重庆市人大常委会备案审查工作委员会

关于2021年备案审查工作情况的报告

——2022年3月29日在市五届人大常委会第三十三次会议上

市人大常委会备案审查工委副主任李媛

市人大常委会：

　　现将2021年开展规范性文件备案审查工作的情况报告如下。

　　一年来，在市人大常委会领导下，备案审查工委与市人大相关专门委员会、常委会工作机构协同配合，坚决贯彻落实党中央关于新时代备案审查工作的决策部署以及全国人大常委会有关要求，努力践行全过程人民民主，深入推进制度和能力建设，依法履职、开拓创新，备案审查工作实现新发展。

　　一、提高政治站位，政治引领更加自觉

　　坚定“两个确立”做到“两个维护”。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深学笃用习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，扎实开展党史学习教育，深入贯彻中央人大工作会议精神，深刻认识“两个确立”的决定性意义，把“两个确立”的政治成果转化为坚决做到“两个维护”的政治自觉，转化为对习近平新时代中国特色社会主义思想的忠实践行，转化为做好备案审查工作的实际行动。

　　坚决贯彻落实党中央重大决策部署。按照全国人大统一要求，组织开展相关领域规范性文件集中清理，切实保障中央令行禁止、维护法治统一。做好涉及长江流域保护有关规范性文件的全面清理，对与长江保护法不一致的文件提出废止、修改的处置建议，督促相关部门制定出台配套规定，切实保障长江流域生态安全。督导市政府办公厅和区县人大常委会对涉及新修订的行政处罚法、人口与计划生育法的规范性文件进行集中清理，推动行政执法领域重大改革和全面三孩生育政策在我市贯彻落实。

　　坚持把党的领导贯穿全过程各方面。在审查中牢牢把握政治性标准，确保与党中央的重大决策部署和国家重大改革方向保持一致。积极落实市委领导下的规范性文件备案审查衔接联动机制，参与社会主义核心价值观入法入规的审查工作。高质量完成市委全面依法治市委员会和全面深化改革委员会部署的任务，牵头汇报推动宪法实施和监督有关情况，定期报告数据库建设试点工作进度。严格执行重大事项请示报告制度，针对备案审查工作中的重要问题向常委会党组请示报告6次。

　　二、加强“有件必备”，报备工作更加规范

　　认真落实党中央关于“将所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，全面贯彻实施《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作办法》（以下简称工作办法），报备工作规范化和信息化水平进一步提升。

　　（一）报备工作规范有序。一年来，各文件制定机关依照法定权限和程序开展规章和其他规范性文件制定工作，向市人大常委会报备文件116件。经形式审查，备案登记规范性文件116件，其中市政府规章10件、其他文件13件，市政府办公厅文件48件，市高法院文件3件，市检察院文件2件，区县人大常委会文件40件。此外，通过集中清理补充报备规范性文件46件。各文件报备机关自觉接受市人大常委会监督，继续规范备案材料、目录报送和报送形式等方面的管理，报备准确率100%，及时率85%。

　　（二）电子报备纵深推进。不断完善备案审查信息平台报备功能，拓展延伸应用范围，以备案全覆盖带动审查全覆盖。按照工作办法关于电子报备的要求，与市高法院、市检察院积极沟通协调，从去年1月起，“两院”规范性文件正式通过备案审查信息平台报备。在区县人大和政府全面实现规范性文件电子报备的基础上，着力推动备案审查信息平台向乡镇一级延伸，协同区县人大开展报备培训、联网测试等指导工作，9月底平台顺利联通至全市所有乡镇。截至12月底，各乡镇人大和政府通过平台集中报送规范性文件2182件，率先实现市、区县、乡镇三级规范性文件电子报备。

　　（三）文件公开持续着力。践行全过程人民民主，督促各文件报备机关及时向社会公开规范性文件。坚持公开文件目录，通过重庆市人大常委会公报和重庆人大网公布上一年度备案的规范性文件目录，供相关单位和社会公众查询。坚持文件公开和督查，将备案文件是否公开作为形式审查的重要内容，对每件文件公开情况进行核查；每季度定期在政府公众信息网上核查市政府部门、区县政府文件公开情况，全年共核查753件，督导22件未公开的市政府部门文件全部公开，有力保障公众知情权。

　　三、强化“有备必审”，审查质效逐步提升

　　综合运用依职权审查、依申请审查、专项审查等审查方式，推动审查精细化，工作实效不断增强。2021年共依职权审查规范性文件108件，依申请审查规范性文件4件，对381件优化营商环境领域地方性法规配套规定开展专项审查，对201件地方性法规配套规定制定总体情况开展全面清理。

　　（一）点面结合开展专项审查

　　“点”上着力，推动营商环境法治化。围绕保障国务院和我市优化营商环境条例的贯彻实施，开展对优化营商环境领域地方性法规配套规定的专项审查，首次采取市和区县两级人大上下联动的方式增强专项审查整体质效。经清理，涉及优化营商环境领域的40件地方性法规中各文件制定机关共制定配套规定381件。与市人大有关专工委、市司法局、区县人大常委会分工协作开展审查，发现4件法规的4个条文尚未配套，2件配套文件存在适当性问题。同时，发现部分地方性法规因制定时间较早，存在相关条文对行政许可和行政收费的规定与国家改革要求不一致的问题。

　　“线”上延伸，推动解决实际问题。跟进落实2020年对交通和卫生健康领域地方性法规配套规定专项审查中需要整改处置的14个问题，采取书面发函、座谈会商等方式督促相关部门制定、修改或者废止有关配套规定，推动解决实际问题。如《重庆市献血条例》相关条款要求制定献血特别奖励、临床用血应急预案、献血感染人员关爱救助办法等配套规定，这些配套规定因未及时制定而导致相关工作无法推进落实，经与市人大教科文卫委协同配合、持续督促，2021年7月相关规定全部制定出台，为我市血液管理工作提供了有力的制度保障。又如，《重庆市突发动物疫情应急预案》超过更新时限，已不适应动物防疫最新要求，且动物防疫法已进行了修订，有必要尽快修改该预案，经会同市人大农委多次督促提醒，推动相关部门将该预案修改纳入了工作计划。

　　“面”上拓展，推动法规配套规定全面清理。在对三个重点领域法规配套规定开展专项审查的基础上，督促相关部门对201件地方性法规配套规定的制定情况进行全面清理。共梳理出156件地方性法规的463个条文需要制定配套规定，各文件制定主体已制定1475件配套规定。尚有88个条文未制定配套规定，占总数的19%。对未制定配套规定的原因进行深入分析，存在工作推进不及时、制定时机尚不成熟、国家已有相关规定、现实情况已发生重大变化等情形。

　　协同发力，助推建立长效监督机制。通过专项审查和全面清理，对地方性法规配套规定的制定情况、存在问题及成因有了较为系统的了解。在此基础上，与立法工作协同发力，推动“问题整改、规范管理、制度建设”有机融合。对具体问题提出处置清单，对20件未按照法规要求配套的文件督促制定机关尽快出台，对存在问题的2件配套文件建议及时废止。对涉及修改废止法规的，提出相关立法建议送有关专工委参考研究，常委会会议及时废止了部分滞后于改革形势的地方性法规。推动建立长效机制，主任会议制定《重庆市地方性法规配套规范性文件制定工作监督办法（试行）》，通过立项论证、联动审查、跟踪督办等机制，解决配套不及时、监督不整合等问题。

　　（二）严格标准开展依职权审查

　　兼顾原则性与灵活性助力改革发展。全面贯彻实施《重庆市人大常委会规范性文件备案审查基准》，牢牢把握合宪性、政治性、合法性、适当性审查标准，对审查中发现的问题充分研究、逐级汇报、分类处置。在坚持法治原则的基础上，注重把握改革创新、优化营商环境等实际需求，妥善处理改革与法治的关系。在审查《重庆市人民政府关于向重庆经济技术开发区下放一批市级权力事项的决定》过程中，针对下放权限问题，会同市人大财经委及时召开文件审查论证会，认为相关规定符合国务院规范性文件要求，并对开发区在承接行政权力过程中需要注意的事项作出提示。

　　发展全过程人民民主推进开门审查。进一步规范审查流程，完善审查机制，探索利用市人大常委会立法专家咨询库形成备案审查专家咨询机制，最大限度凝聚审查合力、汇聚民智。在审查研究工作中，对每一件可能存在问题的规范性文件，充分征求制定机关意见，并根据需要通过座谈会、论证会、书面函等方式，听取国家机关、社会团体、企事业组织、人大代表、专家学者以及利益相关方的意见。2021年共召开规范性文件审查座谈会、论证会5次，听取专家意见建议20余人次。

　　坚持相互协调配合做好同步审查。利用信息化手段，保证在线审查各环节全面留痕，实现形式审查、同步审查、审结归档全链条可追溯。市人大各专门委员会、常委会工作机构充分发挥职能作用，如财经委采用“多人会审”方式，切实提高审查质量；人代工委、研究室推行主要负责人、分管领导“双审签”机制，严把审查关口；农委、城环委、教科文卫委、民宗侨外委严格审查标准，加强审查力度。全年共分送相关专门委员会、常委会工作机构同步审查规范性文件61件，反馈意见建议9条。对审查研究中发现有必要共同审查的，会同财经委、人代工委等专工委召开联合审查会议2次。

　　（三）严谨细致开展依申请审查

　　畅通人民权益表达渠道，把认真办理公民和组织提出的审查建议作为密切与人民群众联系的重要方式，在工作中践行全过程人民民主。

　　一年来，共收到公民审查建议4件。对公民提出的涉及《重庆市业主大会和业主委员会活动规则（试行）》（渝办发〔2012〕54号）的审查建议，会同市政府相关部门深入研究，全面掌握文件制定背景情况，及时反馈办理结果，并将相关规定解释到位；同时针对试行文件效力不明确等问题，向市政府相关部门提出集中清理评估的建议，推动试行文件的规范管理。对公民提出的涉及《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》存在合法性问题的审查建议，由于此前对同一规定进行过审查且已有审查结论，依据《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作办法》第二十四条的规定，不再启动审查并回复审查建议人。对公民提出的涉及《重庆市人口与计划生育条例》个别条文合法性问题的审查建议，及时转市人大法制委、常委会法制工委在修改该法规时一并研究，2021年11月通过的条例修正案对相关条款已做出修改。对公民提出的涉及《关于开展渝中区可燃雨棚和突出外墙防护网专项整治百日攻坚战行动的通告》的审查建议，与审查建议人多次沟通、说明情况，按规定转有权审查的渝中区人大常委会研究处理，并及时跟进处理结果。

　　四、做到“有错必纠”，纠错效能持续增强

　　对审查中和提前介入中发现的问题，综合运用纠错方式，分类妥善处理。

　　一是督促自行修改。对不符合法律法规规定或存在明显不适当问题的4件规范性文件，督促制定机关自行修改。如有的规范性文件未将乡镇人民政府或者区人民政府部门任命的国家工作人员纳入宪法宣誓范围，限缩了上位法关于宪法宣誓的人员范围，已发函要求制定机关及时修改该文件并重新报备。

　　二是书面函告提醒。对可能造成执行不当的问题，函告提醒制定机关严格按照法律法规规定执行。如有的规范性文件规定，项目建设涉及古树名木及古树后备资源，确实无法避让的，“原则上”只可移植，禁止砍伐。该规定与《重庆市城市园林绿化条例》关于“任何单位和个人不得毁损、砍伐和擅自移植古树名木以及古树后备资源”的规定不一致。已书面函告制定机关按照中央关于实行最严格的生态环境保护制度要求，严格执行法规规定。

　　三是提出工作建议。对3件文件中存在引用依据和赋权内容不准确等情形可能造成适用不当的问题，及时与相关单位衔接沟通，建议其适时修改或在实施中注意把握。如有的规范性文件存在对经济发达镇赋权时个别经济发达镇的履职依据引用错误的问题，同时在应急消防领域赋予行政处罚的种类和幅度也存在错漏。已与文件制定机关沟通，建议在工作中注意并适时修改。

　　四是提前论证把关。以参加论证会、书面反馈意见等形式参与《重庆市物业专项维修资金管理办法》《重庆市城市更新管理办法》等16件文件的前期论证工作，提出意见建议70余条。其中，《关于深化规划自然资源“放管服”改革的意见（草案）》等3件规范性文件涉及重大改革事项，会同市人大城环委研究后认为，该文件草案对部分审批权的下放与现行地方性法规的规定和立法原意不相符，建议与法规保持一致或者由市政府提出对相关法规的修改议案，确保改革决策与立法决策相衔接。起草单位采纳了这一意见，修改了草案中与《重庆市城乡规划条例》不一致的内容，并启动对《重庆市土地房屋权属登记条例》的修改。

　　五、大胆探索创新，数据库建设有序推进

　　探索数据库建设是全国人大结合新形势新任务交办给重庆的一项试点任务，是贯彻依法治国方略、全面推进依法治市的重要举措，对于提升我市备案审查信息化建设水平，推动我市备案审查工作实现跨越式发展，更好维护宪法权威、保障宪法实施具有重要意义。

　　（一）以健全工作机制为基础，确保试点任务推进蹄疾而步稳。常委会领导高度重视试点工作，提出严格按照全国人大的要求和规范标准、注重结合重庆实际做好试点工作。常委会党组审议通过试点工作方案草案后，及时作为重大事项向市委报告，市委改革办将其列入改革试点台账。我们切实加强组织领导，精心部署、上下协同，与全国人大常委会法工委主动对接，与其他试点省区保持沟通，跟进试点最新要求。围绕全市各类规范性文件制定和管理情况扎实开展工作调研，合理确定入库范围，将市、区县、乡镇三级共11类规范性文件先期纳入。统筹推进试点工作，健全牵头指导和归口管理机制，召开动员部署暨培训会，要求各相关单位按照试点方案明确的时间节点、步骤措施高效率推进、高标准落实，确保有效组织、管理、利用各类备案文件资源，加快推进我市数据库建设“一体化”进程。

　　（二）以抓好文件“清理、报备、入库”三大环节为重点，确保底数清晰、数据全面、共享规范。文件数据资源是数据库建设的前提和基础。充分发挥市、区县、乡镇“三级联动”效能，推动市“一府一委两院”、区县和乡镇人大、政府，通过集中清理、审查比对、研究论证、评估处置等方式，对现行有效规范性文件及其电子报备情况进行核查，并印发《关于规范性文件数据库建设试点相关问题的解答》，统一工作标准和尺度。有效整合各系统备案审查信息平台的数据资源，强化数据动态管理和智能关联，在确保数据分类、调用、监管有机统一的前提下，采取“报备+共享”的方式，对市人大备案审查信息平台数据、地方性法规数据和市行政规范性文件数据库数据进行整合，推动实现跨地区、跨部门、跨层级数据协同。充分吸纳、借鉴国家法律法规数据库建设标准，细化文本格式和技术架构两项实施标准，为文件数据进一步整理、分析、量化、动态更新以及智能化运用奠定基础。

　　（三）以强化系统研发为根本，确保数据库便捷高效、务实好用。建设数据库的目的在于为全社会提供权威、便利的公共法律服务。围绕构建“统一、规范、多级联动”的数据库架构体系，以服务驱动和技术支撑为主线，以互联网和政务外网为载体，按照“平台+系统”的集约化方式进行分层设计。充分考虑用户需求，重点抓好数据处理、系统构建、页面设计等技术研发，同步优化智能检索、统计分析、动态管理等核心功能，系统打通数据集成、协同、共享和应用的全流程链条。广泛听取意见建议，加强宣传和推广，推动社会各方面更多知晓数据库、运用数据库，主动形成尊法学法守法用法的法治氛围，助推全市备案审查工作提质增效。

　　六、加强制度和能力建设，工作水平整体提升

　　将2021年确定为区县人大备案审查工作“提升年”，推动全市备案审查工作均衡发展、整体提升。在去年12月2日召开的第二十七次全国地方立法工作会上以《加强制度能力建设，探索创新工作方式，推动备案审查工作走深走实》为题作交流介绍，栗战书委员长在会议讲话中对重庆人大的备案审查工作表示肯定。

　　（一）强化备案审查培训指导。通过业务培训和指导，加强队伍能力建设、提高审查质量水平。举办全市规范性文件备案审查业务培训班，市人大各专工委、“一府一委两院”、区县人大等55个单位和部门参加培训，实现培训对象全覆盖。编印《备案审查工作手册》，将相关法律制度和备案审查工作报告、工作流程图、文书样本格式等进行汇编，指导区县人大规范化开展工作。探索备案审查干部轮训制度，綦江、潼南、垫江等区县人大选派干部到市人大顶岗锻炼，深度参与备案审查业务工作。加强“点对点”指导，全年赴15个区县开展调研。

　　（二）率先实现工作报告制度全覆盖。健全各级人大常委会听取审议备案审查工作情况报告制度，是《法治中国建设规划（2020－2025年）》和中央人大工作会议提出的明确要求，也是推动备案审查工作的重要抓手。市人大常委会提出2021年在区县全面落实听取和审议备案审查工作报告，提前完成全国人大提出的工作要求。我们加强对区县工作的全过程督促与指导，通过上报工作安排、定期跟进工作进度、逐件核查报告内容等方式，6月底，备案审查工作报告“全覆盖”目标如期全面实现。32个区县制定或修改了备案审查工作制度，34个区县设置了备案审查专门机构，纠正问题文件30余件，区县人大备案审查工作更加规范化、显性化。

　　（三）建立案例指导和通报制度。案例体现了审查标准的具体适用，为备案审查工作提供了学习借鉴的生动素材。我们精心收集汇总案例资源，推荐的6件市和区县人大备案审查典型案例全部被全国人大常委会法工委收录并通过简报印发地方人大。开展案例分析交流，通过会议和简报形式，组织区县人大对案例开展探讨，统一购买发放《备案审查案例汇编》一书，不断加深对备案审查理论与实践的认识，提高审查和纠错的能力。定期通报区县人大在文件制定中存在的共性问题，切实提高文件制定质量。

　　（四）讲好备案审查“故事”。加强信息编写报送，《中国人大》杂志、全国人大“备审动态”公众号、市委《每日要情》等多次刊发重庆市人大备案审查工作情况。积极引导新闻媒体宣传区县备案审查工作，《公民报》、重庆人大融媒体等多频次多方位报道区县经验做法和特色亮点。创新备案审查宣传载体，增设《重庆人大备案审查信息》，定期刊发两级人大备案审查工作动态，营造互动交流的良好氛围。

　　回顾2021年工作，我们清醒地认识到，目前备案审查工作质量距离党中央要求和人民群众期待还有差距，对区县备案审查工作的培训指导还不够，备案审查队伍和能力建设还需加强，专家和社会公众参与备案审查的渠道有待进一步畅通，备案审查信息平台的功能还需进一步优化拓展。我们将高度重视，虚心听取意见建议，切实加以改进。

2022年工作安排

　　2022年，我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深学笃用习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，深入贯彻落实中央人大工作会议精神，努力践行全过程人民民主，切实维护国家法治统一，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”工作总要求，不断推进制度和能力建设，推动备案审查工作高质量发展。

　　一是不断加强政治建设。以政治建设为统领，构建备案审查坚强战斗堡垒。自觉强化理论武装，学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想，把学习党的十九届六中全会精神和中央人大工作会议精神紧密结合起来，用科学理论武装头脑、指导实践、推动工作。巩固党史学习教育成果，弘扬伟大建党精神，从党的百年奋斗历史经验中汲取力量，为做好备案审查工作提供强大思想动力。始终坚持党的领导，严格执行重大事项请示报告制度，对工作中的重大事项、重要情况，及时向市人大常委会党组请示报告。

　　二是持续抓好基础工作。加强依职权审查，准确把握审查标准，注重倾听民声民意，持续加大纠错力度，不断提高审查科学性、民主性和权威性。依法启动依申请审查，优化“线上”办理渠道，慎重研究、加强沟通并及时反馈审查意见，切实保障公民合法权益。抓实专项审查，切实做好重点领域专项审查和地方性法规配套规定全面清理成果的后续工作，对问题处置清单逐件跟进落实，建立新通过法规配套规范性文件管理长效机制。做好移送审查相关工作，严格落实市委领导下的备案审查衔接联动机制。

　　三是加快制定工作条例。制定《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，进一步完善备案审查工作流程和工作机制，为我市两级人大备案审查工作提供更有力的法制支撑。深化调研论证，广泛征求意见，做好条例起草、修改和提请审议工作。加强宣传报道，促进文件制定机关全面把握备案范围、审查标准、纠错处理等新要求。编写条例释义，及时开展解读，通过线上线下方式协助解决条例适用问题，推动条例全面贯彻实施。

　　四是不断延伸工作链条。持续督导区县备案审查工作向纵深发展。按照新修正的组织法规定，推动向常委会报告备案审查年度工作制度化常态化；深化案例指导和通报制度，鼓励创新工作机制，加强相互联系交流，切实提升规范性文件制定质量和备案审查工作水平；指导区县人大做好换届后的备案审查机构和队伍建设。积极探索备案审查工作向乡镇延伸。在全面清理乡镇人大和政府规范性文件的基础上，督促区县人大加强对乡镇文件管理工作的培训指导；协同司法行政部门选取部分乡镇作为试点，对乡镇政府规范性文件开展审查。

　　五是继续推进信息化建设。持续优化备案审查信息平台功能，及时完善功能设计，实时了解乡镇人大电子报备情况，督促区县人大加强工作指导；指导区县人大使用信息平台在线审查功能，实现备案和审查全流程电子化；按计划将智能辅助审查功能嵌入信息平台，提升两级人大备案审查智能化水平。继续做好我市法规规章规范性文件数据库建设试点工作。维护更新数据资源，适时与国家数据库对接；提升数据库应用水平，实现有序共享开放；及时开展试点总结，努力形成可复制推广的经验做法。

　　六是切实加强能力建设。加强备案审查理论和实务研究，不断适应备案审查新形势新要求。密切与高校和科研机构的合作，借智借力，探索建立备案审查专家咨询库。加大备案审查宣传力度，用好《重庆人大备案审查信息》载体，围绕典型案例开展宣传，营造良好交流互动氛围，共同提升工作能力。加大培训力度，丰富形式、精选主题，实现市、区县、乡镇人大三级培训全覆盖。

　　以上报告，请予审议。

编辑|朱苗 成鑫