重庆市人民政府

关于《重庆市国土空间总体规划

（2021—2035年）》的报告

——2022年12月12日在市五届人大常委会第三十八次会议上

市规划自然资源局副局长   张  远

 

市人大常委会：

我受市人民政府委托，现就《重庆市国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》）报告如下：

一、工作背景及过程

2018年，市政府办公厅印发了《重庆市新总体规划编制工作方案》，我市启动了《规划》编制工作，并根据2019年5月中共中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》精神，进一步深化《规划》编制工作。2020年4月，《规划》先后通过市规划委员会会议、市政府常务会议、市委常委会会议审议。今年9月30日，我市“三区三线”划定成果通过自然资源部审核，明确了《规划》的底图底数。10月21日，自然资源部召开工作部署推进会议，要求报国务院审批的省、市级国土空间总体规划，经同级人大常委会审议后，由省级人民政府呈报国务院审批。

《规划》编制过程中，我市认真学习贯彻党中央、国务院决策部署，积极对接《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，全面落实市委、市政府工作安排，提高政治站位，坚持底线思维，优化空间布局，深化“多规合一”，提高城市安全和韧性，持续优化完善《规划》方案。坚持“开门编规划”，20余次赴自然资源部沟通汇报，争取到在耕地和永久基本农田、生态保护红线、规划人口增量、城镇开发边界等方面有利于我市的政策支持。组织召开8次全国专家咨询会，广泛征求相关市级部门、各区县意见，依法开展30天社会公示。

今年10月20日，受市政府委托，市规划自然资源局就《规划》有关情况向市人大常委会主任会议进行了报告，并根据会议提出的强化资源禀赋分析，做好与《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》衔接，保障工业用地等意见，进行了完善落实。10月28日，市规划自然资源局再次组织召开了专家评审会，专家组一致同意通过评审。近期，针对新冠疫情暴发出现的新情况、新特征、新问题，在《规划》中又作了进一步的应对和安排。

按照自然资源部要求，《规划》主要形成了两部分成果，一是技术成果，包括规划文本（附件）、图集、说明，其中规划文本、图集是法定化文件，说明是对规划文本、图集的具体阐述。二是国土空间规划“一张图”系统建设成果报告及矢量数据库，用于实施空间资源全域、全要素、全生命周期管控，目前已通过自然资源部内部评定。

二、规划目标定位

《规划》明确以“山水之城、美丽之地”为全市发展总体目标，提出了建成国际化、绿色化、智能化、人文化现代大都市，城乡融合的直辖市，国家中心城市，国家历史文化名城，长江经济带绿色发展示范区等目标定位。同时，强化了国家重要先进制造业中心、具有全国影响力的科技创新中心、西部金融中心、中西部国际交往中心、国际消费中心城市、国际性综合交通枢纽城市、世界山水宜居城市等职能。

城市目标定位和职能的规划，主要基于如下考虑。一是习近平总书记和中央的指示要求。紧紧围绕习近平总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标，用好“四大优势”，发挥“三个作用”等重要指示要求，结合党的二十大报告精神，科学合理确定城市目标定位和职能。二是自然资源禀赋。重庆属亚热带湿润型季风气候，热量资源丰富，降水丰沛，江河水网密布，水域面积占全域面积的3.26%；长江干流长度691公里，支流水系构成丰富，涵盖了长江八大支流水系中的四个（嘉陵江、乌江、汉江、沅江），全市河流湖库占2.48%。林地4.68万平方公里，占56.8%；耕地1.87万平方公里，占22.7%；湿地149平方公里；草地240平方公里。生物多样性丰富，生物丰度指数达56。矿产资源品种多，非金属矿储量丰富，页岩气、天然气已探明储量分别为12.75万亿立方米、6400亿立方米。三是地理空间特征。重庆地处中国地势二三级阶梯的过渡地带，自西向东横跨川中方山丘陵、川东平行岭谷和盆周山地三大地貌单元，山地、丘陵面积占全市的94%，呈现“盆中低山如梳列，盆周三面山环峙”的空间特征。主城都市区地势相对平坦，资源环境承载能力较强，以1/3土地承载了全市2/3人口和GDP，全市近80%的城镇建设适宜区和60%的农业生产适宜区集中于此。渝东北三峡库区城镇群地跨川东平行岭谷和以大巴山、巫山为主的盆周山地，处于三峡库区腹心，具有水源涵养、土壤保持和生物多样性保护等生态功能。渝东南武陵山区城镇群位于以武陵山为主的盆周山地，是全市喀斯特地貌的主要分布区，具有生物多样性与水土保持等生态功能，是少数民族聚居区。

三、《规划》主要内容

《规划》面向第二个百年奋斗目标，紧紧围绕把习近平总书记的殷殷嘱托全面落实在重庆大地上这条主线，落实国家和区域发展战略，优化空间布局，完善功能配套，强化规划引领和自然资源要素支撑，助力构建国土空间开发保护新格局、推动高质量发展、创造高品质生活，使重庆成为山水之城、美丽之地，书写中国式现代化的重庆华章。主要包括以下内容。

（一）推进区域协调发展。《规划》明确全面融入国家区域重大战略，对外着力推进成渝地区双城经济圈建设，加强与相邻省市空间协同对接；市域内立足“一区两群”协调发展，推动优势地区重点发展、生态功能区重点保护。一是统筹成渝地区双城经济圈国土空间规划。全面贯彻落实《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》要求，重点推进广安纳入重庆都市圈，统筹布局渝东北川东北地区、成渝中部地区、川南渝西地区合作平台。对标对表成渝双城经济圈发展目标，明确优化提升举措，将确定的交通、能源、水利等重大基础设施逐一落实到《规划》的重点项目表，优先保障规划上图和用地指标。二是统筹协调“一区两群”空间布局。主城都市区从城市中心向外围，依次形成“两江四岸”核心区—中心城区—四个同城化先行区—四个支点城市—四个桥头堡城市的空间格局，建成全市产业升级引领区、科技创新策源地、改革开放试验田、高品质生活宜居区。渝东北三峡库区城镇群规划形成“一心、一廊、五片”城镇空间格局，建成生态优先绿色发展示范区、高品质生活宜居区和世界级生态文化旅游康养目的地。渝东南武陵山区城镇群构建“一心、一堡、四节点”城镇空间格局，建成具有山地特色和独特魅力的国家级文旅融合发展示范区、绿色创新发展新高地、人与自然和谐宜居新典范。三是统筹人口和城镇化布局。全市“七普”现状常住人口3205万人，城镇人口2226万，城镇化率69.5%。规划至2035年，全市常住人口3600万人左右，城镇人口2930万人，城镇化率80%左右，其中，主城都市区人口2590万人左右，城镇人口2220万人，城镇化率85%左右；“两群”地区人口1010万人左右，城镇人口710万人，城镇化率70%左右。

（二）科学划定“三区三线”。《规划》科学有序统筹布局农业、生态、城镇功能空间，强化底线约束，着力保障粮食安全、生态安全、国土安全。一是实事求是确定耕地和永久基本农田保护目标任务。我市2020年国土变更调查现状耕地2799万亩，其中稳定耕地有2329万亩。通过有效汇报和对接，确定我市2035年耕地保有量任务为2664.45万亩，永久基本农田保护目标任务为2064.03万亩，比2020年保护任务分别减少195万亩和360万亩。经积极协调，统筹解决了2600余项交通、能源、水利重大项目和原永久基本农田的空间矛盾问题。二是优化调整生态保护红线。2019年国务院公布我市生态保护红线总面积约2.04万平方公里，占全市国土面积24.8%。经过近三年的优化完善，国家核定我市生态保护红线划定面积为1.92万平方公里，占比为23.3%，妥善解决了700余项规划矿区、旅游设施、乡村振兴类等重大项目用地矛盾等历史遗留问题。三是节约集约划定城镇开发边界。我市2020年现状城镇建设用地1916平方公里。按照至2035年城镇人口增量约705万人的规模，自然资源部同意我市城镇开发边界增量规模约580平方公里，加上已经批准的约460平方公里存量建设用地，我市至2035年有超过1000平方公里城镇建设用地扩展空间，能够较好地满足我市未来发展空间需要。能源、交通、水利等城镇区域以外的基础设施用地国家另行安排指标予以保障。

（三）优化生产、生活、生态空间。《规划》完善全市居住、产业、交通、服务等功能的空间结构，优化规模与布局，促进高质量发展高品质生活。一是大力保障生产空间。全市现状和已供未建成工业用地规模约580平方公里，对照全市2035年工业总产值目标，加强工业建设用地保障，至2035年全市工业用地总量达到750平方公里左右，占比在25%以上。二是合理调控生活空间。按照“规模适当、时序适度、品质提升”的原则，以满足规划2035年城镇人口需求为导向，逐步解决目前存在的住房空置、已批在建规模待消化等问题，综合考虑区县避暑休闲的客观需求，考虑人口容量与规划人口之间115%左右的弹性系数，确保住宅建筑规模、居住用地与规划城镇人口保持健康的供求结构关系。三是保护修复生态空间。推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，构建“三带四屏多廊多点”的生态空间格局。将好山好水好风光融入城市，形成蓝绿交织的休闲游憩网络，实现产城景融合。

（四）完善功能配套。《规划》适应资源环境约束新要求，提高城乡公共服务水平，构建适度超前、系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。一是优化公共服务设施布局。优化布局旧城和新区的优质教育、医疗、养老、文化体育等基本公共服务设施，构建“城市—组团—街道—社区”四级生活公共服务体系。结合公共传染病防控和应急物资保障需要，统筹考虑青年公寓、健康驿站、劳动者港湾、共享创新空间等的空间布局、用地保障和配置标准。提高乡村规划水平，以建设美丽宜居乡村为导向，补齐公共服务设施短板。至2035年，形成全民覆盖、普惠共享、城乡一体的高水平基本公共服务体系。二是统筹市政基础设施规划。优化基础设施规划布局，强化基础设施联网、补网和强链。规划布局一批智慧新型市政基础设施。加强农业农村基础设施规划布局，统筹农村道路、供水、乡村清洁能源等基础设施建设。三是完善综合立体交通体系。以10条对外综合运输大通道，对接国家六大经济走廊，形成四向联通、铁公水空联运的对外开放通道。规划“四纵三横多联线”总里程2580公里高铁网、“三环十八射多联线”总里程6200公里高速公路网，建成国际铁路枢纽和国家公路枢纽。畅通长江黄金水道，规划建设长江上游航运中心。布局重庆新机场，建设江北国际机场T3B航站楼和第四跑道，提升航空枢纽能级。规划11条共1097公里的市域（郊）铁路网，25条共1315公里的城市轨道网，建设“轨道上的都市圈”。四是预留城镇战略留白和弹性留白用地。为应对未来不可预测的突发事件，承接重大项目和重大功能，在各区县预留战略留白和弹性留白用地，今后根据需求再确定用地性质和规划指标，增强规划包容性。五是合理开发利用地下空间。加强城市地上地下空间统筹，强化地下空间资源保护，构建以轨道交通串联，由各级城市中心、航空及铁路客运枢纽和其他重要功能节点组成的地下空间骨干网络，促进地上地下空间复合开发利用和功能互补。

（五）优化城乡融合空间。《规划》统筹推进城市更新提升和乡村振兴，提高城乡景融合一体的质量。一是规划城市重点功能片区。构建城市重点功能片区开放体系，高水准规划长嘉汇、广阳岛、科学城、枢纽港、智慧园、艺术湾、航空城、金寸滩、汽车城、明月湖、生物城、缙云山等城市重点功能片区，系统谋划现代都市功能新场景，建成城市高端功能集中承载地、展示地。二是做好城市更新规划。尊重城市发展规律，敬畏历史、敬畏文化、敬畏生态，用好城市哲学、城市美学，不搞大拆大建，探索渐进式、可持续的有机更新模式，强化城市空间资源要素的盘整、激活和优化利用，促进城市功能结构完善和产业转型升级。三是针对乡村振兴需要做好实用性镇乡村规划。发挥小城镇联结城乡的功能，细分集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并4类村庄，分类完善镇乡村规划指引。规划3类、13条乡村振兴走廊，布局一批城乡融合单元，落实农村土地改革、公共服务提升、基础设施提升等专项工作。

（六）统筹发展和安全。《规划》坚持总体国家安全观，规划与重庆地位相适应的综合性、全方位、系统化、现代化的防灾减灾和应急救援体系，全面建成安全韧性城市。一是合理布局重大防灾减灾设施。规划布局西部地区灾害应急救援联动中心、成渝地区应急救援保障基地、三峡库区综合应急救援中心、森林消防机动救援站等区域性重大防灾减灾救灾设施，统筹建立国家、市、区、乡镇（街道）四级救灾物资储备库。二是健全应急避难疏散系统。合理布局应急避难场所，利用城市交通网络构建水陆空相结合、便捷通畅的应急救援疏散通道系统。三是是完善公共卫生防疫体系。中心城区预控重大公共卫生事件应急储备空间，万州、永川、黔江布局突发公共卫生事件医疗紧急救治中心。四是提高极端气候防御能力。划定气象灾害风险区，建立极端天气预警、应急和救灾体系，综合防范能力达到国内先进城市水平。

四、下一步工作计划

一是本次会议审议通过后，我们将根据审议意见深化完善《规划》，以市政府名义报国务院审批。二是《规划》获国务院批复后，拟印发《重庆市国土空间总体规划实施工作方案（2022—2025年）》，并组织召开宣传贯彻动员部署会，部署市级部门和区县抓好有关工作落实。三是市规划自然资源局将国家下达我市的有关指标分解到各区县，指导各区县同步抓紧完善区县级国土空间总体规划，在2023年6月前报市政府完成审批。

以上报告，请予审议。