关于有序推进“一支队伍管执法” 打通镇街基层治理“最后一公里”的建议

关于有序推进“一支队伍管执法” 打通镇街基层治理“最后一公里”的建议

主办单位:市司法局

建议正文

关于有序推进“一支队伍管执法”

打通镇街基层治理“最后一公里”的建议

 

  推进镇街“一支队伍管执法”是贯彻落实《法治政府建设实施纲要》,深化综合行政执法体制改革的重要方面,也是适应新时期镇街基层治理形势,解决基层“看得见,管不着”的执法困境,打通基层治理“最后一公里”的迫切需要。

  当前在探索推进镇街“一支队伍管执法”过程中,有以下问题亟待解决:

  一是执法权力来源和执法范围不清晰。从镇街执法权的两大来源,即法律授权执法和其他执法部门委托执法来看,法律授权街镇开展的执法活动散见于各个法律法规中,镇街基层专业化程度有限,难以厘清法定权限,并依照权力范围开展工作,导致街镇“不知道做什么”;委托执法多头开展缺乏统筹,个别事项“部门想放,街镇不愿接”,有些事项“部门不放,街镇又希望下放”,供求矛盾有待破解;此外街镇执法在人财物等保障体制机制尚不完善,行政执法“三项制度”的贯彻落地还存在瓶颈。

  二是现有机构设置不适应。“一支队伍管执法”改革的核心在于执法人员的有机整合。当前,我市各区县乡镇街道的内设及派驻机构设置,均由上级编制机关统一规范,从机构的管理模式上看,包括属地管理、派驻管理或派驻与属地双重管理,相应机构承担的职能职责也条块分明。而“一支队伍管执法”势必涉及现有内设部门及派驻部门的执法职责的调整问题,进而影响到人员、权责、经费保障、编制等一系列深层次问题,如果不能同步调整现有机构设置格局,则可能引发“都可以管”的多头执法或者“都不管”的执法真空。

  三是“一对多”的指导模式难操作。随着法治政府建设推向深入,对行政执法的规范化提出了更高的要求,尽管镇街综合执法范围主要集中在行政检查、行政确认以及轻微行政处罚等相对简单的执法领域,但其程序和实体要求同样不可减损。但在当前的体制机制下,镇街综合执法机构缺乏对应的集中的上一级业务指导部门,势必会形成“一对多”的业务指导关系,同时,这种业务指导由于缺乏行政隶属的制约关系而较为松散。这均对镇街“一支队伍管执法”带来操作层面的难度。

  建议:

  一、“赋权层面”——进一步梳理镇街执法的权责清单。厘清镇街执法权责是执法的前提和基础所在。一是厘清法定权限。由市政府法制部门,对全市乡镇、街道执法法定事项进行全面梳理,形成“市级宏观清单”;再由各区县结合实际,对“市级宏观清单”进行再梳理和认领,进而形成“区县中观清单”;最后由各街道、镇形成“街镇微观清单”,三级清单全面向社会公示。二是统筹委托权限。由区县政府法制部门对本辖区的向街镇委托执法进行统筹管理,相关部门开展委托执法,应向法制部门进行备案,法制部门从委托的必要性、委托执法协议规范、委托执法常态监督等多角度,对委托执法进行全面规范化管理,做到底数清、事项明、权责清晰。三是由法制部门牵头,联合或委托第三方评估机构,常态化开展镇街综合执法效果的评估,特别针对委托执法效果不佳的项目,实行“可进可退”的进入退出机制。

  二、“机制层面”——打破部门壁垒统筹执法力量。打破现有基层机构设置,特别是探索整合多部门分别派驻格局是重中之重。2021年4月发布的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确要求:“深化基层机构改革,统筹党政机构设置、职能配置和编制资源,设置综合性内设机构。除党中央明确要求实行派驻体制的机构外,县直部门设在乡镇(街道)的机构原则上实行属地管理。继续实行派驻体制的,要纳入乡镇(街道)统一指挥协调”,这一具有重大意义的改革方向,为我市探索优化派驻机构的布局设置和力量整合提供了政策依据。因此建议逐步将农机、农技、水利、村镇建设等站所的编制和人员下沉乡镇实行属地管理,进一步理顺整合基层执法机构设置。

  三、“指导层面”——构建牵头抓总、纵向到底的业务指导体系。构建良好的统筹管理和指导体制机制,是深入全面推进街镇综合执法的必由之路。建议可以通过两种路径对体制进行优化,一是建议组建“重庆市综合执法局”,区县对应成立“综合执法局”,自上而下统筹指导街镇综合执法,并在明确清单化管理的基础上,直接将综合执法相应权限直接划归该局统筹,从而改变“一对多”的指导模式,形成“镇街综合执法机构——综合执法局——相关业务部门”的工作格局。二是在不改变现有体制的前提下,由市区(县)全面依法治市(区、县)相应机构,通过组建专门小组或联席会等方式,对镇街综合执法工作的统筹规划有效推进。

办理简述

  A

  渝司函〔2022〕67号

 

重庆市司法局

关于市五届人大五次会议

第0817号建议办理情况的答复函

 

  一、我市深化乡镇(街道)综合行政执法体制改革情况

  市委、市政府高度重视镇街行政执法改革工作,近年来,陆续出台《关于进一步优化完善乡镇机构设置的指导意见》《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的实施意见》《关于深化行政执法体制改革加快推进综合行政执法的意见》等重要改革文件,逐步探索推进镇街综合执法改革,取得了阶段性成效。

  一是执法体制进一步理顺。2015年,按照党中央、国务院关于综合行政执法体制改革试点要求,我市进一步整合精简执法队伍。2018年机构改革后,市和区县重点领域整合组建执法队伍319个,较改革前减少335个,精简51%,多头多层重复执法问题得到有效缓解。结合优化完善乡镇(街道)机构设置工作,全市各乡镇(街道)整合现有站所、分局和县级人民政府有关部门下放的执法力量,组建了综合行政执法办公室和综合执法大队,集中行使依法授权或委托的农林水利、村镇建设、卫生健康、市容环卫、环境保护、文化旅游等领域的行政执法权。城市管理、自然资源管理、市场监管等由区县主管部门直接管理的机构,建立健全与乡镇(街道)综合行政执法机构的联合执法机制,基本实现“性质清、定位明”的目标,执法体制进一步理顺。

  二是行权模式逐步规范。2006年,市政府出台《关于改革乡镇执法监管强化公共服务试点工作的决定》,清理界定镇街的行政执法权,明确了赋权、委托、协助三类行权模式。按照规章要求,清理法律法规规章赋予乡镇法定行政执法权共24项,由镇街自主履行执法职责;镇街在公共安全、市场秩序和人口资源环境等领域受区县部门委托,行使行政检查、违法行为制止和部分行政处罚权共14项,后来随着法律法规立改废,委托执法事项增加到56项;界定乡镇协助执法义务15项。2019年,结合机构改革,我市全面梳理形成市、区县、乡镇三级行政权力清单,保留乡镇级法定行政权力事项138项(含行政处罚37项),明确可以依法委托镇街实施的行政权力事项82项。至此,我市基本明确镇街可以实施的行政权力事项(含法定和委托)共220项。

  三是机制创新取得实效。2012年,中央编办批复同意将江津区白沙镇纳入全国经济发达镇行政管理体制改革试点范围;2013年,市政府在江津区白沙镇推行经济发达镇行政管理体制改革试点,向白沙镇放权90项;2018年,市政府将万州区分水镇等10个镇纳入经济发达镇行政管理体制改革范围,明确10个经济发达镇可以集中行使规划建设等10个领域部分行政执法职能,共涉及58项执法权;2020年,市政府总结试点工作经验,将306项(行政处罚权272项,占89%)区县级行政权力赋予11个经济发达镇(含白沙镇);2021年,经济发达镇所在区县政府均结合本地区经济发展状况和基层承接能力,选取承接事项,发布“一镇一策”的执法事项目录。

  通过多年的改革探索,我市深化乡镇(街道)综合行政执法体制改革工作,有序推进“一支队伍管执法”取得了一定成效,提升了基层治理能力和治理水平。但是,如您所言,随着行政体制改革的不断深化,目前,我市镇街综合行政执法改革还存在一些问题,如:体制不顺、权责不清、力量不够、保障不足等。尤其是新修订的《行政处罚法》实施后,镇街将越来越多地承担执法主体职责,执法能力不足的问题更加凸显。

  二、进一步抓好乡镇(街道)扩权赋能工作

  下一步,我们将吸纳您的意见建议,在充分调研和学习借鉴外省市先进做法基础上,进一步深化乡镇(街道)综合行政执法体制改革,从理顺执法体制机制等方面加强镇街行政执法能力建设,努力打通基层治理“最后一公里”。

  一是针对镇街执法“一对多”的指导模式难操作的问题,我局与市委编办进行了多次研究,就“理顺与县级行政执法部门的协调衔接机制”的问题,拟建立完善综合行政执法联席会议机制,健全镇街与区县级部门行政执法案件移送、执法协同协作、争议协调工作机制,促进镇街执法机构有效运行。

  二是针对镇街执法权力来源和执法范围不清晰的问题,我局正在组建专家团队,拟按照区县部门“依法下放、宜放则放”的思路,对市、区县、乡镇行政权力事项进行梳理、论证。市政府将在年内出台镇街赋权指导目录,各区县将组织镇街按照“因地制宜,一乡(镇、街)一策”的思路承接实施。届时,将有效解决镇街执法“干什么”的问题。

  三是针对基层执法培训指导不力的问题,将创新推行情景化执法培训,深入落实行政执法“三项制度”,建立健全行政处罚裁量基准,统一规范基层执法格式文本和案卷标准,深化行政执法案例指导制度,全面推进基层行政执法规范化建设,解决镇街执法“怎么干”的问题。

  四是针对镇街人财物保障不足的问题,我局与市委编办联合出台的《深入推进综合行政执法助力营商环境优化提升工作方案》(渝委编办〔2021〕247号)指出,按规定落实必要的装备、经费保障,规范执法检查、受立案、调查、审查、决定、公示等程序和行为。

  五是针对基层执法监督体系不健全的问题,今年市政府工作报告明确要求,开展行政执法监督体系建设试点工作。以此为契机,我局会同有关部门,将积极探索建立网格化执法监督员制度,延伸执法监督触角,深入掌握基层一线执法现状,及时协调指导解决基层执法面临的突出问题,加快推进基层执法能力建设。