女入学支出等多种因素，增强精准扶贫的科学性。二是提高精准扶贫质量和水平。深入分析贫困户致贫原因，分别制定不同的脱贫方案。按分类指导、区别对待，结合实际，有针对性开展帮扶措施，确保政策落实到位。三是加大督查检查，确保各类返贫人员能纳入帮扶对象，保障政策不漏一户一人。

（三）强化教育引导，增强脱贫信心

一是充分发挥贫困群众的主体作用。强化对贫困群众教育引导，加强思想文化建设，注重典型引路，转变思想观念，根除“等、靠、要”的思想，变“要我脱贫”为“我要脱贫”。引导贫困户自立自强，帮助贫困户树立脱贫自信心。二要加强对贫困户劳动技能技术的培训、服务和指导，提高贫困户的脱贫致富技能，充分调动自主脱贫的积极性，找准脱贫致富的路子，争取早日脱贫致富。三是增强科技意识、“互联网+”意识、品牌意识，大力推广先进种养殖技术和农产品的深加工，提高产业科技水平，提升产品附加值，打造具有市场竞争力的自主“品牌”产品，进一步增强精准扶贫与精准脱贫的带动力。

（四）深化帮扶责任，倒逼真抓实干

一是要充分利用网络、电视、广播、报刊等媒体广泛宣传扶贫政策，进一步提高广大干部群众对精准扶贫与精准脱贫工作重要性的认识。二是整合资源，发挥好带头作用。充分整合市、县、镇、村各级资源，全面走访摸底驻村建档立卡贫困户基本情况，做到情况清、底数明；依靠村支“两委”推进脱贫攻坚工作，充分发挥“两委”的凝聚力和号召力，动员党员干部、本土人才、致富能手发展规模化特色化农业，驻乡工作队员、驻村第一书记要牢固树立第一责任人的思想，做到真扶贫、扶真贫，确保圆满完成脱贫攻坚工作任务；三是要认真总结经验与典型，充分发挥示范引领作用。认真总结精准扶贫精准脱贫的实践和成就，广泛宣传脱贫攻坚先进典型，及时推广经验，积极引导贫困村与贫困户用足用好各项帮扶政策，充分发挥好自种自养、联户带动、土地置换、入股分红、托管代养、订单采购、贷款贴息、农业保险等在精准扶贫中的有效作用，结合实际，因地制宜，制定科学合理的脱贫措施。