关于秀山自治县政府投资项目管理情况的调研报告

秀山自治县人大常委会

内容提要：为进一步加强秀山自治县政府投资项目管理，秀山自治县人大常委会对2014年至2016年秀山县政府投资项目管理现状、存在的主要问题开展了调研，提出了做实项目前期工作，确保工程有序推进；健全项目监管机制，不断提高监管效率；拓宽项目资金渠道，完善考核奖惩机制；构建项目管理平台，提高综合管理水平等建议意见。

为加强秀山自治县（以下简称秀山县）政府投资项目管理，健全和完善决策科学、投向合理、运作规范、监督严密的项目管理机制，扩大有效投资，减少资金沉淀，助推秀山县经济社会持续健康发展，秀山县人大常委会预算工委对2014年—2016年全县政府投资项目管理情况进行了调研，形成此报告，供工作参考。

一、项目管理现状

（一）重点项目情况。2014年—2016年，全县政府重点投资项目65个，计划投资138.9亿元，完成投资133亿元（其中前期和上级投资约83亿元），完成投资计划的95.7%。从投资额看，三年投资计划分别为37.9亿元、47.6亿元、53.4亿元，分别完成投资36.8亿元、46.5亿元、49.7亿元，投资规模呈逐年增长态势。从项目个数看，2014年续建2013年及以前年度项目10个，三年新建项目分别为16个、19个、20个，2016年底未完工项目25个。从资金来源看，投资计划总额中财政资金35.6亿元，占25.6%；业主自筹资金103.3亿元，占74.4%。分行业投资完成情况见图1。

（二）项目管理情况。秀山县政府投资项目管理严格执行项目法人负责制、招标投标制、工程监理制、合同管理制和重点项目跟踪审计制等制度规定。项目从立项到交付使用共分为3个阶段涉及12个环节（见图2），分别为前期策划和准备阶段、建设阶段、竣工验收和总结阶段，需11个部门对32个事项进行审批。其中项目前期策划和准备阶段涉及7个环节21个审批事项，审批过程中，需向中介机构购买13项服务，根据约束性时间要求，审批事项应在4—10个月内办结。项目建设阶段，对建设投入要素进行组合，形成工程实物形态，实现投资决策目标，并由工程监理方对建设工程质量、造价、进度进行控制，履行安全生产管理法定职责。项目竣工验收和总结阶段，对项目建成情况进行检测验收并进行绩效评价，结算决算、归集整理档案资料等，涉及4个环节11个审批事项。

2014年—2016年，秀山县预算评审政府投资项目1001个，审定金额36.2亿元，审减金额3.2亿元，审减率8.1%。招标投标项目359个，招标投标金额24.4亿元，节约资金0.7亿元，节约率2.8%。结算审计项目193个，送审金额34.1亿元，审减金额3.2亿元，审减率9.4%；结算备案项目80个，结算备案金额0.6亿元。

（三）项目申报及资金管理情况。县发改委为秀山县政府投资项目主管部门，县级直接投资的项目由县发改委直接立项批复，此类项目建设资金从两个渠道解决：一是投资规模较小的项目由县财政预算安排；二是投资规模较大的公共基础设施建设项目，由县属重点国有企业作为业主进行投资建设，其建设资金由企业自主筹集并自求平衡，资金按基本建设项目相关要求进行管理，项目建成后与县财政进行算账，县财政视财力情况将项目建设资金逐年纳入预算安排。向上争取资金的项目，由项目主管部门按政策要求向上级相关部门申报。资金到位后由县财政将资金划拨至项目主管部门，业主为乡镇（街道）的，主管部门将资金二次分配至乡镇（街道）。资金支付采用纸质报账方式，由主管部门对项目实施情况进行审核，财政部门对资金性质进行审核，审核通过后由业主单位按财政直接支付方式将项目资金拨付给施工单位。

二、存在的主要问题

当前，国际国内经济下行压力有增无减，民营经济运行依然艰难，民间投资动力仍显不足，政府投资在推动地方经济发展过程中尤为重要，仍是拉动秀山县经济发展的主力军。但在调研中发现，秀山县政府投资项目管理还存在以下几个方面的问题。

（一）前期准备工作不够充分。一是项目储备支撑不足。少数部门分析、解读和宣传项目政策的力度不够，不能很好预测政策走向，项目储备信心不够、能力不足，储备的项目数量少质量低，中长期项目发展规划不全，从而导致政策来临或申报项目时，仍要临时找项目。二是投资决策合力有待加强。在项目策划过程中，项目业主单位与规划、国土、环保等相关部门之间沟通协调力度不够，相关事项未能提前谋划和启动，从而延迟项目开工时间。同时，也存在对项目建设规模缺乏深入论证，征求建议意见的方式较为单一，建设方案缺少分析比较，项目决策机制不尽健全等问题。三是前期准备工作基础薄弱。在项目前期准备阶段，由于项目管理部门和业主单位专业人才匮乏，中介服务事项质量参差不齐，信息采集不全面，使得项目前期勘察、设计等工作较为粗糙，建设规划、方案和设计标准变动、项目超概等现象也不同程度的存在。

（二）项目监管机制有待完善。一是前期审批耗时较长。项目前期的审批权分散在各职能部门，审批事项过多，各部门在审批上自成体系，多头管理，导致项目在多个部门逐项审批过程中耗时较长。二是事中监管力度较弱。项目实施过程中，存在实地调查核实不够深入，工程进度、资金安排等信息不够公开透明等现象，隐蔽工程影像留存未被广泛采用，业主方、监理方、受益方三方监督机制尚未完全形成。重点项目跟踪审计监督方式运用率较低，2014年—2016年仅有15个项目采用跟踪审计方式进行事中监督，占重点项目总数的24%。三是事后监管方式有待完善。秀山县审计结算起点为100万元，与财政评审起点30万元相差70万元，为业主单位肢解项目留下了较大空间，同时项目绩效评价制度、财务决算批复制度未全面落实。2014年—2016年，预算评审金额低于100万元的项目438个，占项目总数的43.8%。

（三）项目资金矛盾依然突出。一是县域项目投资总量较小。2014年—2016年，每年政府重点投资项目规模均未突破50亿元，占GDP的比重分别为29.1%、33.6%、33.0%。建设资金中以县属重点国有企业自筹资金为主，财政资金占比较小，存在一定的偿债风险。二是单个项目资金预算不足。通过对部分完工项目资金来源与支出结构分析，秀山县项目资金预算不足现象普遍存在，主要体现在项目前期费用上，少数业主单位将前期中介费用转嫁给承建单位，从而挤占项目建设资金，在一定程度上可能影响工程质量。三是资金效益未能充分发挥。由于部分项目前期准备工作不充分、论证不深入，或项目施工环境不宽松，导致项目无法按时开工或顺利推进，造成大量建设资金长期沉淀在账上，企业自筹资金还要承担资金占用费。

（四）信息化管理水平有待提升。秀山县政府投资项目信息化管理水平较低。项目政策分属不同主管部门，决策过程信息不公开、不透明、不对等，项目分配条块化，在使用方向、实施范围、建设内容等方面有一定的重复和交叉，各渠道下达的资金难以捆绑整合使用，多头申报也难以察觉。项目管理的不同阶段分属不同部门，资料收集整理大多数采用纸质方式，缺少一套完整记录和统计项目所有信息的系统，项目信息资源无法实现完整统计和有效共享，不能实时掌握项目各阶段进展情况，不利于项目全过程动态监管，不能为政府宏观决策分析提供完整有效的信息支撑，制约了项目管理水平的进一步提高。

三、建议意见

（一）做实项目前期工作，确保工程有序推进。一是加大项目储备力度。积极拓宽政策收集整理渠道，扩大政策分析的广度和深度，认真研判形势，加强对乡镇（街道）项目申报和前期工作的指导力度，深入开展调查研究，做实经济社会发展中长期规划，建立全县统一的项目储备库，实行逐级审核、分级储备、动态管理，积极探索三年滚动投资计划编制，不断提高项目储备规模和质量，实现从“资金等项目”到“项目等资金”的转变。二是健全投资决策机制。进一步加大政府统筹领导力度，增强部门间的横向配合和协调联动，注重项目可行性研究与经济评价，充分评估项目存在的风险因素，建立重大政府投资项目公示制度、听证制度和责任追究制度，不断增强投资决策的透明度和科学性。三是强化项目前期管理。加大人才引进和培养力度，动态监管中介机构服务质量，实行红黑名单奖惩制度，做细做实项目勘察、施工图设计等基础性工作，高度重视投资概算，杜绝边设计、边施工、边变更现象发生。

（二）健全项目监管机制，不断提高监管效率。一是提高项目前期审批时效。建立部门间并联和串联审批机制，整合部门内部业务分工和审批事项，进一步优化审批流程，切实提高审批时效。二是强化事中过程控制。严格履行法人主体责任，深入开展项目实地调查核实工作，加强项目施工过程监管，全面推行隐蔽工程影像资料制度，严格执行项目建设公示制度，不断扩大重点项目跟踪审计范围，建立多维度的事中监督机制。三是切实完善事后监督。按照严进严出原则，取消或降低工程项目审计结算起点，扩大结算审计覆盖面，堵塞肢解项目漏洞。严格落实项目绩效评价制度。加强财务决算批复管理，理顺结算决算关系，确保国有资产完整登记入账。

（三）拓宽项目资金渠道，完善考核奖惩机制。一是多方筹集项目资金。做大本级财政收入总量，提高项目建设资金保障能力；强化向上立项争资意识，做好本级已投资建设项目和储备项目向上争资工作；加大政府与社会资本合作力度，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与有一定收益的公益性基础设施的投资和运营。二是充分发挥资金效益。进一步规范部门权力运行，打破部门利益藩篱，牢固树立全县一盘棋意识，将当期同类资金和结转结余资金依规科学整合使用，把“零钱”变“整钱”，把“死钱”变“活钱”，增加资金有效供给，最大限度发挥资金效益。三是加大考核奖惩力度。对项目主管部门要从争资总量和资金增幅两方面进行考核，即“当年找了多少钱、比上年增长了多少”，从而倒逼其用心谋划项目储备和立项争资工作；对业主单位要从项目规模和项目绩效两方面进行考核，即“用了多少钱、效果怎么样”，督促业主单位特别是乡镇（街道）多花钱、花好钱。

（四）构建项目管理平台，提高综合管理水平。一是构建大数据平台。构建全县政府投资项目大数据平台，加强对项目全过程信息要素的详细记录和档案资料归集，实现项目全过程、全方位、多环节的动态监管和信息共享，进一步提高政府项目管理科学化、信息化、精准化水平。二是强化智能管控。根据招投标法等法律政策规定，对概算、预算、招投标、调概、决算等约束性要素、要件、管理要求，通过信息化手段融入软件之中，从而减轻审批工作量，减少人为主观因素，提高审批时效。三是提升决策分析水平。充分运用平台大数据分析功能，为政府决策、政策调整和机制建立提供有力的数据支持，推动建立健全科学合理、公平公正的项目申报、分配和监管机制，构建项目储备优化、资金使用高效、监管机制科学的项目管理格局。