新时代提高地方立法质量路径与策略研究

——以重庆市地方立法工作为探析对象

市人大法制委课题组

立法是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。习近平总书记强调：“越是强调法治，越是要提高立法质量。”加强地方立法是完善中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，既关涉国家法律功能在地方的实现，也影响法治轨道上地方治理能力和治理水平的提升。

研究和把握提高地方立法质量的路径与策略具有现实的价值。课题组坚持目标导向与问题导向相统一，采取文献研究与实证调研相结合的研究方法，通过人大专工委内部座谈讨论、向市级部门书面调研、向基层立法联系点问卷调查等方式，深入研究重庆市五届人大及其常委会立法工作的新经验新成果，客观分析地方立法面临的形势任务及问题差距，努力找寻新时代提高地方立法质量的新方法新举措。

一、总体评估：重庆地方立法的发展与创新

近年来，重庆地方立法紧紧围绕习近平总书记对地方立法工作提出的“紧扣大局，着眼急需，着力解决实际问题，维护国家法治统一”等要求，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。2018年以来，审议通过法规案88件，立改废各类地方性法规和自治县单行条例169部（其中，制定法规和法规性决定41部，修订法规23部，单独或集中修正法规66部，废止法规30部，审查批准自治县单行条例9部），进一步优化了地方性法规结构，较好发挥了地方立法的实施性、补充性、试验性作用。课题组梳理了近年立法工作经验和特点，期供今后立法工作继承发展、守正创新借鉴参考。

表一：2018-2022年立改废法规情况

注：1.本表以“立改废”涉及的法规数量为统计口径，而非法规案数量；2.“废旧立新”即在废止原法规的同时，新立相关法规）

（一）始终坚持的重要遵循

1、坚持党的领导。立法活动是重要的政治活动，党的领导是做好立法工作的根本保证。习近平法治思想的核心要义“十一个坚持”中，第一条也是最重要的内容就是“坚持中国共产党对全面依法治国的领导”。重庆近年来的立法实践中，始终将这一政治原则全面贯彻于立法工作的全过程各方面。在健全党领导立法工作制度机制的基础上，不折不扣抓好贯彻落实。比如，五年立法规划和各年度立法计划均及时报请市委审定，并按照市委要求进行调整完善（如立法规划增加的数据条例、文明行为促进条例等均系市委动议的立法项目）；在中央和市委出台推动社会主义核心价值观融入法治的相关文件后，结合重庆实际跟进配套出台《重庆市人大常委会关于推动社会主义核心价值观融入地方立法工作的实施方案》，突出弘德立法主线，拟定以55个重点项目为主要内容的专项规划；在立法有关阶段，及时主动向市委报告疫情防控立法、“双组长”立法工作机制等重大制度、重要问题及重要政策调整等重要情况，争取领导，受到重视，赢得支持。旗帜鲜明讲政治是立法工作应有之义，党对立法工作的领导是政治原则，必须毫不动摇地具体地把党的领导贯穿于立法工作始终，党的决策部署到哪里、立法工作就跟进到哪里。实践证明，地方立法工作只有坚持党的领导，才能做到立法先行，“党言党语”才能有效转换成立法的“法言法语”，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用才有坚强的政治保障。

2、紧扣发展大局。立法的重要功效和主要任务就是围绕不同时期经济社会发展的重点，健全改革发展需要、社会治理需要、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，有效发挥立法的引领和推动作用。在本届立法之初，紧紧围绕打好“三大攻坚战”、实施“八项行动计划”，精心编制五年立法规划。为深化落实习近平总书记对重庆提出的营造良好政治生态，坚持“两点”定位、“两地”“两高”目标，发挥“三个作用”和推动成渝地区双城经济圈建设等重要指示要求，市人大常委会及时组织开展“地方性法规结构研究”，地方立法“把脉会诊”，通过地方立法补短板、破瓶颈、强供给。比如，在各年度立法选项中变被动“拼盘”、“等米下锅”为主动“选菜上桌”，优选了一批如《重庆市社会信用条例》《重庆优化营商环境条例》《重庆市乡村振兴促进条例》《重庆市促进科技成果转化条例》等事关发展大局的立法，强化了立法供给保障。随着我国社会主要矛盾的变化以及经济发展方式转变、改革攻坚不断深入、治理方式创新发展，地方立法更应当放到大局工作中来思考、谋划和推进，从全局谋划一域、以一域服务全局，以高质量立法保障和促进经济社会高质量发展。

3、站稳人民立场。在立法中贯彻落实以人民为中心的发展思想，就是坚持民有所呼、我有所应，畅通民意表达渠道，回应群众立法关切，夯实立法民意根基，把人民对美好生活的向往作为立法孜孜不倦的追求。2018年以来，市人大常委会先后制定和修订了与民生保障改善关联性较强的法规23部，既体现民生立法比重增大，又凸显社会事业立法加重，还彰显开门立法持续深化。比如，在修改《重庆市物业管理条例》过程中，有针对性地到物业小区组织开展“家门口”论证会、“零距离”访谈等立法活动，并围绕业委会管理运行、公共收益管理使用、民宿新业态发展等群众普遍关心的争议较大的热点问题举行电视录播“辩论会”，广泛宣传解读法规主要制度。其间，共收到群众、物业公司、基层单位等各方面反馈的立法建议3000余条，集中民意、汇聚民智，切实保证了立法质量。全过程人民民主重大理念的提出，更加强调为民立法和民主立法，地方立法必须为了人民、依靠人民，使立法更好地反映人民愿望、体现人民利益、维护人民权益、增进人民福祉。

4、解决实际问题。“问题导向”是哲学上的一种方法论。针对地方立法工作强调问题导向，就是要求找准地方立法在法律体系中的定位，坚持实事求是、因地制宜，聚焦实际问题“对症下药”。近年来，我市地方立法更加注重问题导向，立足“四大”市情，坚持从实际出发，突出地方立法实践特色和针对性、适用性、可操作性，较好推动解决了制约经济社会发展的突出矛盾和制度性问题。比如，在修改《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》时，直指重庆“大农村”土地承包流转中的现实问题，针对问题立法、立法解决问题，并将原法规8章54条“一文到底”浓缩为36条。全国人大常委会栗战书委员长对此称赞为“干货式”立法。新形势下，人民群众对立法的期盼已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。作为国家法律和行政法规的必要补充，地方立法应当坚持务实管用，突出地方特色，体现地方需求，具体地有效地发现立法问题、通过立法解决实际问题，确保立法准确反映经济社会发展趋势，更好规范和调整各种利益关系。

5、维护法治统一。坚持社会主义法治统一，是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求。立法是从固根本、稳预期、利长远的制度建设层面维护国家法治统一。近年来的立法实践表明，维护法制统一必须依照法定权限、遵循法定程序、坚持“不抵触”原则，同时尊重经济社会发展规律以及立法活动自身规律。比如，在环保立法实践中，关于夜间施工作业的临时排污许可证制度曾在沿用多年，政府因此提交的《重庆市环境保护条例（修订草案）》对该制度予以了固化。然而，在人大审议中认为，根据环境保护法的有关规定，排污许可只能由法律设定，因此夜间施工作业临时排污许可不能由地方性法规创设。为维护法制统一，故取消了这一许可制度。类似情况，在近年来的立法实践中，人大都严格把关，坚决杜绝与上位法抵触或“立法放水”。“良法是善治之前提”，只有坚守维护法制统一的底线，才能确保每一项立法都“立得住、行得通、真管用”。这条重要遵循也应当一以贯之坚持。

（二）探索创新的制度机制

1、围绕发挥人大主导作用探索“立法专班机制”。深化“党委领导、人大主导、政府依托、社会参与”的立法工作格局，坚持在实践中总结、在探索中创新、在深化中完善。具体改进措施：针对年度立法计划的审议项目及重要预备项目，在法规立项后至一审阶段，协调有关专工委成立“法规起草协调指导小组”，由人大常委会领导担任组长，或由人大、政府分管领导任“双组长”，组建立法专班，加强工作衔接，强化对各个立法项目的定期检查、督促指导、协调推进，确保了立法沟通更畅、推进更顺、效率更高、质量更优。如关于加强广阳岛片区规划管理的决定、优化营商环境条例、养犬管理条例等立法修法均采用“双组长”机制加以推进，变立法“接力赛”为“集体跑”，进一步保证了立法质量与效率。据统计，本届以来，由人大牵头起草或提议案的法规案占39.1%；各年度立法计划中的预备项目，当年就转化为审议项目的占8.2%，这个比例较过往大大增加。

表二：2018-2022年由市人大牵头起草和提议案法规情况

注：1. 本表以通过的法规议案数量作为统计口径，打包修正或废止法规的作为一个议案统计；2. 本表中百分比未包括自治县人大提议案的情况。

2、围绕成渝双城经济圈建设探索“区域协同立法”。紧扣推动成渝地区双城经济圈建设的战略部署，探索区域协同立法，出台《川渝人大法制工作机构推动成渝地区双城经济圈建设协同立法工作办法》，明确专班推进立法、日常沟通联络、联合实地调研、重大项目联合攻关、立法计划编制适时通报等工作机制，为协同立法模式创新、方式优化、项目对接等奠定了制度基础。在具体立法实践上，优化营商环境条例作为川渝两省市首个综合性的协同立法项目，较好实现了重要制度有机对接，共有30余个重要条款从市场、政务、法治“三个维度”作出相同或相近的规范，明确了统一政务服务标准、加强执法司法联动协作、加强毗邻地区合作共建等系列重要制度安排。在探索嘉陵江流域协同保护立法上，兼顾两省市实际，首次尝试“重庆决定+四川条例”的协同模式，针对嘉陵江流域水生态环境共标、共建、共治、共管等问题作出有效管用的制度安排，较好处理了协同立法“小切口”与“大块头”的关系。

3、围绕全过程人民民主探索“基层立法联系点”。这项工作是，尊重人民首创精神，汲取人民群众智慧，在立法中践行全过程人民民主重大理念的有益实践。2020年5月，按照“有基础、有特点、有意愿”的原则，探索设立首批5个基层立法联系点。2022年3月，优化选点布局和辐射带动，再次设立第二批基层立法联系点5个。各基层立法联系点自设立以来，按照规范化建设、实效化运行、特色化打造等要求，夯实工作阵地，搭建工作载体，建立联络队伍，加强纵横向联系，逐步形成较为稳定的“扇形面”工作结构，较好发挥了立法民意“直通车”、普法宣传“解说员”、法律实施“气象站”、法治建设“助推器”等作用。基层立法联系点迄今共针对32部法规草案汇总群众“原汁原味”的立法建议1100余条，采纳率超过10%。同时，积极争取全国人大常委会“国字号”基层立法联系点落户我市沙坪坝区，让“高大上”的国家立法走近巴渝人家。探索建立基层立法联系点，在动因层面是民有所呼、我有所应，在实践层面是问计于民、集中民智，在效果层面实现反映民愿、维护民利，使立法机关与公众互动进一步增强，立法工作从过去“听部门意见多”向“多听群众意见”转变。

4、围绕法规更好实施建立“配套规定制定机制”。法规制定过程中，可能会涉及要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定，旨在保证法规确定的制度有效实施。为加强立法与相关规范性文件的协同配套工作，专门制定《重庆市人大常委会地方性法规配套规范性文件制定工作监督办法》推动法规有效实施，保证法规中关于制定配套规定的明确要求得到落实。该工作办法重点对法规明确规定需要制定配套规范性文件的适用范围、制定时限、制定程序，以及对法规立项、起草、审议等各阶段各环节涉及制定配套规范性文件的情形作出明确规范。法规配套规范性文件限定为既包括法规明确规定的就实施某一条文而需要制定的具体办法或者专门授权，也包括法规条文仅规定了基本制度而需要进一步细化以便于实施的配套要求。专门规定“在法规中能够作出细化规定的，不得提出另行制定配套规范性文件的要求”，防止立法“推责”。该工作办法还对法规通过后的督促措施、制定要求、动态清理、法律监督和工作监督等提出具体要求，较好推动了配套规范性文件与法规同步研究、同步起草、同步落实。

此外，本届以来还出台的立法工作制度包括《关于地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》《关于争议较大的重要地方立法事项引入第三方评估的工作规范》《重庆市人大常委会基层立法联系点工作办法》《重庆市地方立法宣传工作规范》等。这些与原有的《重庆市地方立法条例》及法规立项若干规定、规立法后评估试行办法、听取法规实施情况报告的规定等形成功能相济的立法工作制度体系，引起立法方式方法的新变化，对规范立法活动、提高地方立法质量起到了较为重要的作用。

（三）立法的成果及特点

1、经济领域立法明显增多。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局，加强重点领域和新兴领域立法，制定和修改了数据条例、标准化条例、社会信用条例、科技创新促进条例、反不正当竞争条例、自由贸易试验区条例、农村土地承包法实施办法等一大批事关改革发展的重要法规，较好发挥了地方立法在转变发展方式、优化经济结构、转化增长动力等方面的重要作用。注重处理好改革“变”与立法“定”的关系，先后针对“放管服”改革、优化营商环境、机构改革调整等重大决策，开展法规专项清理，区分不同情形提出作出修改和废止法规的处理，先后废止了经纪人条例、盐业管理条例、查处无照经营行为条例、重大建设项目稽察条例、著名商标认定和保护条例等时过境迁的一批法规，废止法规较上一届增加85.6%，确保了重大改革于法有据。

2、为民惠民立法更显温度。紧扣人民群众法治需求和关切期待，围绕幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面推进立法，制定和修改了中医药条例、全民健身条例、人力资源市场条例、公共汽车客运条例、红十字会法实施办法、公共文化服务保障法实施办法、国有土地上房屋征收与补偿条例等法规，努力通过立法补齐民生短板，促进社会公平正义，推动改革发展成果更多更公平惠及全市人民。在疫情防控关键时期，及时出台关于依法全力开展新冠肺炎疫情防控工作的法规性决定，维护人民群众生命健康，确保疫情防控工作在法治轨道上进行。市人大常委会还主动选题并推动制定慈善条例，重点完善了慈善组织义务、个人求助条件、媒体开展慈善公益宣传责任等制度，充分发挥“慈善第三次分配”的作用，推动慈善事业在法治轨道上健康发展。惠民立法应当听民声、汇民意、聚民智，尤其在有关政府部门对立法举棋不定、而群众又殷切期待时，人大要扛起立法责任担当，发挥主导作用，为群众发声音、为人民谋福祉。

3、生态环保立法量多质优。深入贯彻习近平生态文明思想，将“绿水青山就是金山银山”“生态优先、绿色发展”等理念融入到生态环境保护立法的各领域各方面。为打牢“基础桩”，及时对涉及生态环保的所有地方性法规和自治条例、单行条例开展全面清理，对清理出的28部“问题法规”逐一分类处理。制定和修改了河长制条例、节约能源条例、植物检疫条例、野生动物保护规定、生活垃圾管理条例、城市园林绿化条例、矿产资源管理条例、地质灾害防治条例、燃放烟花爆竹管理条例等法规，努力为生态“留白”、给自然“添绿”，为建设“山清水秀美丽之地”提供有效的立法支撑。坚决扛起筑牢长江上游重要生态屏障的重大责任，强化“上游意识”，担当“立法责任”，先后推动制定和修改了水污染防治条例、湿地保护条例、长江防护林体系管理条例、关于促进和保障长江流域禁捕工作的决定等与长江保护与修复紧密相关的法规，切实用法规制度保障“一江碧水向东流”。

4、坚持弘德立法走深走实。推动社会主义核心价值观融入立法修法，要求制定和修改的法律要充分体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则。在近年来的立法实践中，探索社会主义核心价值融入地方立法的审查重点、评判标准和操作规范。市政府向市人大常委会提交的立法议案中，均有关于社会主义核心价值观融入立法修法的专门说明；市人大法制委统一审议时，安排专门环节进行专题研究和审议；市委宣传部积极牵头建立并推动落实社会主义核心价值观入法入规协调机制，进一步明确审查范围和重点项目，健全审查协调工作机制。对宪法宣誓实施办法、国旗法实施办法、文明行为促进条例、见义勇为人员奖励和保护条例等各项立法，注重把握其特点和重点，把社会主义核心价值观的理念要求有效转化为“法言法语”，转化为明确肯定的行为模式和规范精细的判定标准，推动社会主义核心价值观由“软性要求”转化为“刚性规范”，以法治增强道德底蕴、以道德滋养法治精神。比如，为巩固拓展党史学习教育成果，采取“小切口”“小而精”的立法形式，制定《重庆市红色资源保护传承规定》，明确红色资源保护之“责”、弘扬之“基”、传承之“要”，“弘扬红岩精神”等要求首次写入地方性法规，以法治之力弘扬红岩精神、赓续红色血脉。重庆“弘德立法”实践经验2次在全国地方立法工作座谈会上交流推广。

二、形势研判：地方立法面临的困境与问题

立法是一项系统工程，既要坚持系统观念，遵循立法规律，也要坚持问题导向，因时因势施策。课题组着眼于提高立法质量，立足地方立法实际，从五个方面分析了重庆地方立法面临的新形势新任务，以及需要把握的重点和需要解决的问题。

（一）问题导向与价值引领

“小智治事，中智治人，大智立法”，由此不难看出立法在治国理政中既具有重要性、必要性，也具有复杂性、辩证性。立法的过程既是一个设定规则的过程，也是价值博弈、权衡与选择的过程。确定社会关系为法的调整对象必须具备应有条件：一是社会关系客观上有被法调整的可能性；二是由法调整的公益性；三是法调整的效益性；四是法调整的比例性；五是法调整的可接受性。因此，强调立法在反映和体现所调整社会关系的客观规律的同时，也应强调立法的问题导向与价值引领的统一，即有机统一“针对问题立法”与“发挥立法引领作用”二者的关系，既推动问题有效解决，又切实彰显法治精神。这是提高地方立法质量的关键所在。然而，实践中存在“盲目立法”、立法“买单”、偏好立促进类“软法”等问题。

1、起草部门存在“遇事就立法”的倾向。立法的动议通常是由有关职能部门结合工作实际发起，动因大都是执法、管理、服务、协调等工作遇到了问题，需要通过重庆设计或优化制度来保障和突破。然而，现实中有的部门在申报立法项目时，对法规立项的重要性、必要性分析较多，但对需要立法解决的问题、立法的可行性、解决问题的具体制度设计及其可操作性研究不足；有的对究竟是属于执法不到位的问题，或是“放管服”职能转变的问题，或是法律法规制度存在缺陷的问题，不加区分，笼统要求立法；甚至有的存在“立法政绩”思想，只要推动了立法就万事大吉，而不问立法是否能真正解决问题。这些“盲目立法”情况在法规申报立项阶段尤为突出。

2、有的立法的“问题导向”本身就存在问题。有的部门在动议立法时，偏重于考虑立法赋权，或偏重于从方便管理的角度扩大本部门事权，而少有考虑本部门应当担负的责任，“立权”与“立责”不协同，问题导向具有片面性；有的未充分兼顾行政相对人的权利，甚而至于对“放管服”已取消的审批事项，欲通过立法重新强化“事前监管”；有的提出立法真正的动因是“四增”，即增机构、增人员、增预算、增保障，而不是从优化制度、优化管理等方面去解决问题，立法价值导向本身就存在问题。尤其在编制五年立法规划和年度立法计划的实践中，法规立项中的“问题导向”容易发生四个方面的偏差：一是有的立法项目往往是先立项、后调研，导致后期立法工作“为立法而找问题”、“将上位法已解决的问题作为地方立法问题”、“将本应纳入政府规章或规范性文件解决的问题作为地方立法的问题”。二是有的立法项目对“立项前问题”的调研“大而化之”，开列不出“问题清单”，导致后期立法工作“大面积返工”，事倍功半，影响立法质效。三是有的立法项目对“立项前问题”的调研先入为主，甚至带有部门利益化倾向、地方保护主义色彩，使立法难以契合经济社会发展大局。四是有的立法项目对“立项前问题”的调研满足于看资料、听汇报，不深入实际调查分析，在“问需于民”上下功夫不够。

3、“促进类”立法或法规内容“倡导”规定偏重。近年来，“软法”性立法有增多趋势，主要集中在经济和社会治理领域，如本届以来制定的《重庆市全民健身条例》《重庆市科技创新促进条例》《重庆市实施〈中华人民共和国公共文化服务保障法〉办法》，约占制定和修订法规的12.7%。这些立法中，虽也体现法的“引领”价值功能，也有一些的“干货”规定，但较之生态环保、城乡建设等领域的法规，总体而言“刚性”制度不足，大都存在政策文件语言法制化的倾向，“倡导”“鼓励”条款较多，违法责任条款偏少或笼统规定。这类立法中的很多规定“好看却不管用”，从某种程度上讲既导致了地方立法的价值偏差，也导致了地方立法资源的浪费。

4、发动社会各方面力量为立法建言献策不足。全过程人民民主重大理念贯彻于立法，核心就是问计于民、问需于民、问效于民，在立法价值和解决问题上使立法更好地体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉。现实中，地方立法质量、立法效果与人民群众的关切期待上存在差距，既有立法无法解决所有社会矛盾的固有特点所决定，也有因民主立法、开门立法之不足的原因。具体而言：一是引导公众参与立法的动员力还不足。比如，有的部门在征求立法意见建议时，仅公布法规草案文本，对主要制度介绍不充分，对争议问题未进行归纳说明，无法引起公众的“兴趣”，普通群众、企业关注度和参与度不高。二是社会各方面立法谏言的平衡性不足。目前，征求社会公众对立法的意见大都采取“线上”形式，虽能提高立法工作效率，但“发声”的网民通常只能代表年轻化、知识化的群体，并不能完全代表老年人或文化较低的群体。有的立法征求意见只停留在体制内或市级层面，未能直达区县部门、乡镇街道和有关基层组织。三是与公众立法互动的机制还不够健全。有的立法座谈征求意见选取对象的针对性、典型性不强，民意调查、问卷调查、访谈群众等方式运用不足，对通过基层立法联系点征集的立法建议研究分析不够、采纳情况反馈不足，对群众和企业提出的有益立法动议有时未及时转送职能部门研究处理等。这些问题在法规立项、起草、审议环节均不同程度地存在，均不利于立法问题的发现和立法价值的挖掘。

（二）立法的定与改革的变

“法与时转则治，治与世宜则有功。”在全面深化改革的大背景下，我国相当长的时期都将处于改革攻坚期。这个过程中，无论是冲破思想观念的束缚，还是突破利益固化的藩篱；无论是清除体制机制性的障碍，还是推动治理方式的转变；无论是编织约束公权力的制度笼子，还是规范公民和市场主体的行为，都存在一定“变数”。虽然这个“变数”是可控的，但也导致地方立法修法频率大大增加。本届以来有52.5%的立法采取了“打包”修正或废止的方式，可以预见未来一个时期因全面深化改革引起法规“立改废”的任务将更加繁重。立法的特点是“定”，而改革的特点是“变”。把立法决策同改革发展决策更好结合起来，绝不意味着立法简单地、单纯地符合改革的要求就行，而是要通过整个立法程序，使改革的决策更加完善、更加可靠。在地方立法实践中，如何正确处理好立法稳定性与变动性的问题是一个难点，现实中也存在不少问题。

1、对重点领域以及新业态立法研究不足。不同时期改革发展的任务不同，立法工作的重心重点也应随之调整。但是，如何在法治下深化改革、在改革中完善法治，如何推动改革与法治相辅相成、相互促进方面仍存在不足。比如，重庆作为“大城市、大农村、大山区、大库区” 为一体的直辖市，农村区域较大，农业问题突出，农民人口众多，“三农”问题以及“三变”改革、“三社”融合发展中的诸多问题，都需要立法予以保障。现行有效的涉农领域地方性法规中，列入市五届人大常委会立法规划的有9部（审议类5部+调研类4部），但仅4部法规完成了修改工作，相关立法与改革发展比较略显滞后。同时，随之新产业新业态蓬勃发展，如新能源开发、人工智能应用、园区建设发展、地方金融监管等衍生出诸多新型社会关系，亟需地方立法规范和调整。在这些方面，重庆立法预判性研究不足，发挥高校及科研院所作用不够，相关基础性工作及立法选题显得滞后，总体上试验性立法、率先立法不多，地方立法创制性功能发挥不足。稳定性是法的重要属性，认为法必须是稳定的，没有稳定性，法的权威性也就没有了；但必须承认，理论很可能是灰色的，公理也会过时和失之片面，而实践之树才会长青^①。

2、对川渝协同立法的前瞻性系统性研究不够。栗战书委员长指出“关于保障和推动区域协调发展的立法，有的是全国人大的任务，有的省级人大可以先做起来”，指明了区域协同立法的具体可实践性。川渝两地如何围绕成渝地区双城经济圈建设，通过两省市协同立法共同研究解决制约双城经济圈发展中的共性问题，实现立法决策和改革决策相衔接，是一项重要的“摸着石头过河”的工作。但面对这一新课题，有关方面包括人大专委会参与不够踊跃，缺乏整体性、前瞻性思考，对川渝两地今后哪些立法项目“可以协同、怎么协同”仍是个未知数。课题组认为，地方协同立法至少蕴含着四层涵义：一是目标层面是合意而非异议的；二是形式层面是互动而非被动的；三是责任层面是双务而非单务的；四是实践层面是具体而非抽象的。要兼顾这四个方面的标准，在现实中还存在不少具体问题和困难。实践中，就川渝协同立法，部门不愿意“提”，专委会不愿意“接”，川渝两地人大对接时项目不好“定”。

（三）法制统一与地方特色

“不抵触、有特色、可操作”是地方立法应当遵循的基本原则。“不抵触”作为首要原则，其含义是既不得与上位法的内容相冲突，也不得与上位法的精神和基本原则相违背。这要求在突出地方立法特色，增强地方性法规的配套性、实施性的同时，均必须以维护国家法治统一为根本前提。 “有特色”即在法制统一的前提下，发挥好地方立法实施性、补充性、试验性作用，一方面推动宪法、法律、行政法规和国家大政方针在地方有效实施，同时解决国家立法不宜统一、不好规范的相关立法问题。然而，在实践中难以找到“不抵触”与“有特色”二者的契合点，如何在坚持“不抵触”原则下探讨地方立法的空间自由度存在一定难度。立法中时有显露出保守性、同质化现行，不少立法存在重复和“抄袭”、地方特色萎缩、创新性不足等问题。

1、立法体例和结构时有“贪大求全”的倾向。有专家指出，地方立法普遍存在“形式主义”，在立法形式上主要表现为立法体例、结构和规模上“求大求全”和“面面俱到”，讲究立法的“体系完整”“鸿编巨制”，强调与中央立法的文本对应而忽视发挥地方立法“少而精”、快捷、及时、灵活的优势^②。近年来，重庆虽探索“小切口”“小快灵”立法，但实践中运用也不够多，较之兄弟省市尚有不小差距。在立法体裁上仍选取“条例”居多，“有几条写几条”贯彻落实不够好。本届制定和修订的法规中，大多数仍采用“条例”体裁，采用“规定”和“实施办法”体裁的仅占12.5%，其中“一文到底”立法并不多，“法典式”立法仍占相当大的比例。尤其在起草阶段，追求体例和结构上的“大而全”成为一种“通病”，法规草案分章分节、身躯庞大，甚至有的把许多内容空洞、非规范性和无操作性的条文夹杂进来，给后阶段审议工作“化繁为简”增加了大量负担、费时费事。

2、立法内容上存在机械照抄照搬上位法的情况。改革开放初期，我国立法总体呈现出“宜粗不宜细”的特征，而这一特征也被视为实用主义的立法理念。这种立法模式适应了一度时期的现实需求，也有助于立法在社会转型激烈社会变革面前保持较大的回旋余地^③。随着经济社会的发展，要求立法精细化发展、更能解决具体问题，尤其对地方立法更要求守正创新、突出特色、有效管用。这种情形下，对地方立法“不抵触”与“地方性”“创制性”之间的平衡点的把握更难，进而引起有的法规起草部门片面、僵化、机械地理解和执行“不抵触”原则，由此导致法规内容照抄照搬上位法、机械套用外省市规定的情况。尤其是在立项阶段、起草阶段，这类情况比较严重。甚至有的部门为了赶进度、不出错，非必要地将其他法律法规中的内容和形式直接搬到本市立法中，仅作了少量的非实质性文字改动。对此，有学者指出，“不抵触上位法”的用意在于为地方立法的地方性价值划定界限，防止各地立法掉入地方性的“深渊”，但未曾想到它却让地方立法彻底遁入一致性的一端^④。

3、委托专家起草部分地方法规存在现实局限性。近年来，在法规立项阶段、起草环节，不少政府部门都通过购买服务的方式委托专家团队或高校开展相关工作，客观而言有利有弊。委托专家团队起草固然有一定的学术专业优势，但最大的问题是无法全面了解行政执法、行政管理、行政服务中的现实问题。尤其是对于行政管理中那些实践性强的立法，委托专家开展立项调研及起草工作的必要性不大。但是一些部门也予以委托起草，甚或“一托了之”，委托后也不闻不问、坐等结果。受制于工作保密要求，提供给专家的资料也十分有限，专家很多时候只能“纸上谈兵”，致使法规草案中的制度设计过于理想化。委托专家开展立项调研并起草还存在一个弊端，即绝大多数都是“大而全”的立法。专家若“有几条写几条”，通常情况下无法向委托单位“交差”，为此不得不“小题大做”，也尤其引发前述相关问题表象。

（四）人大主导与政府依托

立足新发展阶段，共建“一带一路”、推动长江经济带、新时代西部大开发、推动成渝地区双城经济圈建设等国家战略叠加，均为重庆发展注入了强大动力、拓展了广阔空间。这个时期，更需要发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，更要求地方立法既要突出规范、保障的功能，也要发挥推动、引领的作用。地方立法的重要任务不仅要突出地方性法规维护和巩固发展成果的功能，而且要进一步发挥立法引领地方经济社会发展方向、推动中央和市委重大决策部署落地落实的功能。在这种情形下，更应强调发挥人大在立法工作中的主导作用，更好发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用。然而，也由此带来一些新情况新问题。

1、人大对法规立项的主导作用发挥不够充分。立法实践中，对有的法规案一定程度上存在“部门提什么、人大就审什么”的问题，人大在“立什么”“怎么立”上主动权把握不够好。当立法选题出现较大争议时，尚无科学合理的协调解决机制，仅凭人大法制委和法工委的意见建议，有时“难以服众”。尤其是立法计划审议项目“控制数量”“优中选优”时，缺乏必要的选项过程中的决策参考机制。同时，如何把握人大专工委提前介入的“度”也存在难点，对有的法规案提前介入不够，主动提前介入不多或人大自行开展立法研究不足，以致于在后阶段“立项会商”时难以就实质性问题进行探讨并形成统一认识。对领导临时“点题”的立法项目，有时无法充分深入论证，立项论证质量与效率难以兼顾，客观上存在将条件不成熟的立法建议项目推上审议日程。此外，法规立项所依据的《重庆市地方性法规立项若干规定》中有关规定设置不科学，对立项形式要件和实质要件的规定不具体且未作必要的区分。比如，规定“立法建议项目拟列为五年立法规划调研项目的，可以不进行立项论证”，以及申报立法计划预备项目的只提交立项论证报告、不提交法规草案建议稿等规定，均利于对立法建议项目开展实质性论证，已不适应当前提高地方立法质量的要求。

2、政府部门在地方立法中基础作用有所弱化。在申报立法计划项目阶段，有的部门没有首先考虑从五年立法规划中选择立法项目，而是另行申报规划之外的项目，将立法规划“束之高阁”。有关部门申报立法项目，未经过“调研”储备，也未经“预备”转化，就匆忙“上马”，直接申报为“审议项目”。通常这些立法项目的调研论证基础较弱，立法思路和重点制度不明晰，导致后阶段无法对法规立项的实质性问题进行精准判断。在强化人大发挥主导作用后，一度时期个别部门存在“退居二线”的想法，起草法规草案当“二传手”，调研论证走形式，未广泛征求相对人的意见，邀请专家参与不多也不深入，立法听证、立法风险评估等工作基本上未开展，这直接导致很多问题堆积到立法后端才来解决。在政府部门内部，有的部门法制处室的作用发挥不够好，在业务处室起草环节参与不深，“法治审核”把关不严，直接导致部门起草等同于业务处室起草，使立法变成相关处室“要权要钱要人”的手段，进一步加剧了“部门利益法制化”。

3、存在“等一等、慢一慢”的拖延情况。有的部门存在“立法懒政”倾向，通过立法规范管理、优化服务、推动发展的动力不足，对建章立制及本领域立法不够重视，影响地方立法结构及地方立法整体功效的发挥。对于限制或规范部门权力运行、增加部门责任的立法，普遍缺乏“自我革命”的立法修法热情。尤其是2015年修改《立法法》后，不少政府部门推动制定政府规章的积极性大幅下降，凡涉及减损权利、增加义务的事项，大都希望甚至坐等制定法规而不制定规章了。还有的“立法先行”勇气不足，总希望国家层面制定法律或外省市立法后才跟进学习借鉴，宁可照抄照搬，也不愿先行先试。比如，对学前教育立法，虽社会关注、群众期盼，但有关部门一直等待观望，立法项目长期“预而不备”，较其他省市立法“慢半拍”。目前，国家层面已启动了学前教育立法，若此时地方再开展该项立法则丧失了立法的最佳时机。

（五）立法任务与立法力量

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，对于保证宪法和法律在地方实施，对于补充国家立法，以及因地制宜解决地方的事务起到重要作用。提高地方立法质量，归根结底要靠人来实现。习近平总书记指出，全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。法治队伍包括在人大和政府从事立法工作的人员。没有这个基础，发挥人大在立法工作中的主导作用则是“纸上谈兵”。当前，市人大立法力量仍然凸显不足，立法力量与立法任务不匹配，人才队伍出现年龄“断层”现象，队伍构成存在“两头重中间轻”现象。以市人大法制委和常委会法制工委为例，目前在编人员数（含负责人职数和法制委办公室人数）15人，与全国人大提出的“省级人大常委会法工委应有30名左右的立法工作人员”的要求尚有较大差距。并且多数年轻干部是近两年从基层遴选而来，尽管他们均具有法律工作经历和基层工作经历，但鉴于立法是综合性和业务性很强的工作，需要长期的知识积累和立法经验沉淀，年轻干部短时间内无法独当一面立法。除法制委和法制工委外，人大其他专委会的立法力量也凸显不足，且存在专业性不强、业务培训脱节、大都缺乏立法实践经验和多部门多岗位锻炼经历等问题。实践中，对“立法工作机构”的界定不一，对“立法工作队伍”“立法专门队伍”“立法人才队伍”各有表述，致使立法队伍规范化、专业化、职业化受阻。此外，在立法专家智库建设、激发立法专家作用发挥、立法经费保障激励等方面也存在一定差距，制约了相关立法工作的有效开展。

表三：全国部分省级人大常委会法工委人员情况统计

三、对策建议：提高立法质效的路径与策略

党的二十大指出，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性，并强调支持和保证人大及其常委会依法行使立法权，建设好基层立法联系点。科学推动地方立法高质量发展，是在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的关键重点。新时代赋予地方立法新使命，结合重庆立法工作实际，针对上述问题分析，针对提高地方立法质量的方法措施提出如下建议。

（一）围绕“立什么”，健全法规立项制度

立法的前期准备即前立法阶段，一般是指正式提出立法提案之前进行的与立法相关的活动，具有一定的决策性。^⑤立法的前期准备主要包括立法预测，立法规划、计划编制，文本建议稿起草等工作，大多数法规案的名称、体例、重点内容等在这一阶段已经确定。充分的前期准备可以增强立法项目的预测性、针对性和实效性。结合已经的法规立项制度机制，可作补强制度建设。

1、建立立法规划动态调整和专项立法规划机制。立法预测包括宏观立法研判、中观编制规划计划、微观论证法规立项条件等。立法规划的主要目的和关键内容是对需要完成的立法项目加以确定、列举和安排。^⑥立法规划编制可以分为中长期立法规划、专项立法规划等形式。前者旨在解决更好衔接改革发展“变”的问题，形成为期五年的一个立法项目库；后者重在强化一个阶段相关重点领域立法，以补齐补强地方性法规结构短板（如在编制五年立法规划时，探索建立川渝协同立法项目库，明确今后“可以协同”“能够协同”的立法项目）。无论是哪一种形式的规划项目，都必须在充分调研论证的基础上加以确定，这既是增强立法项目可操作性的需要，也是实现立法项目之间衔接协调的关键。

2、建立健全法规立项评估研判标准。重点是细化立项优选的实质要件（在制度设计上，立法规划项目与立法计划项目、审议项目与预备项目等需作一定区分），对照抄照搬上位法作出“量化指标”的限制。一是细化能否立法的判断标准，即“合法性”标准，包括立法权限、上位法依据、上位法是否明确要求地方配套立法、是否符合社会主义核心价值观理念等；二是细化是否立法的判断依据，即“必要性”标准，包括中央和市委对立法的明确要求，立法的问题导向和价值导向是否明显，上位法是否已经比较明确具体，是否大量重复照抄上位法，是否属于政府规章和规范性文件规定的范畴等；三是细化怎样立法的判断依据，即“可行性”标准，包括立法准备工作情况，解决问题的主要措施是否明确具体，关键重点制度的有效性和预期实效，地方立法作实施性补充性规定的空间，法规实施的社会一般条件和基础是否具备，法规实施成本支出与法规实施预期效益是否适度等；四是细化立法尺度的判断依据，即“适当性”标准，包括制度安排是否适当和必要，“权责利”匹配是否科学合理，部门职能职责分工是否协调统一，法律责任与违法行为是否比例相当等；五是细化规则适用的判断依据，即“协调性”标准，包括需规范的事项是否已有规章支撑，与同位阶地方性法规的衔接性，与部门规章及其他规范性文件的关联性等；六是细化立法特色的判断依据，即“创新性”标准，包括法规体裁体例的选择，立法与改革的衔接度，法规制度是否体现重庆地方特色等；七是细化协同立法的判断依据，即“协同性”标准，包括川渝协同立法的区域性、同质性、外溢性、联动性以及两地协同立法条件是否均具备等；八是细化立法时机的判断依据，即“紧迫性”标准，包括市委对立法进度的要求，社会对立法的关切度，上位法是否正在制定或修改等。建立争议立法项目综合评价参考机制，即针对法规立项中的争议项目，参照上述判断标准，对各个项目进行综合“打分”排序，评分结果作为立法项目是否纳入五年立法规划或立法计划的重要参考。

3、健全完善立法“点菜上桌”机制。这主要是针对社会关切、发展需要，但是部门没有立法“动力”的情形（如限制或束缚政府管理权力的立法，增加政府服务职责的立法，职能部门通常会消极对待立法），所采取的立法选项机制，变被动“等米下锅”为主动“选米下锅”，防止“处室当家”、立法“懒政”。在编制立法规划计划时，可邀请市委研究室、改革办、法治办和市政府研究室等机构参与，充分听取意见建议，进一步增强立法的全局性和前瞻性。建立立项论证“问题清单”和“措施清单”制度，防止起草部门“无病呻吟”。需要指出的是，编制立法规划计划阶段对立法问题的调研，是初步调研，是对“立项前问题”的调研，它不能够完全取代立法起草、审议过程的调研。

4、严格各类立法项目“进阶”转化机制。树立立法“有所为有所不为”的理念，把握好地方性法规与政策、规章以及其他社会调控手段的区别，进一步规范政府规章“上升”为地方性法规的衔接程序。注重长远规划和年度目标相结合，构建以立法规划调研项目库与年度立法计划为主的多层次、相衔接的项目转化机制。对立法项目进度实行精细化管理、进阶式推进，细化立法参与各方的工作时限、工作效果等标准。建立“凡审必预”制度，强化各类立法项目“调研-预备-审议”的滚动进阶机制，原则上非五年立法规划项目不得直接申报成为立法计划的预备项目，非立法计划调研项目、预备项目不得直接申报成为审议项目或迳行提上审议日程。对“预而不审”的立法项目实行退出机制，并对不当浪费立法资源的责任主体予以问责（如采取约谈、通报、考核扣分、建议追责等措施）。

（二）围绕“如何立”，健全法规起草制度

法规草案起草质量直接影响到立法质量和进度，决定后期是否“夹生饭”“翻烧饼”，其也是人大对法规草案进行“精加工”的重要基础。针对现存问题，可加强以下制度机制建设。

1、细化对法规起草模式的指引机制。对法规起草工作，需打好“提前量”，靠前确定由哪个部门负责牵头起草、如何搭建起草班子等问题。对涉及多个政府部门职权职责的，或部门立法推诿的，可安排由市司法局牵头起草。对新兴领域立法或法理基础不够清晰的立法，可借力借智委托专家团队起草，甚至可以“一事多托”，委托多方起草，择优选取最佳法规文本方案，避免认识单一和同质化。同时，也要防止法规草案均由职能部门起草或由人大专委会“大包大揽”起草两种极端倾向。对于起草部门内部分工，也需要具体研究由哪个处室、哪个机构承办更为合适。通常有以下几种情形：一是由部门相关业务处室牵头开展立项调研并起草，之后交法规处室修改完善；二是由部门法规处室直接牵头开展立项调研并起草；三是由搭建专班开展立项调研并起草，专班人员组成包括专家学者、法律顾问；四是委托专家团队或科研机构开展立项调研并起草，对此种起草方式，要注意防止不当委托立法，以及部门处室一托了之、当甩手掌柜的问题。

2、建立关于“小快灵”立法的指引机制。事实上，衡量地方立法质量如何，不在于立了多少法，也不在于所立之法的规模有多大、结构有多完整、条文有多全面，而在于是否有的放矢、真正解决地方的实际问题。建立“小快灵”立法制度（如提出量化指标参考，制定防止照抄照搬立法的基本判定标准），旨在指导部门如何选择立法体裁，架构结构体例，精简条文体量，防止照抄照搬上位法以及不切合实际地移植兄弟省市的法规制度。课题组认为，可以从以下几个方面把握“小切口”“小快灵”立法：一是所谓“小”，就是调整范围较小，针对经济社会发展中迫切需要法律调整的突出问题“小切口”对症下药；二是所谓“快”，就是增强立法敏感性，及时发现立法需求并快速启动立法程序；三是所谓“灵”，就是法规体例结构要灵活，抓住主要法律关系进行制度设计，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不搞“鸿篇巨制”。当然，也要防止借“小切口”“小快灵”立法之名，将管理事项“条线化”、立法事项“碎片化”的倾向。

3、加强对试验性立法及地方特色立法的规范。重点是进一步厘清地方立法权限，规范和推动新兴领域立法、社会治理立法、区域协同立法等。要防止为创新而创新，不切实际地通过立法“创造”制度。对于现实中遇到的一些新情况新问题，审慎开展立法，不宜什么问题都让立法来“靠前指挥”。对实践证明行之有效的，可及时上升为法规制度；但实践条件还不成熟、需要先行先试的，可按照法定程序作出授权。对那些带有些探索性、试点性的改革，虽然方向确定了，但是具体怎么改、制度怎么设计，还没有成熟意见的，在立法的时应保留必要的审慎态度，要在法治的前提下为将来的改革发展预留一定空间。同时，对“促进类”立法及“软法性”的制度安排作必要限制，避免宣誓性立法、口号式立法、简单化立法。要防止在法规起草过程中参杂不当目的，减少起草环节的“挖坑”“埋雷”，避免部门利益法制化和立法“政绩工程”。此外，进一步健全法规通过前评估机制。根据《重庆市地方立法条例》第四十七条的规定，市人大专门委员会、市人大常委会工作机构可以对法规草案中主要制度规范的可行性、法规出台时机、法规实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。目前，该制度不够完善，有必要进一步细化具体的开展程序。

（三）围绕“立得住”，健全立法审议制度

在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，立法的功能作用凸显为提供根本性、全局性、长期性的制度保障。“良法是善治之前提”，全国人大常委会强调指出，地方立法要“立得住、行得通、真管用”“立一件、成一件、行一件”。结合我市实际，可加强以下制度机制建设。

1、强化一审专委会和司法局审查职责。人大各专门委员会职责清晰，有利于各司其职、各尽其职，更好地处理立权与立责、质量与效率等关系。建议将一审专门委员会的工作进一步靠前，强化专门委员会在法规立项、重大制度确定中的责任，防止当“老好人”。由市政府提议案的立法，在部门完成起草工作后，通常由市政府将法规草案交由市司法局审查，再提请市政府常务会议审议。对此，建议加强政府立法工作程序制度建设，强化该环节的合法性、适当性审查，强化立法要件形式审查（如设立行政处罚未进行听证的，应退回起草部门），强化市司法局修改法规草案的职责。

2、改进统一审议环节有关工作。重点是健全并落实重要修改意见沟通反馈机制，重要争议问题论证评估及风险评估机制等。若一审专委会与法制委、法制工委就重要问题意见不一致的，应及时请示报告。在统一审议环节，还要加强社会主义核心价值观入法入规协调机制和审查机制建设，坚持依法治国和以德治国相结合，注重对社会经济发展、文明程度、道德水平等进行深入调研和科学研判，做到符合社会经济发展水平，与当下的社会文明程度相匹配，与大多数人的道德水平相适应，着力把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德、品行要求上升为法规规范，保证社会主义核心价值观有效转化为刚性规范。

3、优化与公众立法互动的机制。新形势下，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，立法工作必须积极回应人民群众新要求新期待。要完善人大代表立法参与制度，尊重人大代表主体地位，注重发挥人大代表来自各行各业、了解实际情况、反映群众意愿的优势，引导人大代表立法建言献策。健全立法建议收集、研究、采纳、反馈及激励机制，增强人大代表和普通群众在立法中的表达权和话语权。完善立法机关主导、有关部门和专家学者参与的立法论证听证机制，加强立法沟通，增进立法互动，正确处理“多数与少数”“强音与弱音”等关系。对群众反映较为集中的立法建议，通过有效的方式予以回应解释，最大限度凝聚共识。还要注重通过开展行之有效的调查研究，综合运用文献研究、比较研究、系统分析、成本效益分析等方法，对立法涉及的信息进行量化分析论证，注重对数据深度挖掘、分析和运用，善于用大数据说话、用大数据决策，做好“定量”分析和“定性”判断。

（四）围绕“专业化”，加强立法队伍保障

立法队伍是法治队伍的重要组成部分。习近平总书记指出，立法是为国家定规、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。针对地方立法队伍建设存在的问题，参考部分兄弟省市的做法，可从以下几个方面予以加强。

1、加强立法专门工作队伍建设。按照机构、人员与任务相匹配的原则，增设法制委和法制工委工作处室（可设立立法综合处或立法规划处，主要负责立法规划编制、法规立项审查、立法课题研究、立法制度建设等工作），适量增配立法工作人员。遴选地方立法领军人才、骨干人才和专业人才，激励立法队伍干事创业。明确立法专门队伍和立法工作者教育培训内容，有目标、有重点、有步骤地推进实施，逐步优化立法队伍梯次发展。

2、增设地方立法研究所。在市人大常委会法制工委和市司法局分设立法研究所，将基础性立法调研、前瞻性立法研究等事务性工作合理分流，交由立法研究所负责。加强与有关科研院校合作，引进高校教研人员到立法研究所交流锻炼。同时，健全完善立法专家智库。在发挥市人大常委会立法咨询专家作用的同时，进一步拓展立法专家库建设，加强与高校、科研机构、律师协会等“联盟”，分行业分领域推选立法专家顾问，形成构成合理、适应需求、兼顾各方、动态调整的立法专家智库。

3、建立立法志愿者服务机制。即为市人大常委会组成人员配备立法助手，具体负责立法调研、资料收集、基础分析等立法研究辅助性工作。立法助手可根据《重庆市志愿服务条例》相关规定和程序产生，也可由地方立法研究协同创新中心等机构推荐和协助选聘。

①参见刘松山《地方人大立法规划的十个问题》，《地方立法研究》杂志，中山大学出版社。

②参见封丽霞《地方立法的形式主义困境与出路》，《地方立法研究》杂志，中山大学出版社。

③参见朱景文主编《法理学》，中国人民大学出版社，第 204 页。

④参见封丽霞《地方立法的形式主义困境与出路》，《地方立法研究》杂志，中山大学出版社。

⑤参见刘平著：《立法原理、程序与技术》，上海人民出版社、学林出版社，2017年版，第228页。

⑥参见周旺生著《立法学》，法律出版社，2009年第2版，第423页。

编辑|常畅

审核|曾珠