2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“监督法”），自2007年1月1日起施行。监督法对于推动各级人大常委会依法履行监督职权，加强和改进人大监督工作，促进依法行政和公正司法，完善人民代表大会制度发挥了重要作用。法律实施以来，全国人大常委会积极履行法定职责，共听取和审议“一府一委两院”专项工作报告231个，开展执法检查79项，开展专题询问34次，组织专题调研55项。人大监督工作始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，充分展现了人民代表大会制度的优越性。

　　一、监督法的制定过程

　　制定监督法，是几届人大工作者的夙愿，凝结了法律起草者“二十年磨一剑”的心血，汇聚了全国人大代表、全国人大常委会组成人员、地方各级人大和专家学者的集体智慧。六届全国人大期间就开始酝酿研究起草监督法，七届、八届、九届全国人大常委会先后三次组织工作专班进行起草，从法律名称到主要条文，均数易其稿。法律起草过程中，江泽民、胡锦涛、李鹏、吴邦国等党和国家领导人多次作出重要指示批示，全国人大常委会领导同志反复调查研究，主持召开多场座谈会，广泛听取各方面意见。经过长期深入调查研究，总结实践经验，反复征求意见，2002年8月监督法（草案）首次提请九届全国人大常委会第二十九次会议审议，2004年8月、2006年6月十届全国人大常委会两次审议法律草案，最终于2006年8月27日十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过。法律通过后，全国人大常委会秘书长办公会议及时通过了《全国人大机关贯彻实施监督法若干意见》，全国人大常委会办公厅举办监督法学习班，会同各级人大机关深入学习掌握监督法的核心要义和制度规定，研究贯彻实施监督法的具体措施。

　　二、监督法的早期实施

　　监督法的颁布实施，加强和规范了各级人大常委会的监督工作，进一步推进了依法治国，有力保障了人民当家作主。2007年至2012年，全国人大常委会综合运用多种监督方式，助力解决城乡居民饮用水安全、保障性住房建设、完善农村社会保障体系、义务教育公平性等人民群众关心关切的现实利益问题，把维护最广大人民根本利益作为人大监督工作的出发点和落脚点。在此期间，全国人大常委会听取和审议的82个专项工作报告中，民生类专项工作报告共23个，所占比例接近三分之一。针对食品安全事件频发的突出问题，2009年、2011年全国人大常委会两次围绕食品安全法开展执法检查，推动国务院及其有关部门健全食品安全统筹协调机制，完善食品安全标准体系，建立风险监测和评估机制，开展专项整治，依法查处一批典型案件。2008年四川汶川特大地震发生后第10天，召开十二届全国人大常委会委员长会议，将听取审议国务院关于抗震救灾和灾后恢复重建工作报告列入6月份常委会会议议程，第二年常委会又继续听取审议国务院关于灾后恢复重建工作情况的专项工作报告。2009年全国人大常委会围绕部分重大公共投资项目实施情况，开展为期3个月的专题调研，并在10月份的常委会会议上，同时安排听取审议国务院关于政府重大公共投资情况的专项工作报告和常委会的专题调研报告，进一步丰富了人大监督工作的形式。

　　与此同时，地方各级人大常委会以贯彻落实监督法为契机，结合本地实际，加强对关系群众切身利益、社会关注问题的监督，增强监督工作的针对性和实效性。各地以往一些与监督法规定不一致的做法，也按照监督法的规定进行调整和规范。

　　三、新时代监督工作的理论创新

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视、全面加强党对人大工作的领导，就坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治发表一系列重要论述，对做好新时代人大监督工作提出了新的更高要求。在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记指出，“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为”。在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记指出，“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”。在党的十八届四中全会上，习近平总书记指出，“要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效”，人大监督作为党和国家监督体系的组成部分，要更好发挥自身作用，推动形成监督合力。在党的十九大报告中，习近平总书记指出，“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”。在中央人大工作会议上，习近平总书记明确提出“依法监督”，为新时期人大监督工作指明了前进方向，并要求“人大要统筹运用法定监督方式，加强对法律法规实施情况的监督，确保各国家机关都在宪法法律范围内履行职责、开展工作”。这些重要论述和指示要求，是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的重要组成部分，是高质量做好新时代人大监督工作的根本遵循。

　　全国人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，实行正确监督、有效监督、依法监督。栗战书委员长进一步指出了“依法监督”的内涵，即严格遵循“依法”二字，依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序，督促“一府一委两院”依法履职尽责。“依法监督”与“正确监督、有效监督”共同形成新时代人大监督工作重要的理论成果。

　　四、新时代监督法实施的历史性成就

　　党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各级人大常委会围绕中心、服务大局，认真履行宪法法律赋予的监督权。人大监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家进程中不断发挥作用，人大监督制度建设和人大监督工作取得了历史性成就，监督法的贯彻实施进入新时代。

　　加强对法律实施情况的监督。监督法第四章用专章规范了执法检查工作。自2015年以来，全国人大常委会每年执法检查项目增加到6个左右，由委员长或副委员长担任执法检查组组长，常委会、专门委员会组成人员和全国人大代表担任执法检查组成员。执法检查逐步探索形成包括选题、组织、报告、审议、整改、反馈6个环节的“全链条”工作流程。十二届全国人大常委会对安全生产法、道路交通安全法、网络安全法、消费者权益保护法、职业教育法、义务教育法、未成年人保护法、老年人权益保障法等法律开展检查，委员长会议组成人员96人次带队进行执法检查，常委会、专门委员会组成人员和全国人大代表约900人次参加执法检查。十三届人大常委会连续五年开展生态环保领域法律执法检查，2018年检查大气污染防治法实施情况，2019年检查水污染防治法实施情况，2020年检查土壤污染防治法实施情况，2021年检查固体废物污染环境防治法实施情况，2022年检查环境保护法实施情况，打出环保“组合拳”，以监督工作的实效汇聚起建设青山常在、绿水长流、空气常新美丽中国的法治力量。

2022年6月10日至13日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书率全国人大常委会执法检查组在黑龙江检查环境保护法实施情况，并就黑土地保护立法进行调研。这是6月10日，栗战书在扎龙自然保护区考察水资源和湿地保护情况。摄影/新华社记者庞兴雷

　　创新预算决算和国有资产审查监督机制。预决算审查监督是人大监督的重要组成部分，监督法用专章规定了人大常委会开展预决算审查监督的内容。近年来，全国人大常委会预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革不断深化，强化对地方政府债务审查监督，预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议机制日益完善，预算联网监督持续推进，实现对预算决算的全口径审查和对预算执行全过程的实时在线监督。同时，全国人大常委会不断完善审计查出突出问题整改情况报告机制，建立国有资产管理情况监督机制，推动有关部门管好国家的“钱袋子”。

　　健全备案审查制度。规范性文件的备案审查是监督法规定的常委会监督工作方式之一。党的十八大以来，全国人大常委会开展规范性文件备案审查，持续推进“有件必备、有备必审、有错必纠”，对存在不符合宪法法律规定、明显不适当等问题的，督促制定机关予以改正，确保国家法治统一，维护宪法法律权威。近年来，全国人大常委会工作机构加强备案审查工作信息化建设，建成国家法律法规数据库，为社会公众提供看得见、找得着、用得上的法律产品。建立备案形式审查工作机制，督促报备机关规范报备行为。自2017年起，全国人大常委会连续五年听取审议备案审查工作情况报告。31个省、自治区、直辖市人大常委会和318个设区的市、自治州人大常委会已建立听取和审议备案审查工作情况报告制度。

在中国人大网发布的2021年度行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例、单行条例备案目录

　　完善专题询问工作机制。询问是人大依法履行监督职权的方式之一，监督法第三十四条赋予各级人大常委会开展询问的职权。2010年，全国人大常委会首次开展专题询问工作，与以往的询问相比，专题询问的议题高度集中，互动性显著增强。在总结实践经验的基础上，2014年全国人大常委会工作机构制定了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，专题询问不断改革创新，推动实现了“一府两院”领导同志到会听取意见、回答询问，询问议题更加丰富，问答质量进一步提高，监督实效不断提升。

2021年10月22日，十三届全国人大常委会第三十一次会议在北京人民大会堂举行联组会议，审议全国人大常委会执法检查组关于检查固体废物污染环境防治法实施情况的报告并开展专题询问。栗战书委员长出席并讲话。摄影/马增科

　　建立监督法实施的配套制度。法律的生命力在于实施。为了做好监督法的贯彻实施，全国人大常委会和地方各级人大常委会不断完善监督法的相关配套制度，推动法律中的相关规定落实落细落地。全国人大常委会制定了《关于加强国有资产管理情况监督的决定》，修订了《关于加强中央预算审查监督的决定》《关于加强经济工作监督的决定》；委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》《全国人大常委会执法检查工作办法》，办公厅制定了《关于改进完善听取和审议专项工作报告前期工作流程、加强调研成果转化的研究意见》。18个省（区、市）人大常委会制定了实施监督法办法，以配套制度成果推动监督法的贯彻落实。

　　地方人大常委会不断改进监督工作。党的十八大以来，地方各级人大常委会聚焦推动法律法规实施，聚焦党委中心工作，聚焦人民群众反映的突出问题，认真行使监督职权。北京市、河南省人大建立“两个三分之一”刚性约束，要求向人大常委会报告专项工作，问题和原因部分不少于三分之一，解决问题的举措部分不少于三分之一。内蒙古自治区人大探索建立“人大首次监督问题清单制”和“跟踪监督问题清单销号制”。山东省人大探索完善监督发现重大问题向省委专题汇报、听取审议意见办理情况专项报告和分项报告、专题询问应询情况和审议意见办理情况满意度测评等措施。青海省人大开展组合式监督，发挥“监督+”效应，采取听取和审议专项工作报告+专题询问+满意度测评的方式，形成监督合力。

　　五、服务监督工作的几点体会

　　（一）坚持党对人大监督工作的全面领导。监督法明确了各级人大常委会行使监督职权必须坚持的原则，其中最重要、最关键、最根本的是坚持党的领导。人大的一切工作包括监督工作，都要同党的基本理论、基本路线、基本方略和党中央决策部署、习近平总书记重要指示对标对表，自觉维护党统揽全局、协调各方的领导核心作用，坚决做到“两个维护”。全国人大常委会年度监督工作计划报经党中央批准后安排具体实施，监督工作中的重要情况、重大事项都及时向党中央请示报告，近年来围绕“十四五”规划纲要编制、打好污染防治攻坚战、推动科学技术普及、加强种质资源保护等重点领域开展监督，始终把推动党中央的重大决策部署和习近平总书记重要指示批示的贯彻落实作为第一政治任务，始终自觉把坚持党的领导贯穿于监督工作全过程各方面。

　　（二）坚持全过程人民民主。人大监督的实质是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，体现了国家一切权力属于人民的宪法原则。在监督工作的全过程、各环节都体现了人民民主、人民至上。全国人大常委会制定年度监督工作计划时，对全国人大代表的议案、建议和人民群众来信来访集中反映的问题，以及新闻媒体的意见建议进行充分研究吸纳，紧扣人民群众的重大关切确定监督项目。邀请全国人大代表参加执法检查，召开五级人大代表座谈会，人大代表、群众代表、一线执法人员积极建言献策。在规范性文件备案审查工作中，根据公民提出的审查建议，纠正与上位法规定不一致的地方性法规。“人民”二字的重要性，在监督工作的各个流程、环节的实践中得到充分印证。

　　（三）坚持围绕大局开展监督工作。人大监督工作承担的重要使命，就是要围绕中心、服务大局、突出重点，聚焦党中央重大决策部署，聚焦人民群众所思所盼所愿，推动解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题。十三届全国人大常委会站在党和国家事业全局的高度，坚持从国家和人民的整体利益、长远利益出发，紧紧围绕三大攻坚战、“六稳”工作、乡村振兴、就业、民生、关键核心技术攻关、公共卫生等领域开展监督，推动相关法律的贯彻实施，助力解决事关全局、事关长远、事关人民福祉的紧要问题。各级人大常委会从国家和人民的整体利益、长远利益出发，真正做到党和国家工作重心在哪里，人大监督就跟进到哪里，作用就发挥到哪里。

　　（四）坚持把握好监督与支持的关系。人大既监督“一府一委两院”的工作，又支持其依法履职；既要依法开展监督，又不代行行政权、监察权、审判权、检察权。人大与“一府一委两院”都是党领导下的国家机关，虽然职责分工不同，但工作的出发点和目标是一致的，都是为了维护国家和人民的根本利益。人大监督把监督“一府一委两院”工作同支持他们依法履职有机统一起来，寓支持于监督之中，形成加强和改进工作的合力。

　　随着实践的不断发展进步，监督法一定程度上出现一些不适应新形势新要求的情况，例如监督对象需要根据机构改革和职责增加等情况加以补充，监督内容需要同相关法律的制定修改情况衔接，监督方式和程序需要根据工作实践加以丰富完善。为更好发挥人民代表大会制度的特点和优势，提升人大监督工作质量和水平，有必要适时对监督法进行修改完善。2022年，修改监督法列入全国人大常委会年度立法工作计划。我们有理由相信，新时代人大监督工作将在新的历史起点扬帆起航，行稳致远。

作者|刘懿冰（全国人大常委会办公厅秘书局）

编辑|朱苗 成鑫

来源|全国人大微信公众号 

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