重庆市人大监察和司法委员会关于全市法院切实解决执行难工作情况的调研报告

重庆市人大监察和司法委员会关于全市法院切实解决执行难工作情况的调研报告

(2021年7月28日在市五届人大常委会第二十七次会议上)
日期:2021年10月11日 来源:重庆人大

市人大常委会:

法院执行工作是依靠国家强制力确保法律全面正确实施的重要手段,是维护人民群众合法权益、实现社会公平正义的关键环节,也是法院工作的重点难点和社会关注的焦点。党的十八届四中全会提出“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”。2018年5月,市五届人大常委会第三次会议听取和审议了市高法院关于执行工作情况的报告,提出加强和规范执行工作、建立和完善联合惩戒机制、强化执行工作监督等方面的意见建议,并协调、督促有关各方形成合力,助推全市法院对标对表攻坚“基本解决执行难”。2019年7月,中央全面依法治国委员会印发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》,就进一步健全完善综合治理执行难工作大格局,确保切实解决执行难目标实现提出明确要求。根据今年工作要点,市人大常委会将听取和审议市高法院关于切实解决执行难工作情况报告,这是今年川渝两地人大常委会协同合作监督事项之一。为做好这项监督工作,市人大监察司法委牵头成立了由部分常委会组成人员、监察司法委组成人员、市人大代表为成员的调研组,对2019年以来全市法院执行工作情况开展了专题调研。调研组主要做了以下几个方面工作:一是赴市一中法院和渝中区、忠县、石柱自治县法院实地调研,察看了执行指挥中心、执行事务中心、部分执行联动单位等,调阅了部分执行案卷。二是组织召开7场座谈会,听取了市高法院、4家中级法院和6家基层法院的工作汇报,听取了市(区)检察院、发展改革委、公安局等联动单位的补充汇报,听取了部分市(区)人大代表、律师、学者、专业社会力量以及一线执行法官的意见建议。三是加强与四川省人大监察司法委的联系沟通,双方就监督重点、监督形式交换了意见;围绕服务成渝地区双城经济圈建设,深化落实两地法院执行工作联动协作协议,组织市一中法院、合川区法院与四川省广安市中院、安岳县和武胜县法院召开川渝中基层法院执行联动协作座谈会,推动建立健全川渝执行一体化机制。现将调研情况报告如下。

一、2019年以来全市法院执行工作总体情况

2019年以来,根据中央统一部署及最高人民法院的要求,在市委坚强领导下,按照市五届人大常委会第三次会议提出的审议意见,全市三级法院有效发挥主体作用,相关部门积极配合,社会各界共同参与,持续加大执行力度,“基本解决执行难”工作成果更加巩固,执行工作取得新进展。全市法院办理执行案件903972件,执结824245件,结案率91.18%;执行兑现金额1353.1亿元,兑现率33.23 %。“3+1”核心指标呈现“稳中向好、高位运行”态势(详见表一)。结案平均用时90.78天,比之前缩短22.22天,取得了较好的法律效果和社会效果。

(一)在党的领导下综合治理执行难格局日臻完善。2019年以来,“党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与”的综合治理执行难工作大格局进一步巩固。市委全面依法治市委员会印发《贯彻落实〈关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见〉的具体措施及任务分工方案》,市委政法委出台《重庆市切实解决执行难部门协作联动工作机制》,并牵头成立由全市30家职能部门组成的“市切实解决执行难部门协作联动机制领导小组”,对加强综合治理从源头切实解决执行难工作作出具体安排部署。市委全面深化改革委员会、市委全面依法治市委员会对19个市级部门和南岸、渝北等区县开展专项督察,各区县党委通过出台文件、纳入考核、听取工作报告等方式加强对执行工作的领导。各区县人大采取听取审议专项报告、专题视察等方式加强执行工作监督,酉阳自治县人大常委会出台推进法院切实解决执行难的决议。各联动单位紧密配合,社会力量广泛参与,进一步筑牢综合治理执行难大格局。

(二)全市法院服务经济社会发展大局更有成效。全市法院主动将执行工作融入全市工作大局,保障经济社会高质量发展。多措并举营造良好营商环境。贯彻中央重大决策部署,扎实推进涉黑涉恶刑事裁判涉财产刑执行工作,此类案件执行到位率达60%;坚持依法执行和善意执行并重,公正规范保障各方当事人合法权益,审慎、灵活、精准采取民事保全措施和强制执行措施,合理选择执行财产,杜绝超标的查封和乱查封,灵活采用债转股、强制管理等措施,为企业持续发展创造条件;稳妥处理疫情造成的执行问题,帮助1200余件案件的涉案企业复工复产;加快办理国有企业拖欠民营企业、中小企业债务案件,2020年以来执行兑现6亿余元。黔江区法院建立“法院主导、政府支持、执行和解、资产重组”服务保障民营经济执行工作新模式。积极服务成渝地区双城经济圈建设。市高法院主动对接双城经济圈建设司法需求,积极推动与四川省高法院签订《川渝地区人民法院执行工作联动协作协议》,唱好司法协作“双城记”。两地法院建立同城化办案机制,跨区域协作办理文书送达、财产查封等执行事务,两地高法院和住房城乡建设部门共同签署合作备忘录实现两地公积金执行一体化;建立常态化协调机制,定期会商跨区域重大疑难复杂案件;建立查控系统协同中心,实现车辆、不动产、工商登记等信息共享。目前,两地各级法院互签协议47项,互办执行案件10007件,互划银行存款21.12亿元、扣押车辆2412辆、查封房屋4233套、冻扣公积金1145.3万元。江津区法院与四川省、贵州省的四家基层法院建立“三省五地”执行协作机制;合川区法院协助成都青羊区法院依法扣押直升飞机一案在全国产生良好社会影响。

(三)全市法院与各部门、单位执行联动更具合力。市、区县两级政府及相关部门、单位落实人员、资金等保障,全方位多形式开展联动,支持、配合法院执行工作。市检察院出台民事行政执行监督相关规定,与市高法院会签工作联席会议纪要,进一步加强执行监督,合力打击拒执犯罪行为。市发展改革委完成市公用信息平台二期建设,完善平台功能,印发公共信用目录,推进信用信息共享共用,完善失信被执行人联合惩戒机制;市公安局在车辆信息查询、查找被执行人等方面同法院紧密协作;市高法院与税务部门建立存量住房定向询价机制、与社会保障部门实现11类社保数据共享。目前,与市高法院建立执行联动协作机制的部门、单位已从55家增至63家,并依托最高人民法院“1+2+N”执行信息化系统和市高法院“点对点”网络查控系统,基本建成覆盖全国全市的财产查控网络,基本实现主要财产信息查询、评估拍卖、执行委托、信用惩戒“线上办理”“一网打尽”,“查人找物难”“财产处置难”得到有效缓解。2019年以来,全市法院利用执行联动机制查询被执行人不动产信息数3214万条、出行信息694562条,限制7612人次入住星级酒店,限制9940个失信主体申报就业补贴,13787名失信被执行人在工商登记环节受到任职资格限制。石柱自治县法院在疫情防控期间与房管、车管部门建立快速查封机制,渝中区法院与区疾控中心建立快速出具被拘留人核酸检测结果“绿色通道”,有效提升执行效率。

(四)各级法院执行行为更加规范有力。全市法院狠抓执法办案第一要务,创新执行机制,高效有序推进各项工作。建章立制规范执行行为。市高法院紧扣重点环节相继制定78件规范性文件、10余件指导意见,填补规则漏洞、建立长效工作机制;健全执行监督管理体制,全面落实司法责任制,综合运用“一案双查”、日常监察等方式,初步建立全方位监督格局,依法依纪处理31名执行干警,着力解决不规范执行行为。忠县法院邀请各乡镇人大主席、街道人大工委主任担任执法监督员,主动接受人大监督。科学优化执行工作机制。全市法院积极创新执行方式,深化执行机制改革。市高法院推进“三中心一场地”建设,实现执行指挥中心实体化、执行事务中心集约化、民事财产保全中心精细化、执行大厅(窗口)规范化;在全国率先引入公证、律师、社会中介机构、专家学者等专业社会力量参与执行。市一中法院健全执行咨询专家制度,借力专家学者帮助诊断“疑难杂症”。持续加大执行力度。用好用足强制措施,持续保持高压威慑态势。2019年以来,全市法院累计拘留6069人,罚款708.26万元,限制320人出境。加快财产变现,提高执行兑现,累计成交拍品21369件,成交225.66亿元,溢价率27.15%,比“基本解决执行难”期间增长3.96%。着力加强队伍建设。全市法院组建352个员额法官主导的执行团队,优化团队之间、团队内部任务分工;加强执行队伍“四化”建设,打造高素质执行队伍。市二中法院辖区两级法院互派干警交叉锻炼,提升队伍能力。

(五)社会力量参与更为广泛深入。全社会理解、支持和帮助法院执行工作的氛围更加浓厚。持续加大宣传力度。全市法院利用各级各类媒体加大宣传力度,加强风险提示,引导全社会正确认识“执行难”和“执行不能”;邀请人大代表、政协委员见证执行、参与执行;通过各种媒体直播执行活动,运用VR技术展示“法拍房”,增强执行影响力。社会协作更加紧密。综治网格员、人民调解员、诉讼联络员积极参与执行,协助法院查人找物、送达法律文书;近100家社会单位参与142265件案件的执行,办理执行辅助性事务;移动、电信、联通三大通信运营商依法协助法院办理手机号码冻结和拍卖过户登记等事务,并从2020年起向法院提供线上查询被执行人电话号码服务。

二、存在的问题和困难

2019年以来,全市法院执行工作在执行信息化、执行规范化等方面取得新成效,但在执行权力机制改革、执行难源头治理和执行联动等方面还存在一些短板,执行工作在新发展阶段仍面临不少困难和挑战。

(一)对切实解决执行难的认识还不够到位。一是对切实解决执行难的重要性认识不深。个别部门和单位仍然认为切实解决执行难是法院一家的职责,没有认识到切实解决执行难是推进社会治理的有机组成部分,不愿配合、敷衍配合的现象一定程度存在,配合协作意识有待进一步加强。二是对切实解决执行难的长期性认识不足。个别法院、部分执行干警认为切实解决执行难只是阶段性攻坚,没有认识到切实解决执行难是实现司法公正的长期性、常态化工作,存在懈怠思想,进取精神不足。三是对切实解决执行难本质认识不透。个别法院认为切实解决执行难重点仅仅在于质效指标的增长,没有认识到其总体目标在于建立健全解决执行难长效机制、全面提高执行工作水平,工作方向和目标有待进一步明确。

(二)执行机制还需进一步优化。一是执行模式还需完善。执行案件持续增长,占法院收案总数的比重逐年提高,人均办案任务更加繁重,2020年全市法院受理执行案件34.7万件,占案件总量的34.32%,近三分之一的法院执行案件占比超过40%,近三年全市员额法官数量稳定在520人左右,人均办案量较2018年增长近100件(详见表二)。

全市尚有部分法院执行力量配备低于第三方评估标准。此外,当前执行工作规范性要求更严、节点更多、财产形式更多样等,对执法办案提出了更高要求。在干警编制相对固定的情况下,进一步优化执行权力运行机制、引入专业社会力量参与执行以提升执行效率更加紧迫。二是执行“三统一”还需加强。案件地区分布不平衡的现象依然突出,市一、五中院辖区两级法院收案数占全市中基层法院执行案件总量的70%,需要进一步强化“三统一”执行管理、深化执行管理体制机制改革。三是执行监督还需从严。执行中还存在一些不规范的行为,如执行案款发放不及时、对第三人债权执行混乱、程序意识相对淡薄、信用惩戒措施适用不够精准等,对参与执行的专业社会力量的规范和监督也有待加强。

(三)民事、刑事、行政案件执行发展不平衡。受收案类型和数量的影响,民事案件强制执行一直是各级法院的工作重心,刑事、行政案件执行发展则相对滞后。一是刑事裁判涉财产刑执行存在短板。财产刑执行存在财产权属甄别难、财产退赔难、除职务类犯罪外其他类型案件兑现率较低、相关部门财产移送时间滞后等问题。二是行政非诉执行存在不足。对非诉强制执行案件,尤其是恢复土地原状、拆除违章建筑等类型案件,法院和相关部门之间认识不一、沟通不畅,导致部分案件久执未结,影响经济发展和社会稳定。三是公益诉讼、互联网金融借款纠纷类型案件执行存在弱项。这些案件的强制执行,面临法律规定不够具体、执行程序和标准不够明确、支付宝和微信账户执行不畅等困难。

(四)执行联动还需进一步做实做密。一是联动网络化不够。法院和有关部门在信用信息的共建共享共治方面联动不够,联合惩戒的信息化程度还不够高;囿于法律规定不明确、系统难对接等原因,法院同公安机关还存在未实现网络化查控车辆等问题。二是联动实体化不足。部门协作联动机制化有待加强,对部门落实联动任务的考核未全面开展;法院同财政、税务、通信管理等部门在不明案款管理、购买社会服务、拍卖财产过户税费收取、财产询价以及通讯信息查询等方面的协作有待进一步加强。三是打击拒执犯罪的联动仍需深化。公检法各机关在打击拒执罪方面一直存在的立案标准不统一、证据认定有分歧等问题,仍未有效解决。2019年以来,全市法院移送公安机关侦查涉拒执犯罪264件,公安立案108件,法院判决定罪22件24人,与“基本解决执行难”期间相比并无明显变化。四是川渝协作联动须进一步落实。川渝两地法院联动协作协议落实还不够到位,川渝两地财产联查联控、失信联合惩戒的网络平台尚未实现横向联通,查控效率不高、惩戒效果不佳。

(五)从源头治理执行难有待强化。一是市场主体源头防范风险意识和能力不够强。长期以来,市场主体的风险防范意识不高,风险防范能力不强,抵押、保证等“增信”措施使用不够,这在民间借贷类型案件中体现得尤为明显。2019年以来,全市法院执行案件终本率达32.66%,表明无财产可供执行案件数占比仍然较高。二是联合诚信惩戒覆盖面不够宽。市场监督管理信息、税务登记信息、公民个人财产信息、理财投资信息等社会信用体系的基础信息不完整、不全面和不准确。社会诚信惩戒系统集成程度不高,信用信息资源整合不够,尤其是还不能对跨区域的失信行为实施有效惩戒,联合信用惩戒还未实现全覆盖。三是市场主体退出和风险分担机制不健全。“僵尸企业”退出机制不完善,执转破成效不明显;执行程序与社会保障体系、商业保险体系的衔接乏力,社会保障、商业保险对人身伤害等法定类型案件的风险分担不够。

三、进一步改进工作的建议

全市法院和相关部门、单位要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深学笃用习近平法治思想,贯彻落实中央决策部署和市委工作要求,深入研究新形势、新情况,认真总结经验、查摆问题、补齐短板,以更高标准、更严要求、更实举措,健全长效机制,推动执行工作高水平运行,奋力向切实解决执行难目标迈进。

(一)提高政治站位,强化切实解决执行难政治担当。一是以习近平法治思想引领推动切实解决执行难工作。切实解决执行难是践行习近平法治思想的重要体现,是贯彻落实党中央全面依法治国重大决策部署的重要举措,是提高国家治理能力的重要抓手。法院和相关部门、单位要进一步提高政治站位,紧扣“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标,牢牢把握司法为民工作主线,积极回应人民群众新要求新期待,以高度的政治自觉和责任担当努力提升执行工作质量、效率和公信力,更好地把社会主义法治优势转化为国家治理效能,切实提升人民群众获得感。二是把切实解决执行难工作置于全市发展大局的更高层面去谋划。全市法院和相关部门、单位要坚持“从全局谋划一域,以一域服务全局”理念,不断加强和改进执行工作,营造良好法治环境,促进社会诚信建设,进一步夯实依法治市的社会基础,更加主动更加高效服务成渝地区双城经济圈建设、服务“十四五”时期重庆经济社会发展。三是准确把握切实解决执行难的内涵。法院和相关部门、单位要准确把握建立健全解决执行难长效机制、全面提高执行工作水平的总体目标,充分认识该项工作的重要性、长期性,更加注重系统观念法治思维强基导向,久久为功,常抓不懈,确保实现中央提出的目标。

(二)尊重司法规律,着力优化执行工作体制机制。一是进一步优化繁简分流、事务集约机制。准确把握执行权力分类运行规律,在已经实现执行权力和执行辅助性事务分离的基础上,完善与之相适应的人事管理机制,健全“人员分类、事务集约、权责清晰、配合顺畅”的执行权运行模式;探索拓展专业社会力量参与执行的范围、形式,提升执行专业化水平和工作效率。二是进一步健全执行管理体制。强化“三统一”执行管理,积极探索执行管理体制改革,优化资源配置,有效化解区域发展不平衡难题。进一步深化审执分离体制改革,探索由统一机构负责办理执行异议、复议以及执行异议之诉案件。落实最高人民法院要求,探索建立基层法院派出法庭审理的案件由其负责执行的机制。三是进一步完善执行监督机制。加强内部监督,强化执行异议复议审查对执行行为的监督,提升执行查控措施、执行强制措施以及执行信用惩戒措施的合法性、准确性;严格适用限制高消费和失信惩戒措施,探索信用修复、守信激励和信用分级分类机制,实现对失信当事人精准惩戒。拓展外部监督渠道,主动接受人大监督和政协民主监督,依法接受纪检监察监督和检察监督,广泛接受社会监督,持续倒逼规范执行行为。

(三)坚持问题导向,推进民事、刑事、行政案件执行一体化。一是加强刑事裁判涉财产执行。健全法院立审执协调配合机制及执行与减刑、假释工作衔接机制,提升刑事涉财产部分执行力度与规范化水平。公检法各机关要完善刑事涉财产部分执行案件的涉案财物查证、管理和移送机制,健全涉案财物保管、拍卖、变卖、上缴国库等工作程序。二是规范行政非诉案件执行。法院要加强同相关部门沟通,强化对行政非诉案件的合法性审查,注重执行风险评估,严格遵守法定程序,审慎采取执行措施,有效平衡公共利益和当事人合法权益。三是重视对公益诉讼、互联网金融借款等新类型案件的执行。加强对公益诉讼、互联网金融借款等类型案件的强制执行流程、条件、方式,以及微信、支付宝账户和新类型财产执行的研究,确立执行标准,规范执行程序,畅通救济渠道,实现法律效果和社会效果有机统一。

(四)强化科技驱动,进一步做实做密执行联动机制。一是推进网络化查人找物和失信惩戒。法院要持续加大信息化手段在执行工作中的应用,进一步拓宽“点对点”执行查控系统的覆盖范围,加快实现最高人民法院提出的主要财产形式查控扣一体化的目标;法院和公安机关要加强网络化查人、查车扣车、限制出境等协作。强化信用信息互联互通,公安、市场监管等部门要做好失信被执行人身份证、护照、营业执照等所有法定有效证件关联捆绑,将法院发布的失信被执行人名单信息嵌入本单位“互联网+监管”系统以及管理、审批工作系统中,实现对失信被执行人名单信息自动比对、自动监督,自动采取拦截、惩戒措施。二是促进执行联动实体化。相关部门、单位要按照市委政法委任务分工,落实联动部门职责,健全执行联动考核机制,加大考核力度,促进执行联动落地生根;法院同财政、税务等部门要加强在案款管理、购买社会服务、拍卖财产过户税费收取以及财产询价等方面的联动协作;法院同通信管理部门要进一步明确电信企业配合调取信息的范围、数量及责任,规范信息调取程序,切实打破通讯信息调取的瓶颈。三是强化打击拒执犯罪协作。公检法各机关要加大对拒执以及以虚假诉讼等方式转移财产、逃避执行违法犯罪行为的打击力度,通过优化机制、联席会商、个案沟通等多种方式,统一立案标准和法律适用,实现精准打击。公安机关不予立案、检察机关不予起诉的,应当出具法律文书,畅通当事人自诉渠道。四是进一步加强川渝执行工作协作联动。认真贯彻落实党中央关于成渝地区双城经济圈建设的重大决策部署和市委工作要求,全面履行《川渝地区人民法院执行工作联动协作协议》,健全川渝两地法院财产联查、失信联惩、执行协同的协作联动机制,加强两地人员交流学习,促进两地执行工作一体化协同发展,为成渝地区双城经济圈建设营造良好法治环境。

(五)坚持标本兼治,强化执行难源头治理。一是进一步提高全社会法治意识、诚信意识及风险防范意识。全市法院和相关部门、单位要利用开展民法典宣传以及“八五”普法的契机,进一步加强法治宣传,大力弘扬社会主义核心价值观和社会主义法治精神,增强当事人自觉履行生效法律文书的主动性,推动形成“守法守信光荣、违法失信可耻”的社会氛围。企业要加强合规建设,防范法律风险,提升管理法治化水平。法院要进一步引导社会认清“执行不能”和“执行难”的本质差异,培育市场主体提高风险防范能力,从源头防范“执行不能”。二是完善联合信用惩戒机制。法院和相关部门、单位要以《重庆市社会信用条例》施行为契机,积极参与并推进构建完善的社会诚信体系,提高社会信用体系基础信息的完整性、全面性和准确性,促进社会诚信信息资源整合,促进社会诚信惩戒各系统集成。法院要细化信用惩戒分级机制,畅通信用惩戒救济渠道,健全失信被执行人信用修复机制,及时纠正不合法不规范的惩戒行为,切实保护当事人合法权益。三是净化市场环境,建立健全市场主体退出和风险分担机制。相关部门、单位要贯彻落实《加快完善市场主体退出制度改革方案》,畅通市场主体退出渠道,净化市场营商环境,推动经济高质量发展。各级法院要畅通执行案件进入司法破产重整、和解或者清算程序的渠道,促进“僵尸企业”有序退出市场。建立健全法院与社会保障、保险监管等部门执行协作机制,发挥社会保障和商业保险分担法定类型债务的作用,充分保障权利人合法权益。

特此报告。

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