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重庆市人大法制委员会重庆市人大常委会法制工作委员会关于市政府法治政府建设情况的调研报告

(2022年6月7日在市五届人大常委会第三十四次会议上)

时间:2022年07月14日 来源:重庆人大

市人大常委会:

  党的十八大以来,党中央高度重视法治政府建设,作出一系列重大决策部署。习近平总书记明确指出:“推进全面依法治国,法治政府建设是重点任务与主体工程,对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用,要率先突破。”为了落实中央决策部署和市委工作要求,协助市人大常委会审议市政府关于法治政府建设工作情况的报告,市人大法制委和常委会法制工委根据监督法和我市监督法实施办法的规定,以中央督察反馈问题相对集中的行政执法为重点,对市政府及其工作部门推进法治政府建设的情况进行了调研。

  按照既定工作方案安排,今年4-5月,在市人大常委会分管领导带领下,市人大法制委和常委会法制工委紧扣目标任务,坚持问题导向,将调查与研究、调研与监督、建言与整改有机结合,针对问题开展调研,监督推动问题解决。一是组织座谈调研。先后组织召开市级部门集中调研会、司法机关征集建议座谈会、人大代表和专家学者座谈会,组织合川、铜梁等渝西部分区人大常委会召开专题调研征求意见座谈会。二是突出重点难点。先后赴市公安局、两江新区开展上门或实地调研,并向市委编办、市发展改革委以及有关开发园区管委会等部门和单位发函书面调研。三是倾听基层声音。借助部分基层立法联系点的优势,委托市律协、开州汉丰湖法庭、荣昌盘龙镇人大办,分别针对重大行政处罚决定法制审核情况、行政程序违法涉诉情况、乡镇(街道)综合行政执法情况开展调查分析,了解人民群众关切。四是用活问卷调查。商请区县(自治县)人大监察法制委及市社情民意调查中心等,广泛征集社会各方面对行政执法的意见建议,对1000余份有效调查问卷进行了梳理统计。在此基础上,深入分析研究,沟通交换意见,形成调研报告。

  一、取得的成效

  近年来,市政府及其工作部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻习近平法治思想,将党的领导贯穿于法治政府建设全过程各方面,坚持用法治给行政权力定规矩划界限,持续推进法治政府建设各项工作,“放管服”改革深入推进,法治化营商环境持续优化,行政执法工作不断加强,行政制度体系日渐完善,政府治理水平进一步提高。据社情民意调查显示,社会各方面对政府及其工作部门推进法治政府建设情况总体评价为“好”和“较好”的占94.2%,为近年来的最高值。

  行政执法是行政机关与群众和企业联系最为密切、接触最为频繁的行政活动,其过程和效果直接影响着社会各界对法治政府建设情况的评价。据社情民意调查显示,社会各方面对我市行政执法工作评价为“好”和“较好”的占94.2%,与法治政府建设总体评价趋同。其中,人大代表好评率为99.1%,企业法人好评率为89.9%,普通群众好评率为93.3%,从事法治建设相关人员的好评率为94.9%。总体而言,我市行政执法在推动发展、规范市场、保护权益、维护稳定等方面取得较为明显的成效。

  (一)执法体制改革纵深推进

  不断健全行政执法领导体制和工作机制,坚持推进市场监管、城市管理等9个领域综合行政执法改革,市级层面组建完成9支综合行政执法机构,实现“一个领域一支队伍管执法”。如农业综合行政执法机构整合了生猪屠宰、农药化肥等原分散在多个部门各内设机构的执法职能职责;应急管理综合行政执法机构整合了地质灾害、水旱灾害等原分散在规划自然资源、水利等部门的执法职能职责。坚持推动行政执法重心下移、力量下沉、保障下倾,交通运输领域一线综合行政执法力量达到95%,生态环境保护领域73%的行政执法事项移交由区县政府部门行使,一些点多面广、执法频率高的行政执法事项实现了“就近管理、就近执法”。乡镇(街道)综合行政执法改革有序推进,正逐步优化乡镇(街道)机构设置,实现全市乡镇(街道)综合行政执法大队集中行使依法授权或委托的农林水利、卫生计生等方面的行政执法权。有序开展经济发达镇赋权试点工作,已赋予11个经济发达镇306项区县级行政权力,发布“一镇一策”行政执法事项目录。扎实推进行政复议体制改革,2021年办结行政复议案件同比增长65.1%,行政复议直接纠错率为11%。

  (二)重点领域执法成效明显

  着眼打造严格规范公正文明的行政执法环境,创新执法方式,提升执法效能,逐渐形成“综合行政执法+部门专业执法+跨部门联合执法+川渝协同执法”的工作新格局。着力健全市级综合行政执法沟通联系机制,先后开展“十年禁渔”及长江保护多部门“全勤联动执法-长江巡航行动”。扎实开展“全民反诈专项行动”,建立预警劝阻、“行刑衔接”全链条打击违法犯罪处理工作机制,加大电信网络诈骗案件查处力度。落实落细行政执法协作机制,持续开展知识产权、教育培训等重点领域联合执法,合力打击违法行为。积极建立川渝两地协同执法机制,探索“跨界+联合”执法新模式。交通运输部门协同开展治理超限、查处非法营运等专项行动,有效提升了两地执法“同城”效应;生态环保部门按照“省级层面抓专项+毗邻地区抓日常”模式,开展跨区域交叉执法,推行混合编组执法,已整治跨界生态环境保护问题500余个。

  (三)行政执法行为不断规范

  坚持以完善行政执法制度机制为抓手,推动执法质量和效率“双提升”。全面推行行政执法“三项制度”,市政府工作部门和各区县均出台相关配套制度。及时制定并公布市场监管、文化市场等领域综合行政执法事项清单,推行“一张清单管执法、清单之外无执法”。认真贯彻落实行政处罚法,进一步完善并调整行政处罚裁量基准制度,生态环境保护、应急管理等14个领域已出台新的行政处罚裁量基准,川渝两地交通运输部门针对30种违法行为联合发布统一的行政处罚裁量基准。探索实践柔性执法,推行“首违可不罚”“轻微违法免罚”等制度,市市场监管局及时明确87种轻微违法行为免罚情形。健全行政执法案例指导制度,市司法局已发布《行政执法典型案例汇编》3辑。及时出台乡镇(街道)行政执法程序及执法文书模板,启动全市乡镇(街道)赋权清单编制工作,着力规范基层执法行为。加强行政执法信息化建设,市公安局创新推出“交巡执法通”警务APP,在全国率先研发远程询问取证工具并实现“云取证”。

  (四)执法监督机制逐步落实

  全面落实中央依法治国办法治政府建设实地督察反馈意见整改工作,进一步规范和监督行政执法活动。认真开展自查,梳理行政执法7个方面20项突出问题,制定整改方案,明确整改责任,推进相关问题逐一整改“销号”。针对执法不作为乱作为、过度执法、运动式执法等突出问题,开展专项整治活动。市公安局聚焦执法重点环节,结合政法队伍教育整顿,大力开展执法办案突出问题排查整治,累计纠正突出问题1300余个。市经济信息委、市文化旅游委等部门较好落实执法过错责任追究制度,强化行政执法监督问责。市司法局进一步推动完善行政处罚案件评查标准,组织开展行政处罚案卷评查“回头看”,以评查促整改,规范行政执法行为。积极推进行政执法协调监督工作体系建设试点工作,打造行政执法信息和网络监督平台,强化全方位全流程监督。部分区县建立特邀行政执法监督制度、行政执法社会评议制度,两江新区管委会创设行政处罚群众公议制度,发挥社会力量共同参与行政执法监督。

  (五)执法队伍建设不断加强

  注重健全并落实行政执法队伍教育培训机制,坚持把习近平法治思想以及行政处罚法、行政强制法等与行政执法相关的法律法规纳入培训内容。2021年,市政府有关部门组织开展各类别行政执法人员专题培训2万余人次。市交通局印发实施年度教育培训计划,确保执法人员每年参加不少于60学时培训。市城市管理局巩固深化“强基础、转作风、树形象”专项行动,共对全市5232名城市管理执法人员开展点验督导活动132场次。全市各级政府部门大力推动落实执法人员持证上岗,共清理确认行政执法主体资格4219个,审查行政执法人员资格1.1万余人,换发、办理执法证件1.3万余个。积极推动出台《重庆市公安机关警务辅助人员条例》,对辅警招聘、工作职责等作出制度性安排,确保辅警规范管理、依法履职。出台实施《重庆市综合行政执法制式服装和标志管理实施办法》,正加快推进农业、文化旅游等综合行政执法队伍统一着装。

  二、存在的问题

  对照中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》和《重庆市法治政府建设实施方案(2021-2025年)》明确的目标、任务、措施和要求,以及我市法治政府建设年度重点任务安排,从调研收集的意见建议来看,行政执法方面还存在一些问题和困难,主要体现在:

  (一)行政执法职责权限尚需厘清理顺

  1.执法权责边界需进一步明晰。市、区县、乡镇(街道)层级之间、同一层级政府部门之间的执法职责关系存在“模糊地带”。在查处城市违法建筑、农村非法占地建房等方面,规划自然资源部门与城市管理、农业农村等部门执法权责边界尚未厘清,各地执行不统一,存在案件移交难、执行难等问题。对机动车占道停放治理问题,全市存在多种管理模式,有公安交巡警统一负责的执法模式,有城市管理部门独立负责的执法模式,有“警城共治、以城为主”等模式,一定程度上导致管理相互推诿、联合执法不力等问题,现实中违规占道停车问题越来越突出。在动物防疫执法方面,区县有的部门对法律法规的理解与适用存在分歧,农业农村部门认为凡是进入市场交易的动物及其防疫工作均应由市场监管部门监管,市场监管部门认为所有的动物防疫执法监管都应由农业农村部门负责。对电子商务、成品油流通、单用途商业预付卡等执法监管,商务部门与市场监管部门存在执法权限交叉重叠并导致监管盲区。

  2.执法事项清单需要推进完善。部分领域行政执法事项清单仅对执法机构职责、层级权限作了原则性规定,但对什么是重大违法、哪些需要上移处理等具体情形和标准,未作明确细化。在综合行政执法方面,目前只有农业、交通、文化市场等部分领域出台了“执法事项清单指导目录”,其他领域大多使用的是职能部门“权力清单”“三定方案”中确定的行政检查、行政处罚等事项,难以精准划分层级之间、行业管理部门与综合行政执法机构之间的职责关系和权责边界。一些乡镇(街道)存在综合执法、上级部门派驻执法、业务科室分散执法“三张皮”现象,不同区县委托乡镇(街道)的执法事项差别较大,缺乏统一规范的乡镇(街道)行政执法事项清单,致使现实中越界越权执法情况时有发生。

  3.综合行政执法改革有待补缺。推行综合行政执法改革后,有关部门的执法职责作了调整划转,但是对诸如城市区域焚烧塑料垃圾、在公共场所经营餐饮摊点、向城市河道倾倒固废垃圾等执法监管,有的区县综合行政执法机构存在不同的认识和差异化贯彻实施,既导致了执法监管“空转”,也带来了多头执法等问题。有的综合行政执法机构与行业管理部门在审批、监管、处罚上沟通协作不到位,事中事后监管体系建设未跟上,存在行政审批、日常监管、违法线索移送与行政处罚实施脱节等情况。据社情民意调查显示,超过45%的被访者提出“厘清政府部门内部分工”等建议。有的综合行政执法机构虽已完成“物理整合”,但实际工作中仍然内部施行“条线作战”“明合暗不合”,综合行政执法机构内部业务融合度不够。

  4.开发园区行政执法存在盲区。各类开发园区因管理体制和管理模式的特殊性和差异化,致使有关行政执法的主体、权限、范围不明确不规范。园区管理机构一方面需对园区内的安全生产、生态环境保护等工作承担监管主体责任,然而园区管理机构既不是一级政府,也不是行业主管部门,大部分园区管理机构缺乏依法授权,致使行政执法主体资格存疑。园区管委会往往在征地拆迁、违法建筑查处中超出职权范围行使权力。如有的园区管委会在签订招商引资协议时,超越权限向入驻企业承诺由其负责履行征地义务,然而园区管委会不属于法定征地主体,致使征地工作无法按约实施推进,企业投资项目无法落地。

  (二)执法权下沉与基层实际存在脱节

  1.委托行政执法不够规范。部分委托执法未履行相关程序,应该签订委托协议而未签订,应该明确的委托事项过于笼统,致使“委托变命令”“委托卸责任”。部分委托主体未将委托事项、权限、期限等内容及时向社会公布,致使乡镇(街道)的受托组织在行政执法实施中受到公众质疑。如有的区县发文规定“综合执法办公室和综合行政执法大队增加‘承担消防委托执法等工作’职责”,但并未明确消防执法的具体事项,同时乡镇应急办又单独接受区县应急管理局的委托执法并开展消防日常执法检查,引发一事多托、职责交叉的争议。据向司法机关调研了解,近年来以乡镇政府、街道办事处为被告的行政诉讼案件中,乡镇(街道)败诉率为15.1%,高于同期行政机关平均败诉率,其中近50%的案件因乡镇(街道)无行政执法权或授权不明确导致败诉。

  2.基层执法存在“小马拉大车”现象。行政执法权下放一定程度存在随意性,基层普遍反映向下交派执法任务容易,向上移送重大案件渠道不畅通。市、区县有的部门以“属地管理”为由,将本属于自己负责的执法事项交由乡镇(街道)承办。加之乡镇(街道)行政执法机构人员配备不到位,尤其是“两群”地区的乡镇(街道)综合行政执法岗位人员普遍配备不足,部分执法人员身兼数职、混岗使用、频繁调整或长期抽调到非执法岗位使用,有的乡镇(街道)实际在岗执法人员不到1/2,使得乡镇(街道)行政执法“小马拉大车”不堪重负。不少乡镇(街道)缺乏必要的执法专用车辆、执法记录仪、照相机等基本执法设备,执法全过程留痕和可回溯管理尚未全面实现,无法满足规范化执法的需要。

  (三)严格规范公正文明执法仍需提升

  1.执法不作为慢作为较为突出。据社情民意调查显示,社会各方面认为行政执法最为突出的问题是“执法不作为慢作为”,具体表现为执法推诿、拖拉、效率低等情形。反映此问题的受访者占35.9%,较上一年度同类社情民意调查结果22.8%上升13.1个百分点。另向市高法院调研了解,2021年审结的行政诉讼案件中,判决行政机关败诉的案件共计926件,其中判决行政机关履行法定职责的113件,占12.2%。这当中绝大多数是因行政机关不作为慢作为引起诉讼并承担败诉责任。如在行政相对人申请信息公开的案件中,有关部门未在规定的时间内作出回应,进而引发诉讼;在土地征收补偿安置中,行政机关对当事人提出安置申请后未在法定期间内进行回复,从而因不作为被提起诉讼;对小区违法搭建行为,有关部门发现后不及时制止,待违法建筑建成后才强制拆除,既放任了违法行为,又增加了执法成本。

  2.程序性违法占相当大的比例。从委托开州区汉丰湖法庭基层立法联系点开展的行政执法程序“小切口”调研分析来看,因程序违法引起行政诉讼并败诉的约占行政机关败诉案件的1/3。主要情形包括:证据意识不强,如有的使用录音录像设备不规范,没有真正做到执法全过程记录;收集的证据不完整,不能形成证据锁链;在有的行政裁决案件中,行政机关未经调查核实,片面采信单方面证据。法定程序缺失,如重实体轻程序,作出行政处罚决定前应当进行听证的,未依法组织听证;在实施宅基地复垦、农村土地整治中,仅征得村社同意,未征得土地使用权人同意,就直接实施整治;在“大棚房”整治中,为了追求执法效率,忽视或不顾法定程序性规定,径行进入强拆程序等。超越法定期限,如未办理延长办案期限的手续,超过法定期限才作出行政处罚决定,或先处罚后调查,事后才补齐相关材料。据社情民意调查显示,超过40%的受访者建议“严格执行行政处罚证据收集、执法记录等制度;落实重大行政处罚听证制度”。

  3.有的执法缺乏公正性适当性。选择性执法、处罚畸重畸轻以及机械执法、逐利执法、过度执法、运动式执法等问题在一些领域和地方不同程度地存在。如部分区县对违法建筑的查处,存在“以罚代管”“以罚代法”的倾向;个别行政征收部门为了提高征收项目实施效率,采取“拆危”“误拆”等方式倒逼行政相对人接受征收补偿标准、签订征收补偿协议;群众反映高速公路部分路段的限速设置不合理,有的分道下道标识设置不够科学,频频引发行政处罚。去年10月,中央依法治国办第七督察组来渝开展实地督察,在反馈的督察意见及“问题清单”中指出,公安交管部门开展现场执法时,不合理占用车道造成拥堵,雨天在隧道内拦车执法检查影响通行效率。在本次调研中,发现仍有个别区县公安交巡警部门在隧道内检查酒驾醉驾。据社情民意调查反映,社会各方面对交通执法、公安执法、征地拆迁、城市管理执法意见较大。

  4.执法不严明不文明时有发生。有的行政执法随意性较大,执法用语、措施、态度、形象不规范,简单粗暴执法、违法暴力执法时有发生,有损行政执法权威性。在涉企执法检查中,存在频繁检查、选择性检查等现象,有的执法人员服务意识不强,存在“以言代法”、违法执法的情况。据向司法机关调研了解,2021年全市法院审结的一审行政诉讼案件中,行政机关败诉率为9.9%。其中,行政机关败诉的行政处罚案件76件,败诉率6.3%;行政机关败诉的行政强制案件171件,败诉率14.2%,主要集中在城乡建设、土地行政管理、公安行政管理等领域和部门;行政机关败诉的行政赔偿案件33件,败诉率13%。

  (四)重点领域新兴领域执法尚需加强

  1.重点领域监管执法力度不够。有的区县政府部门对安全生产、食品药品安全、生态环境保护等领域保持“严”的主基调把握不准,执法检查失之于宽。有的部门对民生领域执法重视不够,如对“二手房”买卖诈骗问题,个别区县公安、住房城乡建设部门接到群众举报反映后,防范于未然意识不足,未及时进行深挖细查、堵塞管理漏洞,简单地将此类问题归结为民事合同纠纷。针对有关企业反映强烈的“职业打假”问题,亟待市场监管部门协调有关部门共同研究,形成切实可行、规范有效的监管措施。对查处违规占道停车等问题,群众反映有的地方为了防止路边违规停车,在一些原本狭窄的道路中间加修水泥墩、铁栏杆等隔离带,使行车路面更加狭窄,只能一车通行,而对违规占道停车并未实现有效管束,事实上进一步造成车速减缓、交通拥堵。

  2.新兴领域执法预判研究不足。有的部门对新类型案件的研究不够,对“民宿”、“美容贷”、网约车、电商平台、乡村演唱会等执法监管存在执法职责不清、协同监管乏力等问题。反不正当竞争工作尚需加强,关于防止排除、限制竞争措施的实施情况与市场主体的感受仍存在较大差距,部分领域存在市场垄断、低价倾销等情况。在地方金融监管方面,对从事典当、保理、融资担保等业务的地方金融组织开展协同监管不够,在信息共享、案件协查等联合执法方面欠缺力度,对违法行为的规制有待加强。川渝协同执法仍处于探索阶段,需进一步规范和落实生态环境保护、食品药品、交通运输、劳动监察、文化旅游等领域协同执法措施,提高协同执法效能。

  (五)法律法规配套制度有待健全完善

  修改后的行政处罚法明确规定,初次违法且危害后果轻微并及时改正的可以不予行政处罚。然而,有的部门在贯彻执行中未建立“免罚清单”并明确具体标准,对免罚制度的适用随意性较大,存在对案件把握不准或降低标准处理的情形。有的市级行政机关对限制行政处罚自由裁量权的相关制度未与时俱进修改完善,尤其是“大部制”改革后,近2/3的行政处罚裁量基准未作跟进修改。有的地方性法规明确要求政府部门针对行政执法制定配套规定,然而有的部门出台配套制度不及时,有的配套规定不符合立法原意。《重庆市文明行为促进条例》第五十七条第三款规定:“不文明行为记录的认定标准、程序、异议申诉和退出机制等具体办法,由市人民政府制定”,相关配套制度至今尚未建立健全。备受社会关注的《重庆市物业管理条例》于2019年11月修订,其中对“前期物业服务收费标准”“利用住宅小区内开办民宿”等,要求市政府或有关部门在一年内另行制定具体规定,但有的规定超期出台,有的规定在体现立法原意方面存在差距。

  (六)执法数据信息畅通存在“梗阻”

  1.大数据智能化执法不尽人意。政府部门之间存在“信息壁垒”,数据资源整合运用不足。如交通领域实行综合执法改革后,交通、运管、水运等行政执法信息平台尚未整合。因信息平台不对接、系统不兼容、数据不共享,导致执法人员重复录入信息,耗费大量人力和时间。基层一线工作人员普遍反映,按照现行有关规定,行政执法相关信息需录入“渝快办”“重庆信用”“双随机一公开”“行政复议应诉系统”等众多管理系统,各个系统中的信息数据无法自动导入和转化,增加了工作量并影响到执法效率。

  2.两法衔接信息交换仍不畅顺。行政执法与刑事司法信息共享平台仍存在操作不便、功能单一、覆盖单位少等问题,直接影响到“两法衔接”工作效果。目前,行政案件信息普遍待筛选后才录入上传,存在录入不全面、信息上传滞后等问题,一些区县行政执法机构全年录入“两法衔接”信息只有寥寥数十条,大量案件信息、违法线索“体外循环”。这种做法导致有的犯罪线索无法及时发现,相关调查取证无法及时开展。据向市检察院调研了解,2021年全市检察机关建议将行政处罚转为刑事处罚的案件共计31件,然而大多数案件是靠检察机关主动走访企事业单位才获悉相关信息,较少从“两法衔接”信息共享平台中获取案件线索,“两法衔接”信息平台的作用发挥不够明显。此外,行政机关向检察机关移送公益诉讼案件信息线索不多。截至目前,全市检察机关与各级行政机关会签公益诉讼协作机制达200余项,均明确了信息共享、线索移送等职责任务,但实践中双方互移案件线索较少,2021年仅150余条。

  (七)行政执法监督机制作用发挥不够

  “有权必有责、用权受监督”的相关机制和措施尚未落细落地,与行政执法监督的要求存在差距。据社情民意调查显示,社会公众反映比较集中的执法监督问题包括“过错责任追究制落实不够好”“办理执法投诉事项效率低”。具体表现为,案件质量评查措施总体上运用不足,有的市、区县政府部门对行政处罚类案卷的抽查率偏低,存在评查案卷“蜻蜓点水”、发现问题“点到为止”的情况,未能充分有效发挥案件质量评查典型警示、以案说法的作用。有的部门执行执法责任制尺度不紧不严,落实行政执法过错责任追究制度有较大差距,存在“大事化小、小事化了”的倾向,或整改“一阵风”“书面整改”,不利于督促执法不作为乱作为、过度执法、暴力执法等突出问题的整治。违法行政“成本”普遍较低,有的行政执法行为被司法机关确认违法甚至要求予以行政赔偿的,相关执法人员职级晋升和待遇奖励等也未受到影响。2005年11月制定的《重庆市行政执法监督条例》是全市各级行政机关开展执法监督的重要依据,随着形势的发展,亟待市司法局牵头启动立法后评估并适时动议修法。此外,政府部门主动接受司法监督的意识还需强化,“出庭不出声”现象比较普遍,在诉讼中发挥“关键少数”作用、推进行政争议实质性化解的工作有待切实加强。

  (八)行政执法队伍建设亟待全面加强

  1.对执法人员的业务培训不足。据执法一线人员反映,行政执法业务培训总体频次低、课时少、覆盖面窄,部分行政执法人员的能力水平无法适应新形势下行政执法特别是综合行政执法工作的要求。尤其在安全生产、市场监管、卫生防疫、基层治理等专业性综合性要求较高的执法领域,各地普遍缺乏既懂行业专业知识、又懂法律专业知识的综合型人才。如在指导物业小区筹备业主委员会选举时,错误理解和执行法律及我市地方性法规的规定,将业主交纳物业服务费作为报名参选的前置条件,认为未交纳就无资格。类似问题亟待整改。

  2.法制审核专业化程度不够高。国务院关于全面推行重大执法决定法制审核制度的有关文件明确要求“确保法制审核工作有机构承担、有专人负责”。我市法制审核队伍正规化、专业化、职业化建设尚有差距,特别是区县政府部门、乡镇(街道)法制审核专业人员不足、专业化程度不高。如全市农业农村部门法制工作机构在编人员共计138名,取得法律专业资格的仅占6.5%。另据委托市律协开展的专项调研分析反映,政府部门邀请法律顾问、公职律师参与重大执法决定法制审核工作不够积极,借力借智发挥法律专业人员优势不够理想,法制审核“专业把关”功能尚未充分发挥。政府涉外法治人才储备不足,不能满足成渝地区双城经济圈建设及对外开放高地建设的需要。

  3.镇街执法人员法治素能偏低。乡镇(街道)执法人员专业化程度总体偏低,尤其是综合行政执法队伍普遍缺乏系统的法律培训,法律基础知识掌握较少。对于一些专业性较强的行政执法,如卫生、规划、环境保护、应急管理等方面的执法事项,乡镇(街道)执法人员普遍没有法律专业基础,不能准确理解和适用法律法规,无法熟练运用执法程序和措施,感到力不从心、压力较大。据有的乡镇(街道)反映,自综合行政执法机构成立以来,只开展过一次为期仅两天的业务知识培训,平时开展行政执法只能靠“自学成才”。现实中,乡镇(街道)执法人员的工作积极性不够高,开展行政执法时多数以检查、协助处罚为主,对违法行为不能果敢作出处罚决定,由乡镇(街道)综合行政执法机构办理的行政处罚案件数量偏少。

  4.部分领域执法力量与执法任务不适配。综合行政执法体制改革及机构改革后,“编随事走、人随编走”未完全落实到位,部分领域执法事权与人员编制不匹配的问题较为突出。在改革中,对各领域行政执法队伍编制进行了“锁定管理”,无法结合执法工作形势与任务进行动态调整。如生态环境保护等部门整合有关部门行政执法职能职责后,市级层面的执法人员编制未作较大调整,区县执法支队调编增员的情况也不多,执法力量与执法任务难以匹配。一些行政执法机构不得不大量聘请执法辅助协管人员,在编执法人员与协管人员比例“倒挂”现象十分突出,有的领域比例超过1:3。

  三、相关工作建议

  全面建设法治政府是一项长期的任务,必须坚定不移贯彻落实习近平法治思想,始终坚持党的领导,把政府行为全面纳入法治轨道,在总结推广有效经验的基础上,以抓实抓好中央依法治国办法治政府建设实地督察反馈意见整改工作为契机,不断深挖细研新情况新问题,在行政执法制度建设、机制创新、行为规范、能力提升等方面持续用力、久久为功,着力提高行政执法质量和效能。建议市政府及其工作部门下一步着力加强和改进以下几方面工作。

  (一)进一步加强行政执法制度建设

  注重将制度作为行政执法的前提和基础,统筹推进行政执法制度机制建设,进一步提升政府治理规范化程序化法治化水平。

  一是健全执法事项清单制度。对行政检查、行政处罚、行政强制等执法事项一律实行清单化管理并向社会公布,坚决取消没有法律、法规、规章依据的执法事项,严格“照单”施工。对行政执法中发现的监管领域界限不清、新兴领域执法新情况等问题,及时开展调研,依法动态调整执法事项清单,真正实现“一张清单管执法,清单之外无执法”。持续清理交叉重叠的行政执法事项,能合则合、该减则减,最大限度减少和防范执法扰民扰企。更加注重对乡镇(街道)综合行政执法赋权扩能的制度供给,科学合理调整基层执法事项清单,确保行政执法权“放得下、接得住、管得好、有监督”。及时清理并全面编制“委托执法事项清单”,探索推行“双向选择”机制,完善委托程序,规范执法委托书,明确委托主体、受托主体、委托事项、委托期限、执法权限等内容,并及时向社会公布。确定专门机构对执法委托书进行抽查和监督,防止上级部门随意向基层组织委托摊派执法任务,卸减自身应负应尽的职责。

  二是完善行政执法程序制度。优化“双随机一公开”监管模式,严禁随意采取执法监管措施,防止选择性执法、“人情监管检查”。强化行政执法事前公开、规范事中公示、加强事后公开,以公开促公正增公信。加快完善行政执法证据收集制度,真正实现执法全过程记录和留痕管理。健全并严格落实重大行政执法听证制度,尊重行政相对人知情权、异议权和陈述申辩权。注重加强与法律法规配套的行政执法制度建设,确保行政执法制度先行、有章可循。特别是制定临时性、紧急性政策措施时,应充分兼顾行政程序正当性与实体公正性的关系,避免留下“后遗症”。

  三是优化行政执法裁量基准。尽快分领域分行业建立健全行政处罚裁量基准,及时修订《重庆市规范行政处罚裁量权办法》,及时修改完善有关行政处罚裁量基准制度,注重合理划分裁量阶次,明确不同阶次的具体适用情形,有效约束行政处罚自由裁量权,确保执法尺度统一。完整准确贯彻修改后的行政处罚法,细化轻微违法免罚和初次违法慎罚制度,建立各领域的“免罚清单”具体标准并向社会公布,严防随意不当采取免罚措施。推行行政执法案例指导制度,推动行政执法办案标准统一。严格落实重大行政执法决定法制审核制度,明确审核范围、审核内容、审核责任,尤其要落实到区县政府部门、乡镇(街道)。健全法制审核意见不一致的协调、论证和决策机制,注重发挥好法律顾问、公职律师的专业作用。

  四是落实行政执法监督机制。充分发挥监督对行政执法责任落实的推动功能,让各种监督“多管齐下”发挥督促、问责、激励等作用。及时启动修订《重庆市行政执法监督条例》调研论证工作,健全行政执法投诉举报、内部流程监督控制、行政执法评议考核、违法行政典型案例曝光等配套制度,着力从制度层面解决不愿监督、不勤监督、不严监督的问题。注意加强对征地拆迁、征收补偿、违建拆除等事关群众和企业切身利益的行政执法案件的监督。更广范围开展案件质量评查工作,区分错误案件和瑕疵案件,将评查结果与考核、评优、绩效等挂钩。严格执行行政执法过错责任追究制度,探索建立行政处罚、行政强制、行政征收办案质量“终身负责制”,健全与监察机关、组织人事部门的协作机制,将违纪违法执法人员通过制度化程序移送处理,进一步架好执法责任“高压线”。

  (二)进一步深化行政执法体制改革

  坚持改革与法治并重,注重通过深化行政执法改革,推动行政权力“条块重构”和基层治理“重心下移”,在“规范”和“优化”上下功夫,进一步提高行政执法整体效能。

  一是科学合理划分执法职责。强化市级层面统筹协调,进一步合理调整市、区县、乡镇(街道)的执法层级,划清执法边界,厘清执法权限,促进全市各级行政机关有位有为、各尽其责。进一步研究和明确行政执法权重心下移的相关问题,厘清归口管理与分级负责、属地管理的关系,因地制宜、实事求是地配置层级执法权限和职责。按照精简、统一、效能等原则,继续探索跨领域跨部门综合行政执法,尤其对城市管理、城乡规划、生态环保、农业农村、应急管理、市场监管等容易出现执法权限交叉的领域和部门,合理界定执法职责,进一步厘清跨领域综合行政执法机构与行业管理部门的职责分工。深化部门内综合行政执法改革,划清业务部门与行政执法机构的职责边界,推动审批、监管与行政处罚有效衔接。探索符合不同层级不同类型的开发园区特点的行政执法体制和模式,有序推进开发园区综合行政执法规范化法治化。

  二是强化协作协同执法要求。推进政府部门之间执法协调配合,健全行政执法线索通报、案件协办、联合执法机制,防止相关执法“各自为战”。加强对违规占道停车等违法行为的综合治理,理顺执法体制,注重联合执法,共享执法信息,尤其对占用消防通道、堵塞应急车道等违法行为,应当依法严厉处罚。推进川渝执法协同,健全川渝公平竞争审查协作机制,规范联合办案、关联案件协查、委托调查取证,防止协同执法措施“停留在纸上”。进一步推动市场监管、交通运输、劳动监察、生态环境保护等领域协同执法落实落地。推进行政执法与刑事司法衔接,重点是以执法司法数据信息交互共享为抓手,畅通案件线索移送渠道,增强执法办案的及时性、互动性、有效性,形成联动打击违法犯罪的合力。

  三是理顺乡镇(街道)综合执法。科学界定乡镇(街道)综合行政执法机构的职能职责,明确综合行政执法办公室和综合行政执法大队的业务区分,理顺派驻执法机构与所在乡镇(街道)的关系,合理统筹乡镇(街道)执法人员编制使用、人员调度,真正实现“一支队伍管执法”。健全上级有关部门与乡镇(街道)行政执法协调联动机制。市级层面统一制定乡镇(街道)综合行政执法工作指引,统一编写行政执法程序指要、典型案例分析、执法问题解答、执法文书模板等执法范式,有效指导乡镇(街道)推进行政执法规范化建设。加快推进“权随事走、人随事调、费随事转”,确保乡镇(街道)的执法力量、经费、资源、装备与所承担的工作任务相适应。探索建立市、区县政府部门定期征求乡镇(街道)执法改革意见的常态化工作机制,加强行政执法权下放后的实施效果评估,主动听取乡镇(街道)意见及群众呼声,确保将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层。

  (三)进一步严格规范公正文明执法

  围绕“执法严明”这个总体目标,强化权由法定、权依法使、权责统一等理念,按照严格、规范、公正、文明执法的标准,着力提高行政执法质量和效能。

  一是全面规范行政执法行为。深化落实行政执法“三项制度”,规范行政检查、行政处罚等行为,保证执法信息公开透明、执法全过程留痕管理、执法决定合法有效。加强执法作风建设,做到着装整齐、用语规范、举止文明,严厉杜绝“钓鱼”执法、简单粗暴执法、下达执法指标等行为,不断提升行政执法公信力。加强行政复议工作,畅通行政复议渠道,强化行政复议纠错纠偏功能,力争“办理一起案件、规范一类执法”。更加重视出庭应诉工作,既要提高行政机关负责人出庭应诉率,又要出庭“发声”,于庭审应诉中深化法治意识、发现共性问题、明确改进措施并推动行政争议实质性化解。支持配合检察机关开展公益诉讼工作,积极履行法定职责,及时纠正违法行为。探索建立行政执法绩效评估机制,定期分析考量各领域各部门行政执法的公正、效率、效益及群众满意度等指标,发挥执法评价的导向作用。

  二是不断改进行政执法方式。坚持行政执法过罚相当、罚教结合等原则,更加注重执法过程中的“法理情”统一,做到法理相融、宽严相济,实现最佳执法效果和治理效果。注重创新行政执法方式,根据违法行为的性质和危害后果,有所区别地采取“严厉执法”和“柔性执法”,既讲法又讲理,使劝导示范、管理督促、警示告诫、执法处罚等各有所指、相得益彰。在加强食品药品安全、生态环境保护等重点领域执法以及依法严厉查处重大违法行为的同时,依法精准落实轻微违法免罚和初次违法慎罚制度,坚持对“四新”实行包容审慎监管,保证行政执法既有力度又不失“温度”。

  三是着力提高行政执法效能。注重多渠道收集群众和企业反映强烈的涉法问题,适时开展集中专项整治,及时查处重点领域新兴领域的违法行为。对日常监管中发现的潜在风险问题,注重加强分析研判,用好大数据关联分析,防止民事案件、行政案件转化为治安案件或刑事案件。对违法搭建、环境污染、养老诈骗、电信诈骗、网络传销、数据非法交易等违法行为,发现苗头就应当依法制止,尽量减轻违法行为损害。加强行政执法科技支撑,积极推进“互联网+监管”,充分借助无人机巡查、视频监控、人工智能等非现场执法手段赋能监管执法,减少执法盲区。以落实《重庆市数据条例》为契机,推进行政执法信息和网络监督平台建设,规范信息录入内容和标准,逐步实现一个系统终端录入信息、多个平台互联互通共享,进一步突破“信息孤岛”。

  (四)进一步加强政府法治人才培养

  按照推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设的要求,以提高执法水平和转变执法作风为重点,大力培养“一专多能”适应综合行政执法改革的执法队伍。

  一是严格执法人员资格管理。规范行政执法队伍“准入门槛”,从事行政处罚、行政强制等行政执法工作的人员应当取得行政执法资格,着力形成结构合理、梯队建设、均衡分布的人才队伍。加强法制审核队伍规范化专业化建设,发挥法制审核“把关”作用。推进行政复议队伍专业化职业化建设,提高适用法律、释法说理、协调止争的水平,增强实质性化解行政争议的本领。进一步规范行政执法辅助人员的招聘程序、标准及日常管理。

  二是加大综合执法培训力度。强化行政执法人员“法治充电”,建立和落实行政执法人员应知应会法律法规清单,健全行政机关领导干部学法用法机制。加强法治思维和法律职业技能训练,培养一批行政执法骨干人才。常态化推进综合行政执法人员业务培训,强化履职必备法治基本理论、专业知识技能、行政执法实务等标准化教育培训,既抓“岗位练兵”,又抓法律研学,培养一批综合行政执法“多面手”。落实分层分类全员在职法治教育培训制度,注重对窗口工作人员、行政执法辅助人员的岗前培训和常态化法治教育。

  三是培养重点领域法治人才。主动适应产业行业交叉融合发展要求,加强科技创新、网络安全、生态文明、公共卫生、应急管理等领域法治人才、执法人员培养。注重健全多岗位锻炼培养复合型法治人才工作机制,逐步提高行政机关及执法机构招录招聘具有法学和其他学科双学位、法学交叉学科等教育背景的人才比例。注重加强涉外法律人才培养,提升涉外行政处罚、行政复议、反垄断执法等执法能力和水平。探索建立行政机关涉外法律人才库,有针对性培养,统筹管理使用。

  四是加强基层执法队伍建设。在继续推进行政执法力量下沉的同时,注重基层执法队伍梯队建设,保持基层执法队伍的稳定性,避免执法人员频繁调整造成执法工作质效下降。委托乡镇(街道)实施行政执法的,原则上“谁委托、谁指导”,适时开展针对性强的培训指导。创新“场景式”执法培训指导模式,定期组织基层执法人员开展行政检查、行政强制等示范观摩活动,增强执法人员执法应对能力。结合基层实际,推动基层行政执法机构多聘多用法律顾问,尤其在开展重大行政执法活动的事前事中阶段,尽量主动征询法律顾问的意见建议。

  特此报告。