关于推进普惠型融合养老服务发展的建议

关于推进普惠型融合养老服务发展的建议

主办单位:市民政局

协办单位:市发展改革委,市财政局,市规划自然资源局,市文化旅游委,市卫生健康委

建议正文

关于推进普惠型融合养老服务发展的建议

 

  习近平总书记指出,各级党委和政府要高度重视并切实做好老龄工作,贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略,把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。近年来,面对日益突出的养老困境,我市各级党委和政府心系百姓情系民生,不断深化养老政策,切实抓好工作落实,积极推动新时代老龄工作高质量发展。

  一、基本情况

  (一)老龄化形势更加严峻。第七次全国人口普查结果显示,我市常住人口共3205.42万人,60岁及以上人口为701.04万人,占21.87%;其中,65岁及以上人口为547.36万人,占17.08%。与2010年相比,60岁及以上人口的比重上升4.45个百分点,人口老龄化程度进一步加深,未来我市人口老龄化形势将更加严峻。

  (二)养老事业不断发展。近年来,我市各级政府在保基本、兜底线、补短板,推动基本养老服务体系建设方面做出大量努力。我市养老床位增至23万张,基本养老、医疗保险参保率稳定在95%以上,城镇职工养老保险待遇稳步调增。全市各级各类老年大学56所、老年学校1365所、注册学员37.6万人次,远程老年学校642所、远程教学点1995个、学员60余万人次,初步形成覆盖城乡的老年教育体系。

  (三)养老产业处于发展阶段。在政策引导下,我市养老产业发展迅速,养老服务种类越来越多、质量也越来越高,不断满足个性化、高层次养老需求。传统观念和现实条件决定了目前我市九成以上的老人倾向于居家养老,但家庭提供养老照料的功能逐步弱化。随着老年人口的快速增长,养老服务迎来巨大需求,甚至形成了较大缺口。以养老床位为例,按照国际通行5%老年人需要进入机构养老的标准,我市至少需要35万张养老床位,缺口超过10万张。综合看,目前我市养老产业处于发展阶段,未来发展空间巨大。

  二、存在问题

  (一)养老服务供给不足。目前,随着我市老龄化快速发展,养老服务需求不断提高,除了供给“量”存在不足,供给“质”也面临较大挑战,具体表现在多样化的养老服务模式发展滞后;专业人才队伍建设落后;医疗保健和护理设施不健全;医养结合不充分;精神文化生活、社交娱乐不够丰富等。目前市场上养老服务业相对单一,现有的养老服务机构多是社会福利性质,缺少多种机制合作、多元参与、融合互补的普惠型融合养老服务。

  (二)政策落实不到位。近年来,政府为了扶持社会力量参与养老产业的发展,在土地供应、资金补助、税费减免等方面出台了一系列优惠政策,但在将政策具体化方面存在不足,缺少相应的配套实施机制,政策落实不到位,未能充分发挥优惠政策对社会力量发展养老产业的激励扶持作用。

  (三)社会认识有待提高。人口老龄化是经济社会发展

  的必然产物,是人类文明进步的体现,养老问题与社会、国家的发展紧密联系。目前,在老龄化国情教育、弘扬孝亲敬老传统美德、广泛开展养老志愿服务、严格落实老年优待政策等方面存在不足,全社会对老龄化认识有待提高。

  三、工作建议

  根据多样化的养老服务需求,大力发展以政府保障为基础,市场供给为主体,多元参与、融合互补的普惠型融合养老,让老年人能够获得价格合理、安全可靠、方便可及的养老服务,切实提升老年人的获得感、幸福感、安全感。

  (一)政府保障为基础,增加基础性投入。增加敬老院、活动中心、社区卫生站等老年服务基础设施建设。积极推动整合建立覆盖全场景养老服务信息管理系统、呼叫服务系统和应急救援服务系统,实现“智慧养老”。将老年教育纳入终身教育体系,增加教学场所,加强师资力量,形成内涵丰富、覆盖城乡的老年教育体系。创造老有所为的就业和社会参与环境,保障有意愿和有能力的老年人参与就业创业、参与各种志愿活动和社会事务,实现“积极养老”。将老龄工作纳入政府目标管理绩效考核,建立多部门联席会议制度,以考核督促落实,推动老龄事业发展。

  (二)支持市场供给,促进康养产业发展。加强政策引导和支持,提高养老机构运营和护理型床位建设补贴,补贴标准与等级评定结果挂钩,实行差异化补助。大力发展康养产业,以建设康养社区、小镇等形式,充分发挥康养产业关联性强、覆盖领域广的特征,促进其与文化、旅游、医疗等产业融合创新,以“医养健食娱居”为核心要素,聚集各类康养服务业,探索康养服务新模式。

  (三)社区家庭衔接,加强护理队伍建设。结合城市更新、老旧小区改造、新农村建设等工作,大力推进老年宜居环境和适老化建设。以镇街或社区为单位建设“养医康教乐”一体的医养综合服务中心,大力推广和发展以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老模式。加强养老护理专业人才队伍建设,建立大中专毕业生入职养老服务行业的奖补政策,完善养老护理员职业技能等级认定和教育培训制度,提高职业素质,增强职业认同,壮大职业队伍。

  (四)社会广泛参与,推动志愿服务发展。全社会广泛开展老龄化国情教育,将其纳入我市大中小学课程,引导全社会树立积极老龄观,正确认识人口老龄化对各个领域发展带来的挑战和机遇。通过传统媒体和新媒体,大力弘扬中华民族孝亲敬老传统美德,营造浓厚的敬老、爱老、懂老、助老氛围。不断发展壮大服务老年人的志愿者队伍,加强志愿者队伍建设,提升志愿服务效能。

办理简述

A

渝民函〔2022〕192号

 

重庆市民政局关于市五届人大五次会议

第1193号建议办理情况的答复函

 

  党中央、国务院高度重视养老服务工作。党的十九大强调要构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境,促进老有所养不断取得新进展。党的十九届五中全会首次将积极应对人口老龄化上升为国家战略,要求加快构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系,使之成为党和国家的中心工作之一,具有划时代的里程碑意义。2021年3月公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,部署了“完善养老服务体系”这一国家战略的重点任务。党中央、国务院一系列的决策部署,为实现老年人对美好晚年生活的向往提供了遵循、指明了方向。

  近年来,我市坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动工作原则,充分发挥政府“保基本、兜底线、可持续”作用,按照社会化、市场化、多元化发展思路,把养老服务纳入全市经济社会发展大局统筹谋划,把“老有所养”行动计划纳入民生实事高位推进,把“社区居家养老服务全覆盖”专项督查纳入党委政府考核督查范围,养老服务政策体系不断优化,服务能力逐步提升,行业运行不断规范,养老产业前景可期。

  一、养老服务工作开展情况

  (一)持续完善养老服务政策体系。制定《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》(渝府办发〔2017〕162号),强调进一步降低准入门槛,营造公平竞争环境,积极引导社会资本进入养老服务业,推动公办养老机构改革,充分激发各类市场主体活力;出台《重庆市社区居家养老服务全覆盖实施方案》(渝府办发〔2019〕110号),支持乡镇(街道)、村(社区)养老服务设施社会化运营;制发《重庆市推进养老服务发展实施方案》(渝府办发〔2019〕129号),优化养老服务供给结构,扩大社会有效投资,改善养老服务质量。发布《重庆市农村养老服务全覆盖实施方案》(渝府办发〔2021〕7号),从农村养老服务基础设施建设、服务质量提升、政策保障支持等三方面,构建农村养老服务“三级”体系。印发《重庆市养老服务体系建设“十四五”规划》(渝府发〔2022〕15号),明确未来五年,我市养老服务发展目标任务,为“十四五”期间我市贯彻实施积极应对人口老龄化国家战略、推动老龄事业和产业协同发展、构建高质量养老服务体系提供了制度保障。目前,我市养老服务政策体系基本完备,政策红利正在进一步释放。

  (二)不断优化养老服务营商环境。出台《重庆市养老机构管理办法》(渝府令第326号),明确各类养老机构登记条件,将养老机构设立许可变更为登记备案并将权限全部下放区县,从制度设计上允许企业根据实际情况选择登记属性。放宽医养结合机构准入门槛,食品经营实行“先照后证”,优化环境影响评价标准,支持加快完善服务场所的产权登记手续。落实养老服务政策信息公开制度,公布全市现行养老服务扶持政策措施清单、投资指南,加强供需信息交流与共享。在市、区县设立养老服务政策咨询岗位,全流程为社会力量投资养老、举办养老机构和设施提供全天候服务,协助解决各类难题和障碍。鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式,参与公办养老机构运营,支持符合条件的社会力量举办养老机构承接当地公共养老服务。政府保障有力、社会积极参与、市场发展有序的养老服务领域营商环境基本形成。

  (三)着力推进养老服务有效供给。2013年,市委、市政府将社区养老服务设施建设纳入民生实事项目,确定五年内全市新建社区养老服务中心(站)1000个。2018年实施社区居家养老服务“千百工程”,明确到2020年,新增100个街道养老服务中心、1000个社区养老服务站。2019年,“千百工程”升级为社区居家养老服务全覆盖,老年人照顾服务计划和农村失能特困人员集中照护工程同步实施,在全市推行老年人助餐、助浴、助医等居家照顾服务,要求每个区县至少建1所农村失能特困人员集中照护中心。目前,已建成街道养老服务中心220个、社区养老服务站2912个,城市社区养老服务设施基本实现全覆盖;全市已升级改造乡镇敬老院529家,建成乡镇养老服务中心592个,设置村级互助养老点6658个,农村养老服务设施覆盖率显著提升。积极开展城企联动普惠养老专项行动,支持北碚等区争取国家“城企联动”普惠项目,新增普惠性养老床位3000余张。支持符合条件的党政机关和国有企事业单位培训疗养机构转型为养老服务设施,增加养老服务床位。试点开展家庭养老床位,把养老机构的床位“搬”到家里,把专业服务送上门。截至去年底,全市有养老机构1633家,养老服务床位23万张,更多老年人已能享受到方便可及、价格可承担、质量有保证的养老服务。

  (四)不断提升安全质量监管效能。继续坚持外防输入、内防反弹策略,制发《养老服务领域新冠肺炎疫情防控工作指引》等6份文件、10个工作提醒,从严从紧从实抓好养老服务领域疫情防控工作,落地落实疫情防控措施,强化督导检查,筑牢疫苗接种、核酸检测防控屏障,想方设法阻断疫情传播途径,实现了养老服务领域零感染目标。出台《重庆市人民政府办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的实施意见》(渝府办发〔2021〕66号),聚焦解决管什么、谁来管、怎么管、如何落实四个方面,建立健全权责清晰、重点突出、体系完备、全面覆盖的养老服务综合监管制度。会同消防、市场监管等部门开展联合督导检查,联合开展养老机构安全生产集中整治行动,2021年度整改合格率达96%;会同纪检监察、金融监管、公安等部门开展养老机构违规收取押金、保证金专项整治行动,组织清退违规收取资金249万元。坚持联合惩戒,对监督检查中发现涉及跨部门职责的问题线索,推行综合执法,实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。

  (五)持续强化队伍建设。试点开展养老机构与高职院校定向培养机制,10所大中专院校与12家养老机构签订定向培养合作协议,每年定向吸引人才约1500名,确保人才“引得来”。完善市、区县、机构三级培训体系,常态化举办养老护理员、养老机构等级评定、养老机构标准化和风险防控等养老服务培训班;组织推进养老护理职业技能大赛等竞赛活动,推选4名选手参加全国大赛,获得1个二等奖、3个三等奖,确保人才技能“提得高”。九龙坡等区试点对入职满三年的护理员给予3000—10000元的入职补贴,保障人才“留得住”。筹划关爱老人情暖重阳系列活动,增强养老服务从业者的自豪感、认同感、归宿感,让他们的劳动创造得到社会认同。联合市人力社保局等5部门出台《关于实施康养职业职能培训计划的通知》(渝人社发〔2020〕124号),明确利用3年时间,培训培养6万人次以上,为我市建立一支规模适度、基本稳定、素质良好的养老护理员队伍提供了政策支撑。

  (六)推动养老服务产业发展。注重发挥市场机制作用,推行社会化运营,推动养老产业化发展,促进养老服务产业提质增效。连续举办十六届中国(重庆)老年产业博览会,搭建国际化养老产业交流互动平台,繁荣老年服务和老年用品市场。签订渝、川、黔养老服务战略框架协议,成立西南养老服务联盟,建立完善川渝养老服务发展协作协商会议机制。支持綦江横山等7个康养小镇建设,培育5个养老产业集聚区。建成国家养老综合改革试点区2个、国家医养结合试点区县3个、国家级居家和社区养老服务试点改革区9个。

  二、关于代表指出的问题

  您指出的“养老服务供给不足、政策落实不到位、社会认识有待提高”等问题切中要害,这些问题确实是制约养老服务高质量发展的瓶颈。

  截至去年底,全市每千名老人拥有30.8张养老床位,且护理型床位占比不高,与老年人的需求相比,养老服务供给结构存在着居家上门服务不足、失能照护服务不足、医养康养服务不足、普惠养老服务不足等突出问题。养老服务供给是一个系统工程,离不开土地、资金、人才等要素支持,但现实情况是土地和场地设施供给不足,暂无养老服务用地基准地价,仍需利用商住用地建设养老服务设施。受经济社会发展水平影响,我市养老服务资金投入主要渠道为社会福利彩票公益金,投入力度有待加强;针对养老服务的金融产品少,养老机构融资渠道不畅、贷款难,导致大多养老服务企业发展后劲不足。养老服务是人力密集型行业,优化养老服务供给结构,需要养老服务人才队伍保障,而目前养老服务从业者劳动强度大、安全风险高、工资待遇差、社会地位低、发展空间窄,招人难、用人难、留人难问题凸显。

  党的十八大以来,党中央、国务院先后密集出台了一系列应对人口老龄化、加快建设社会养老服务体系、发展养老服务产业的政策措施。我市也随之出台了配套政策。然而,顶层设计不够,部门行业之间存在壁垒,部分政策在贯彻落实中,缺乏强制力与约束力,存在“最后一公里”未到达的问题,严重影响了社会力量参与养老服务的积极性。

  习近平总书记指出,人口老龄化是世界性问题,对人类社会产生的影响是深刻持久的。随着人口老龄化程度不断加深,家庭养老能力不断弱化,社会养老问题日益演变成继教育、医疗之后人民群众高度关心忧虑的又一重大民生问题,迫切需要提高思想认识,积极正确对待。但目前,对人口老龄化认识不足、人口老龄化国情教育不经常、孝亲敬老传统发扬不够、老年优待政策落实不到位的情况不同程度存在。有的群众养老观念还没有转变,认为养老院是特困人员住的地方,自己有儿有女,入住养老院会被人笑话;有的群众认为养老院就是脏乱差的代名词,经常有人就医、离世比较晦气,抵制养老院建在自己周边;有的群众缺乏全生命周期的积极老龄观,认为入住养老院就再也享受不到美好生活。

  三、下一步工作措施

  针对您提出的“政府保障为基础,增加基础性投入;支持市场供给,促进康养产业发展;社区家庭衔接,加强护理队伍建设;社会广泛参与,推动志愿服务发展”的建议,下一步,民政将会同相关部门从以下六个方面着力。

  (一)健全保障投入机制。全面贯彻落实市委、市政府民生实事要求,持续推进社区居家养老服务全覆盖、敬老院升级改造、市级智慧养老云平台推广等工作,全面提升养老服务能力。以城乡社区居家养老服务为重点,打造设施、信息、监管、政策和服务“五位一体”的全覆盖养老体系,坚持把推进设施建设与完善设施服务功能结合起来,着力打造为社区老年人提供生活照料、医疗康复、精神慰藉、文化娱乐、家政服务、托养护理等“一站式服务”的载体平台,推行“机构建中心带站点进家庭”运营模式,促进居家社区机构相协调。完善“区县—乡镇(街道)—村(社区)”三级社区老年教育学习网络,将老年教育机构延伸至社区养老服务中心。积极探索养教结合新模式,鼓励各类教育机构通过多种形式举办或参与老年教育。积极探索部门、行业企业、高校举办老年大学服务社会的途径和方法。发挥养老服务工作纳入对区县党委政府经济社会发展考核的优势,加大对养老服务工作的督查力度,健全综合督查、专项督查、第三方评估等工作机制,对养老服务成效明显的区县,给予资金、项目等倾斜。加大资金投入,争取市、区县政府把养老服务所需资金和工作经费纳入财政预算,落实市、区县预留社会福利福彩公益金60%以上要用于养老服务业要求。加大金融支持力度,支持养老服务企业项目信贷投入,提供相对优惠的信贷利率,降低养老企业成本。进一步加大土地供应,优先保障养老服务设施建设用地,并向老龄化密集地区倾斜,进一步完善“四同步”工作机制,保证社区养老服务用房整体移交,面积、质量、通风等符合养老服务要求。

  (二)支持社会力量参与。鼓励区县主动对接养老机构,让其提前介入养老服务设施专项规划,扩大养老机构规模。持续开展养老机构等级评定、养老服务质量基本规范评估工作,培塑养老服务良好形象、明星品牌。支持在养老服务领域打造一批具有影响力和竞争力的养老服务商标品牌,对养老服务商标品牌依法加强保护。完善“中心带站”运行机制,鼓励有条件的养老服务企业、组织多点运营托管社区养老服务设施,共同构建定位精准、功能互补的居家社区养老服务网络,打造“十五分钟”养老服务圈。着力解决境外资本参与养老服务业发展面临的设施用地、金融支持、税费优惠、人才培养等方面的实际困难,加快推进公办养老机构改革,深入推进居家社区养老服务改革试点,为境外资本腾出发展空间,营造公平竞争环境。

  (三)发展健康养老产业。打造歌乐山、缙云山、南山等一批健康养老产业集聚区。做大做强重庆市第一社会福利院、重庆市中西医结合康复医院、重医附一院青杠老年护养中心等一批医养结合机构,支持举办中国(重庆)老年产业博览会、西洽会,吸引培育大型养老集团开发老年公寓、养老社区、旅居养老等项目。继续培育綦江横山、石柱黄水等健康养老基地,促进养老与旅游、文化、教育等融合发展。

  (四)打造宜居环境。支持公共基础设施无障碍建设,鼓励既有社区道路设施、休憩设施、信息化设施、社区服务场所以及超市、银行、医院、公园等与老年人日常生活密切相关领域进行适老化改造。鼓励有条件的地区结合老旧小区改造加装电梯,开发老年宜居住宅、老少同居社区、专业化养老社区,建设老年友好型居住环境。继续支持对特殊困难老年人家庭进行适老化改造,为老年人提供更加安全、更加方便、更加宜居的环境。鼓励有条件的老年人家庭,自主进行家庭适老化改造。

  (五)完善人才培养体系。推动建立三级养老服务职业人才培养体系,即市级(护养人才培训基地、医养人才培训基地、高级管理人才培训基地)、片区(渝西、渝东北、渝东南)和机构内训三级养老人才培养体系。加强养老服务人才培养,建立养老服务人才轮训机制。鼓励和支持高等院校、中等职业学校设置养老护理等养老服务相关专业。鼓励高等院校建立奖助学金制度,中等职业学校建立减免学费等制度。探索建立养老护理员入职补贴、职业年金、岗位补贴制度,促进养老服务人才良性发展。

  (六)加强宣传引导。加强人口老龄化教育,培养积极的老龄观,坚持正确舆论导向,充分发挥媒介作用,积极宣传推动养老服务高质量发展的重要意义,提高全社会对发展养老服务必要性、紧迫性的认识,凝聚共识合力,营造全社会关注养老服务、关心养老事业、支持养老工作的良好氛围。将发展养老服务作为积极应对人口老龄化国家战略的重要任务,弘扬尊重和关爱老年人的社会风尚。探索建立养老服务从业者褒扬机制,组织开展“最美养老工作者”“养老服务先进个人”“养老服务先进单位”评选表彰活动,展示行业形象和养老服务工作者动人风采,让他们的劳动创造得到社会尊重。