关于审慎处理财产保全案件

助推中小微企业发展的建议

　　一、现状、问题及原因

　　（一）恶意财产保全时有发生，且后果严重。财产保全制度的目的在于保障将来生效裁判文书的执行、避免申请保全人合法权益受到难以弥补的损害，申请财产保全是当事人重要的诉讼权利，在实践中广泛使用并发挥着积极作用。但是，正因为财产保全通过查封、冻结、扣押措施能够有效控制被保全人相关财产，部分当事人为了在诉讼前或诉讼中制衡对方，通过恶意诉讼及恶意财产保全的方式，向法院申请冻结被保全人银行账户及大额银行存款向被保全人施压，导致被保全人生产经营无法正常运转，严重的可能面临资金链断裂从而对企业造成毁灭性损害，在此种情况下，被保全人只能通过放弃自身利益的方式与申请保全人达成调解，从而丧失在诉讼程序中获得公正判决的机会，严重妨碍了司法的公平和正义。

　　（二）被保全人救济途径实施困难。虽然《民事诉讼法》及《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》规定，“财产纠纷案件，被申请人提供担保的，人民法院应当裁定解除保全”、“财产纠纷案件，被保全人或第三人提供充分有效担保请求解除保全，人民法院应当裁定准许”。但在司法实践中，申请保全人在申请财产保全时提供国有或民营担保公司出具的担保函即可，而被保全人请求解除财产保全时，法院原则上要求被保全人提供房产等实物财产进行担保，即使接受担保公司出具的担保函，也只接受大型国有担保公司出具的担保函，拒绝接受民营担保公司出具的担保函，使得被保全人申请解除财产保全的成功率大大降低。这不仅违背了法律的衡平原则，也使得上述法律及司法解释的规定落地困难。

　　（三）对错误财产保全，申请保全人承担的赔偿责任过低，是造成恶意财产保全屡禁不止的根本原因。虽然法律规定如因申请保全人权利行使不当造成被保全人财产损失的，应由申请保全人承担侵权赔偿责任。但是，在目前的法律规定下，错误财产保全赔偿损失的范围主要是被保全人的直接损失。以恶意冻结银行存款为例，在司法实践中，针对银行存款冻结错误的损失通常仅仅以利息损失为赔偿标准，但冻结被保全人银行账户和大额银行存款给被保全人造成的实际损失远远高于利息损失，还包括影响生产经营、被迫进行高利息社会融资、乃至于因资金链断裂导致企业破产等实实在在的间接损失。

　　（四）对因错误财产保全造成损失的赔偿范围，法律规定不够具体。针对错误财产保全的情形，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条仅原则性规定，“申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因保全所遭受的损失”。除《民事诉讼法》之外，《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》及其他相关法律法规中未见关于错误财产保全赔偿的细化规定。

　　二、具体建议

　　针对恶意财产保全对企业及市场经济的不利影响，最高人民法院于2022年1月13日颁布《最高人民法院关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》，提出“应依法审慎采取财产保全措施。对中小微企业等市场主体采取保全措施时，人民法院应当依照法律规定的标准和程序严格审查。经初步审查认为当事人的诉讼请求明显不能成立的，对其提出的保全申请，依法予以驳回。当事人明显超出诉讼请求范围申请保全的，对其超出部分的申请，不予支持。在金钱债权案件中，被采取保全措施的中小微企业等市场主体提供担保请求解除保全措施，经审查认为担保充分有效的，应当裁定准许，不得以申请保全人同意为必要条件。加大对错误保全损害赔偿案件的审查力度，严厉惩处恶意申请保全妨碍中小微企业等市场主体正常经营发展的违法行为”。在此背景下，提出如下建议：

　　建议重庆市高级人民法院出台相关细化规定。一是细化财产保全的法院审查程序，针对当事人诉讼请求不能成立及超出诉讼请求申请保全等认定标准进行规定；二是细化错误财产保全的赔偿范围，全面考量错误财产保全对被保全人造成的损失，明确规定错误财产保全的赔偿范围除了银行利息等直接损失外，还应包括因为冻结被保全人银行账户影响生产经营造成的间接损失，以维护被保全人的合法权益；三是明确规定被保全人请求解除保全的担保方式除了房产等实物财产担保外，还应包括国有或民营担保公司，当然对民营担保公司可以设定一定的条件限制（比如实际认缴的注册资本等）。

A

渝高法函〔2022〕24号

重庆市高级人民法院

关于市五届人大五次会议第0700号建议

办理情况的答复函

　　一、代表提出的问题和建议

　　代表在建议中提出当前财产保全中存在以下问题：一是恶意财产保全时有发生；二是申请保全人对错误财产保全承担的赔偿责任过低，是造成恶意财产保全屡禁不止的根本原因；三是被保全人救济途径实施困难；四是对因错误财产保全造成损失的赔偿范围，法律规定不够具体。

　　为此，代表建议：一是细化财产保全的法院审查程序，针对当事人诉讼请求不能成立及超出诉讼请求申请保全等认定标准进行规定；二是细化错误财产保全的赔偿范围，全面考量错误财产保全对被保全人造成的损失，明确规定错误财产保全的赔偿范围除了银行利息等直接损失外，还应包括因为冻结被保全人银行账户影响生产经营造成的间接损失，以维护被保全人的合法权益；三是明确规定被保全人请求解除保全的担保方式除了房产等实物财产担保外，还应包括国有或民营担保公司，当然对民营担保公司亦可以设定一定的条件限制。

　　二、法院工作的初步思路

　　针对上述问题和建议，结合工作实际，市高法院执行局将在2022年财产保全工作中重点加强以下工作：

　　一是强化对财产保全的合法性和合理性审查，推动精准保全保障经济发展。指导中基层法院严格把握财产保全尤其诉前财产保全的审查要件，注重加强对保全紧迫性、必要性的审查把关，最大程度遏制恶意财产保全。实施保全措施时，要求充分考量保全措施的适当性和相称性，既要依法实现保全目的，又要避免给被保全人的正常生产生活造成不必要的损害；在确保实现保全目的的前提下，优先选择对被保全人生产生活影响较小且方便执行的财产，有力保障经济社会的健康有序发展。

　　二是组织开展“乱查封、乱冻结、乱扣押”专项检查。2022年度，在全市法院范围内组织开展财产保全案件专项检查，重点整治拖延保全、乱保全、明显超标的额保全等不规范行为。强化“一案双查”工作，加大对检查发现、当事人举报、执行异议程序中反映出来的执法不规范、违法违纪等问题线索的查办力度。一经查证属实的，严格督导限期整改，严肃追究相关人员责任。

　　三是在全市法院推广“滚动解封”经验。今年全国“两会”上，重庆高院“滚动解封”的保全工作经验写入最高人民法院工作报告。这种“以保促调、滚动解封”的实践做法，对于帮助中小微企业纾困解难，促进市场主体实质性解封，营造法治化营商环境具有重要价值。为此，市高法院将推广“滚动解封”经验作为今年财产保全的工作重点，努力化解被保全人救济途径实施困难的现实弊端。

　　四是建议最高法院出台相关司法解释。我院在与代表交流中，代表提到“对错误财产保全承担的赔偿责任过低，是造成恶意财产保全屡禁不止的根本原因。对因错误财产保全造成损失的赔偿范围，法律规定不够具体”。对此，在重庆高院承办的最高法院重点调研课题《民事财产保全集约化运行机制研究》中，课题组已提出立法建议，建议最高法院出台司法解释，统一保全错误赔偿的裁判标准，并提出了切实可行的意见建议。