■ 刘玲

2021年8月27日至28日，中央民族工作会议在北京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话。习近平在讲话中指出，回顾党的百年历程，党的民族工作取得的最大成就，就是走出了一条中国特色解决民族问题的正确道路。

回顾走过的历程，在我国民族地区经济社会蓬勃发展的进程中，民族法制建设也大踏步前进，并成为中国特色社会主义民主这棵参天大树的重要组成部分。

中国民族法制建设伴随着我国民族事务治理的法治化进程，在不同的历史时期承载着不同的历史任务，在新时期更展现出明显的时代特征。梳理民族法制建设的历史进程，展现成就、展望未来，有利于在法制框架下坚持和完善民族区域自治制度，保障民族自治地方依法行使自治权，依法保障少数民族平等权利与合法权益，提高依法治理民族事务能力。

民族法制建设的初步创立时期

（1949-1953年）

我国的人民代表大会制度正式确立于1954年，在之前，由全国政协代行国家权力。这一时期的立法，从中央到地方的多级主体均或多或少享有立法权。中央一级，享有立法权的主体是中国人民政治协商会议全体会议、中央人民政府委员会和政务院。地方一级，享有地方立法权的主体包括大行政区的人民政府委员会、省人民政府、直辖市、大行政区辖市和省辖市的人民政府、县人民政府，以及民族自治地方的自治机关。

这一时期，关于民族方面的立法首先是1949年制定的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)。《共同纲领》规定了新中国在成立初期的政治、军事、经济、文化、民族、外交政策的基本原则，在仅有的七章篇幅中，单列“民族政策”一章，并对民族区域自治制度作了原则性的规定:“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”这是宪法性法律文件对民族区域自治的最初确认，构成了新中国民族立法的法律基础。

其次，这一时期还出现了关于民族区域自治制度的专门法律。1952年8月，中央人民政府委员会批准了政务院125次政务会议通过的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》(以下简称《实施纲要》)。《实施纲要》是对《共同纲领》原则规定的具体化，对实施民族区域自治制度做出了具体而全面的规定。

此外，这一时期由政务院出台的一系列的指示、决定和命令，对于民族工作的法制化起到了一定的促进作用。相关的规范性文件有:1950年11月24日通过的《培养少数民族干部试行方案》和《筹办中央民族学院试行方案》、1951年2月5日《关于民族事务的几项决定》、1951年5月16日《关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》、1952年2月22日《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》和《关于保障一切散居的少数民族成份享有民族平等权利的决定》、1952年2月23日《各级人民政府民族事务委员会试行组织通则》、1952年4月16日《关于建立民族教育行政机构的决定》等。

在地方，也普遍存在着立法实践。这一阶段的民族自治地方立法多集中于民族自治地方成立时通过的组织条例和施政纲领，还有个别变通执行法律的规定。

总之，这一阶段的民族法制建设以根本法的形式确立了民族区域自治这一重要政策与政治制度，为在少数民族聚居地区推行民族区域自治制度奠定法制基础；确认了少数民族在政治上的平等权利和自治权利，充分保障少数民族当家做主的权利；着重改善民族关系，为消除隔阂与加强团结提供法制保障。

民族法制建设的曲折发展时期

（1954-1978年）

从1954年宪法（以下简称“五四宪法”)颁布到1979年五届全国人大二次会议前，立法权基本集中在全国人大，除民族自治地方外，国家行政机关和其他地方权力机关均不享有立法职权。

在国家立法层面，“五四宪法”对民族区域自治制度进行了较为全面的规定，进一步明确了这一制度的基本内容，对自治机关的自治权进行了具体规定。

就地方立法而言，“五四宪法”取消了一般地方的法令、条例或单行法规拟定权，仅保留了民族自治地方的自治条例和单行条例立法权，因此这一阶段的地方立法实践实际上成为了民族自治地方的立法实践。

这一时期的立法虽然经历了一些曲折，但是既有五四宪法的奠基之作，又有民族自治地方组织立法与选举立法的补充举措，前者成为1982年宪法的重要基础，后者有力地促进了民族自治地方各级国家机关的组织制度化，而且为后期民族自治地方制定自治条例和单行条例积累了宝贵经验。

民族法制建设的加速发展时期

（1979-2011年）

1979年7月，五届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），明确规定省级人大及其常委会享有地方性法规制定权。1982年宪法(以下简称“八二宪法”)奠定了中央与地方分享立法权限的根本法基础，确定全国人大及其常委会共同行使国家立法权，国务院行使行政法规制定权，并确定了国家立法权、行政法规制定权、地方性法规制定权、自治条例和单行条例制定权的划分、归属及其相互关系。1986年修改的《地方组织法》，将地方性法规制定权扩大到省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会。2000年通过的《中华人民共和国立法法》对我国的立法体制进行了确认。

自党的十一届六中全会提出“加强民族区域自治的法制建设”的要求之后，我国民族法制建设进入了快车道。这一时期的国家立法主要体现在以下方面。

宪法关于民族问题的规定更加健全与完善。“八二宪法”重申了“五四宪法”的民族平等与民族团结的重要原则，明确了民族区域自治的内涵，扩大了民族自治地方自治机关自治权的范围，将各民族共同繁荣和发展民族自治地方经济文化事业摆在突出位置，具有鲜明的时代特征。

关于民族区域自治制度的专门法律法规积极应对民族自治地方和少数民族的发展诉求。1984年制定的《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)是坚持和完善民族区域制度的基本法律，以宪法为依据，对民族区域自治进行了全面的规定，正确规定了民族自治地方与国家的关系、民族自治地方内的民族关系、自治机关的自治权，使民族区域自治制度更加趋于完善。2001年修改的《民族区域自治法》是进一步坚持和完善民族区域自治制度的重大举措。这次修改着眼于我国社会主义初级阶段的国情和民族自治地方的实际，对于加大对民族自治地方的投入、加快民族自治地方的发展做出了新规定。2005年，《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，以规范上级国家机关对民族自治地方的帮助扶持责任为重要着力点，旨在帮助民族自治地方解决发展中存在的突出问题。

从地方立法来看，由于立法主体范围的扩大，各个行政层级的立法出现井喷现象。其中对民族区域自治法律法规的实施性立法较为集中，有13个省市发布了实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定，14个省市发布了散居少数民族工作条例（民族乡工作条例或城市民族工作条例），还有一些省市发布了清真食品管理条例或规定。

民族法制建设的创新发展时期

（2012年至今）

党的十八大以来，党和国家高度重视民族事务治理的法制化，更加强调运用法治思维与法治方式推进民族工作，在创新推进民族工作的同时，民族法制建设也呈现出创新发展的特点。

党的十八届四中全会就“全面推进依法治国”进行战略部署，并将“坚持和完善民族区域自治制度”作为“推进社会主义民主政治法治化”的重要保障之一，从而将中国的民族法制建设推进到新的历史阶段。

2015年3月修改的《中华人民共和国立法法》赋予设区的市地方立法权，自治州的人大和政府可以行使地方性法规和政府规章的制定权。这不仅意味着民族自治州可以享有地方立法权，也为城市少数民族权益保障以及城市民族行政建构（如民族镇、城市民族区）和社会结构（如城市互嵌型社区等）的建设和完善提供充足的法治空间。

2015年6月，国家民委、公安部联合发布《中国公民民族成份登记管理办法》，这是我国第一个专门规范公民民族成份登记管理的部门规章，是民族事务法治化取得的新成果。其他民族方面的部门规章和规范性文件也大量出台，民族事务治理体系日益完善，治理能力日益提高。

我国是统一的多民族国家。2010年中央宣传部、中央统战部和国家民委联合下发《关于进一步开展民族团结进步创建活动的意见》之后，为创新民族团结工作，国家民委于2014年制发了《关于推动民族团结进步创建活动进机关、企业、社区、乡镇、学校、寺庙的实施意见》，为有效发挥创建活动“主阵地、主渠道”的作用提供了直接的指导。在这之前，2009年和2010年新疆和云南迪庆州分别制定《民族团结教育条例》和《民族团结进步条例》，开民族团结地方立法先河。2012年以来，以民族团结命名的立法共12件，这些立法实践是应对统一多民族国家建设的需要，用法律来保障民族团结，建立常态化、法治化的民族团结工作机制，成为新时代民族法制建设的一大亮点。

2018年3月11日通过的《中华人民共和国宪法修正案》更将“实现中华民族伟大复兴”写入宪法，为新时代维护祖国统一、促进民族团结、铸牢中华民族共同体意识提供宪法依据。