重庆市人大常委会执法检查组

关于检查《重庆市招标投标条例》

实施情况的报告

——2022年12月12日在市五届人大常委会第三十八次会议上

市人大财经委主任委员、执法检查组副组长   黄玉林

 

市人大常委会：

按照2022年度工作安排，市人大常委会执法检查组于2022年10月至11月对《重庆市招标投标条例》（以下简称《条例》）实施情况开展了执法检查。现将执法检查情况报告如下。

一、执法检查基本情况

为推动执法检查深入扎实开展，市人大常委会主要领导亲自审定执法检查方案，成立了由市人大常委会副主任周旬担任组长，市人大常委会副秘书长张晓涛、市人大财经委主任委员黄玉林任副组长，部分市人大常委会委员、市人大财经委组成人员、市人大常委会预算工委有关负责同志、部分市人大代表为成员的执法检查组。围绕执法检查方案明确的十个检查重点，执法检查采取听取汇报、实地考察、委托检查、查阅有关资料等方式进行。10月至11月，检查组先后赴市公共资源交易中心、南川区、垫江县开展实地检查，实地察看部分招标投标项目，并召开座谈会听取区县政府及有关部门、部分市场主体有关情况汇报。召开市级部门座谈会，听取市公共资源交易监管局、市住房城乡建委、市交通局、市水利局、市司法局、市审计局关于《条例》贯彻实施情况的汇报。召开市场主体座谈会，听取部分招标人、招标代理机构、投标人、市交易中心、市招标投标协会有关负责人的意见建议。同时，委托九龙坡区、铜梁区人大常委会对《条例》实施情况开展了执法检查。在执法检查中，检查组始终坚持依法监督，逐条对照法规条文，检查法定职责是否履行、法律责任是否落实、法律执行效果是否明显，深度检视法律法规规定的制度体系建设和执行情况，坚持全过程人民民主，坚持把法律学习宣传贯彻到执法检查全过程，努力使执法检查提质增效。

二、《条例》实施情况及成效

《条例》于2008年由市三届人大常委会第六次会议审议通过。后为适应招标投标领域发展的新形势新要求，于2016年作了修订。2018年市人大常委会对包括《条例》在内的25件地方性法规的部分条款作了一次打包修正。修订后的《条例》自实施以来，各级政府及其部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，严格履行招标投标监管职能，认真贯彻实施《条例》各项规定，推动我市招标投标市场更加规范高效。我市优化招标投标领域营商环境做法，2020年被国家发展改革委《中国营商环境报告2020》作为四个典型经验之一收录为最佳实践案例，今年分别被国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组《简报（国家营商环境创新试点专刊）》和中央全面深化改革委员会办公室《改革情况交流》专刊采用。

（一）招标投标监管体制机制不断完善。一是统一监管主体。2018年重庆市整合原城乡建设、交通、水利等11个部门工程建设项目招标投标的监督、管理、执法职责，组建全国首个省级招标投标集中统一监管机构——市公共资源交易监管局，对市级审批、核准、备案的工程建设项目招标投标实施直接监管，对政府采购、国有资产交易、土地使用权和矿业权出让等公共资源交易进行集中统一监管。市辖区县也按照改革要求，相应完成监管体制改革。通过深化监管改革，推动实现监管体制、制度规则、平台交易、服务标准、信息管理“五个统一”，形成部门协同监管良好格局，全市招标投标职能分散、“九龙治水”和制度政出多门、“牛栏关猫”问题基本解决。二是健全协同监管机制。抓住招标方案核准、合同变更及履行等关键环节，密切工程建设项目立项审批部门、招标投标监管部门、行业主管部门协作联动，严密标前、标中、标后各监管环节有效衔接，实现招标投标事前事中事后全链条监管。加强纪检监察、司法、公安、审计等部门在线索发现、案件会商、违法行为趋势研判等方面的合作，综合运用行政执法、审计监督等力量进行全方位监督。建立健全信息互通、资源共享、密切配合的市、区县协同工作机制，推动形成上下协同、左右联动的全覆盖监管机制。2019年以来，全市累计受理招标投标投诉404件、办结381件；立案调查927件、办结902件，共下达行政处罚（处理）决定书1580份，处罚责任单位759家，责任人500名，罚款6300余万元，不退还投标保证金2.8亿元，规避招标、意向招标、转包、违法分包等问题得到有效整治。

（二）招标投标配套规章制度逐步健全。《条例》出台后，市政府及其有关部门加强配套规范性文件制定，先后制定《重庆市公共资源交易平台管理和交易监督暂行办法》《关于加强工程建设项目招标代理机构事中事后监管的通知》等文件，修订《招标投标交易监督管理实施细则》，同时开展规范性文件清理，汇编形成《重庆市招标投标规范性文件目录》。2018年机构改革后，印发了《关于深化公共资源交易监督管理改革的意见（试行）》（渝府办发〔2019〕114号），包括1个总体意见，招标投标、政府采购、土地使用权和矿业权出让、国有资产交易等4个监督管理办法，以及针对招标投标的招标代理、评标办法、绿色通道等9个配套制度规则，形成了公共资源交易监管“1+4+9”政策体系。同时，还制定《重庆市工程建设项目电子招标投标管理办法》、修订《重庆市招标投标活动投诉处理实施细则》等35个政策措施，清理废止规范性文件90个，持续规范各类招标投标行为。为防止出现恶意弃标、低价中标高价结算、偷工减料劣质工程等问题，制定实施了项目法人责任制、合同变更管理、低价风险担保、信用管理等一系列配套措施，保障项目顺利推进。

（三）招标投标工作开展进一步规范、透明。一是规范招标目录、公告和计划发布管理。严格落实《条例》规定，将依法必须招标的项目按照“应进必进”原则纳入目录管理，并在指定媒介发布项目招标公告。2022年3月，按照优化营商环境要求，创新建立招标计划提前发布制度，针对市、区县两级依法必须招标的工程建设项目，在正式招标文件挂网30天前，先向社会公布包含项目名称、建设内容、合同预估金额等有关信息的招标计划，方便市场主体提前获取招标信息并做好投标准备。截至目前，累计发布招标计划3114条，涉及项目（标段）3992个，合同预估金额2955亿元。二是规范信用信息在招标投标领域应用。落实《条例》第45条关于信用制度的规定，建成全国首个省级行政区域内跨部门跨层级的招标投标信用平台，统一信用指标和采集标准，规范信用评价、信用信息发布和应用，对招标投标市场主体的信用状况进行动态管理。建立开标环节查询投标人信用状况制度，对进入红名单的市场主体，给予减额缴纳投标保证金、履约保证金和低价风险担保等激励；对进入重点关注名单、黑名单的市场主体，限制其参与市内招标投标及相关活动。今年前三季度，共完成6257个项目约5.8万个投标人信用状况查询，其中，5494个投标人享受优惠政策、616个投标人被限制投标。三是规范评标方法。落实《条例》第18条评标办法的相关规定，明确细化评标方法适用范围，要求具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的工程应当采用经评审的最低投标价法；技术特别复杂或者招标人对其技术、性能有特殊要求的工程可采用综合评估法。同时，对采用经评审的最低投标价法的项目，严格开展符合性评审，保证投标人具备承建项目的全部条件，兼顾质量和价格。大数据统计显示，2019年以前投标50次却从未中标的73家投标人未再参与投标，陪标的情况得到有效遏制。2019年以来，全市工程建设项目平均投标人为9.8家，比2016—2018年减少9.57家、降幅49.4%，围标串标大幅减少。重庆市工程建设项目中小企业中标率、市外企业中标率分别同比提升16%、12%。2019年以来，全市工程建设项目采用综合评估法项目13020宗、5110亿元，分别占比56.3%、56.31%，采用经评审的最低投标价法10109宗、3965亿元，分别占比43.7%、43.69%。四是规范专家库管理。建成投用重庆市综合评标专家库系统，完成旧专家库的数据迁移和数据评估，通过注册、考试、审核等程序，征集新专家入库5000余人。严格执行专家随机抽取制度，规范专家选拔、培训、考核、退出等制度，及时处理违法违规评标评审行为。综合评标专家系统投用以来，共抽取评标专家28万余人次、完成招标投标项目2.3万个，处理违法违规评标专家397名。

（四）招标投标领域办事流程和服务更加优化。一是扎实推进招标投标全流程电子化。落实《条例》第6条规定，在工程建设领域全面推行电子化招标投标，基本实现服务、交易、监督全面网上办理，对依法必须招标的工程建设项目，推动招标、投标、开标、定标、合同签订等全过程各环节在线办理，实现市场主体“零跑腿”。截至目前，全市工程建设项目招标投标全流程电子化率超过99％，预计每年为市场主体减少经营成本约2亿元。二是强化招标文件标准化管理。严格落实《条例》第15条规定，在国家标准文本基础上，编制形成版式统一、结构模块化的4个施工类、1个工程总承包类和4个服务类标准招标文件，并植入全流程电子招标投标系统，解决以往不同行业领域、不同监管层级、不同招标类型的招标文件不统一问题，同时防止招标人违规设置招标条件对投标主体造成不合理的限制。三是强力推进招标投标领域CA（数字证书）兼容互认。打造数字证书共享互认平台，统一技术和服务规范，市场主体办理数字证书后，可以在全市电子招标投标系统、土地和矿业权交易系统、国有企业采购系统、中介服务超市系统等电子化交易系统中使用，实现一次办理，即可参与全市各类公共资源电子化交易。同时依托手机数字证书，推动成渝地区跨区域互认，实现跨区域联通。

三、《条例》实施存在的主要问题

从检查情况看，《条例》实施中出现的一些困难和问题，需要引起高度重视。

（一）部分条款执行不够到位

一是有关否决投标的规定执行不到位。第33条规定“导致有效投标人不足三个的，评标委员会应当否决所有投标，但是有效投标人的经济、技术等指标仍然具有市场竞争力，能够满足招标文件要求的，评标委员会可以继续评标并确定中标候选人。”检查发现，实践中评审专家发现资格审查低于三家时就直接宣布流标，并未对剩余投标人是否还有竞争力进行评审，导致流标项目较多，有些项目甚至出现多次流标的情况，招标人为此付出大量时间和金钱成本，尤其一些重点项目，重新招标严重影响建设工期。

二是标准招标文件体系还未健全。《条例》第十五条规定，编制依法必须进行招标的项目的资格预审文件和招标文件，应当使用有关行政监督部门依法制定的标准文本。机构改革后，市公共资源交易监管局加快推进标准招标文件体系建设，截至目前，已出台标准招标文件可覆盖大部分工程建设项目，部分服务类和货物类标准招标文件还在加快编制中，对照建立完善的标准招标文件体系要求还有一定差距。

三是少数“经评审的最低投标价法”项目推进不顺。《条例》第18条规定，评标方法分为经评审的最低投标价法和综合评估法。检查发现，有少数采用经评审的最低投标价法的项目，不论是项目业主、施工单位、监理单位，还是行业主管部门，甚至有的区县、乡镇政府，认识上还不到位，还不习惯按照国际惯例以平等互利的原则来实施和管理合同；针对先低价抢标，后又转包分包、偷工减料，以各种理由恶意“捣乱”的企业，招标投标监管部门和行业主管部门未及时依法处理，导致项目不能顺利推进，不利于形成政策执行的正确导向和良好氛围；对于因政策调整、设计变更、地质变化等非施工方原因造成的施工成本增加，项目业主往往不愿意及时足额赔付，也不及时协调设计、监理和行业主管部门等有关各方解决问题，造成合同纠纷不断；有的项目前期工作深度不够，招标后不断调整建设内容，中标人无法按照最初的招标、投标文件和合同约定的实施范围、建设工期和合同价格等进行实施，导致项目不能顺利推进。

（二）法定职责有待进一步落实

一是部门职责还需继续压实。检查发现，虽然招标投标领域已建立了全过程、全方位、全市域协同机制，但仍然存在部门间协作配合不够密切问题，监管合力作用未能充分发挥。比如，各部门均反映监管数据信息共享不畅。目前，我市工程建设项目招标投标大数据分析系统还未实现可查询、可统计、可分析和分级管理、分类管理、分时段管理功能。行业主管部门未向交易监管部门提出具体数据信息共享需求，部门间、市和区县间数据沟通共享不畅，标前、标中、标后监管未完全贯通，交易风险漏洞、交易监管死角依然不同程度存在，甚至因公文运转不及时，导致部门间信息不对称，引发监管问题矛盾。同时，由于各部门之间的监管权限划分不明晰，在工作中引发部门之间“扯皮”的矛盾。检查还发现，在异议办理、投诉受理及其处理等方面有主体责任落实不到位等情况，一些投诉执法案件由于依据不充分无法严格追究招标投标违法责任。

二是招标主体责任还需强化。当前招标投标市场一定程度上仍存在“招标主体责任越位缺位”状况。有的工程建设项目过于强调招标自主权，擅自增设没有法律、行政法规依据的前置审批或审核环节；有的虚化弱化强制招标制度，以违法形式规避招标或者虚假招标；有的将招标文件编制和发布责任推卸给招标代理机构；有的不认真履行异议处理职责，将问题矛盾“上交”监管部门，导致问题处理复杂化，浪费大量行政资源。《条例》第10条规定“采购人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标”。检查发现，部分区县国有建设平台公司自身或子公司有施工资质，便以该条款为由，将政府投资项目直接发包给自己或子公司实施，又当业主又当施工单位，甚至为了能够不招标去临时买一个施工资质，发包给自己后再转包给其他施工单位实施。

三是招标代理水平参差不齐。《条例》第13条规定“招标投标代理机构应当依法取得相应资格”，2017年《招标投标法》及其实施条例修订后，国家发展改革委、住建部相继取消了招标代理机构资质审批，2018年又取消了招标师资格考试，彻底放开招标代理行业准入门槛，招标代理类市场主体陡然剧增，其中不乏一些毫无招标投标基础的机构和人员，招标代理行业整体业务水平下降。同时，由于招标代理机构及从业人员缺乏从上至下行之有效的管理措施，少数机构和人员恶意竞争谋取不法利益，压缩其他市场主体生存空间，反而导致“劣币驱逐良币”。

（三）配套制度措施不到位影响法律实施效果

一是评标专家评标行为需进一步规范。对照《条例》第三章有关规定，当前我市一些评标专家未按照《条例》要求全面认真客观公正开展评标，社会各方反映较多。比如，部分招标人代表对项目情况不熟悉，专业水平不高，甚至在评标过程中发表带有倾向性、误导性的言论；少数专家不履职尽责，不按照招标文件规定评标，应当否决的不否决，不应否决的却否决，主观性评审不认真，凭感觉打分，评分畸高畸低，甚至带有倾向性评审；个别专家有通过参与评标获取高额非法利益企图，有意私下接触投标人或者其他利害关系人，建立或加入专家微信群，利用“暗语”传递评标信息，并从中收受好处，甚至威胁中标候选人，索取高额利益，否则左右其中标结果。

二是信用制度设计发挥作用不够。《条例》第45条规定，市人民政府应当建立招标投标活动信用制度。各行业主管部门标后履约阶段与招标投标有关的信用信息尚未进入全市统一的招标投标信用管理体系平台，各行业主管部门间的信用评价系统信息也未实现共享、联通，导致行业信用评价结果无法在招标投标活动中有效应用。

三是招标投标交易平台有待进一步规范。《条例》第六条规定，本市建立统一规范的招标投标交易场所。我市现有市、区县公共资源交易平台39个（涪陵区、云阳县已整合为市级平台的分平台），与全国大中城市普遍采取的“同城一中心”做法有较大差距。不仅市场资源分散，规模效应难以发挥，更是影响全市招标投标的规范统一，不利于《条例》的全面贯彻落实和营商环境优化提升。特别是区县公共资源交易平台普遍存在场地建设不规范、服务力量薄弱、服务标准不统一、交易规模较小、围标串标风险大、运行管理成本高、财政经费保障压力大等突出问题，既影响资源配置效率，又增加了监管难度。

四是监管力量严重不足。对照《条例》第五章有关规定，现有市、区县招标投标监管部门的队伍建设不能满足新形势招标投标监督、管理、执法新要求。机构改革前，招标投标执法工作多由各行政监督部门的法治机构或执法机构完成。但机构改革时，仅完成了监督、管理职能人员划转，执法人员没有划转。目前，有的区县相关科室仅1名同志开展工作，不能达到2名调查人员的基本执法要求，无专门专业执法人员，市公共资源交易监管局也未设立执法总队。检查中发现，由于监管部门工作人员流动频繁或身兼数职，对招标投标监管工作职责和内容了解不深不全，致使监管工作推进乏力。

（四）部分条款规定已不适应发展现状

一是监管体制已发生重大变化。机构改革后，我市招标投标工作统一由市公共资源交易监管局按法定职责对市级审批、核准的工程建设项目招标投标实施直接监管。部门职能职责的重大变化，导致《条例》中涉及部门职能职责，以及与职责分工有关的招标文件备案、评标专家管理、信用管理、现场监督、投诉处理等相关条款与目前实际工作不相符。

二是招标投标监管、服务领域新形式、新方法不断涌现。当前国家大力推进信用体系建设、全流程电子招标投标、保函运用等工作，但法律法规未将其纳入调整规范范围，亟需通过地方立法加以明确。比如，随着网络信息化的快速发展，当前电子招标投标已经成为招标投标工作开展的主要形式。在电子招标投标环境下，存在电子招标投标系统监督管理、建设运行、开发使用等各方的职责不清、违法行为认定标准缺失等问题；电子化评标过程中，出现无法及时联系投标人情况，影响评标工作有序推进；线上异议投诉具体形式不明确等一系列问题亟需规范。

三是处罚力度不够导致违法违规投标“屡罚屡犯”。《条例》对投标违法违规行为的处罚以企业为主体，对相关责任人的处罚相对其获取的利益微乎其微，导致企业成为个人谋利的“背锅侠”，企业受罚、员工受累，个别不法分子却大量获利，导致“屡罚屡犯”的现象产生，不利于招标投标市场秩序健康发展。比如，在查处一些围标串标、弄虚作假的案件时发现，个别人以企业名义参与违法违规投标并从中大量得利，导致企业受到行政处罚，在一段时间内不能投标，企业陷于生产经营困境，员工蒙受损失，但个人却“另起炉灶”继续违法违规投标行为。

四、有关意见建议

为全面深入推进《条例》的贯彻落实，切实解决实施中存在的问题，促进招标投标活动更加公平公正高效，执法检查组提出如下意见建议：

（一）提高思想认识，深刻把握贯彻落实好《条例》的重要意义。招标投标制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分，对于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，深化投融资体制改革，提高国有资金使用效益，预防惩治腐败具有重要意义。习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第七次会议强调，要“创新交易监管体制，推动公共资源阳光交易，着力提高公共资源配置效率和公平性”。作为公共资源交易的重点板块，做好招标投标工作意义重大。针对当前我市招标投标市场存在的突出问题，要全面贯彻党的二十大精神，按照第十九届中央纪委第六次全会、国务院第五次廉政工作会议部署，更加注重从全局谋划一域、以一域服务全局，用“一盘棋”的战略思维，统筹谋划招标投标工作，以认真贯彻实施《条例》为契机，不断推动全社会增强依法招标投标意识，不断规范招标投标活动，充分发挥维护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人合法权益的重要作用，持续优化我市营商环境，为全市经济高质量发展保驾护航。

（二）聚焦贯彻落实，扎实推动法规制度有效实施。一是进一步增强招标投标领域法治意识。要继续深入宣传贯彻落实招标投标法及其实施条例、《条例》和相关配套政策，监管部门、市场主体、评标专家等都要进一步树立法治观念，增强法治意识，坚持依法招标、投标、评标、定标，促进招标投标活动更加公平公正高效。二是强化宣传引导推行科学评标方法。通过新闻宣传、媒体推送、信息发布等多种方式，引导市场主体正确认识推行科学评标方法的积极作用，强化政策措施的解读和宣传，及时回应群众关切，正面抨击不实信息和言论，努力营造良好的舆论环境。三是切实落实监管部门职责。各行政监督部门要按照职责分工切实做好招标投标监管工作，认真履行法定职责，聚焦《条例》实施中存在的突出问题，提升工作质效，将法律法规转化为治理效能，提高监管水平和效率，推动招标投标法规制度切实执行，大力营造公开、公平、公正和诚实信用的招标投标市场环境。招标投标领域腐败易发高发，要严格落实党风廉政建设主体责任，织密扎紧交易监管制度笼子，加强对党员干部管理监督，有效防范廉政风险。四是加大对违法违规行为的打击力度。严厉打击遏制违法投标和不诚信履约行为，认真落实监察法有关规定，将招标代理、评标专家、交易平台聘用人员等纳入受托履行公权力的监察对象管理，对职业围串标团伙及其成员按照反有组织犯罪法进行处理和管理，切实解决招标投标违法成本太小的问题，倒逼招标投标各方参与主体严格遵守有关法律法规和行业标准规范，依法诚信参加招标投标活动。坚决克服监管执法中的地方保护、行业保护，以零容忍态度打击招标投标违法行为，对影响恶劣的案件依法从严从重处罚并通报曝光，营造良好的招标投标交易环境。 

（三）强化监管职责，营造良好市场环境。一是强化招标投标事中事后监管。进一步深化“放管服”改革，切实将监管重心从事前审批核准向事中事后全程监管转移。加强招标投标交易过程监管，细化操作机制，优化流程设置，严把招标程序关。强化对标后合同履行情况监管，严肃追究标后管理失责、不诚信履约、随意变更增加工程量等行为的责任，防止投标、履约“两张皮”。二是强化部门协作形成监管合力。要建立部门间联席会议制度，定期召开联席会议，聚焦工程建设招标投标监管重点领域，推动工程建设项目招标投标高质量发展。有关市级部门要强化分工协作，推动实现涉及招标投标领域政策文件、数据信息、问题线索等互通共享，实施联动监管，切实构建各司其职、各负其责、横向协调、纵向联通的监管格局。市公共资源交易监管部门要充分利用互联网技术和信息化手段，推动招标投标电子交易系统、监督系统、公共服务系统互联互通，确保工程建设项目招标投标形成闭环监管。三是严格落实市场主体责任。要依法落实招标人招标自主权，严格执行强制招标制度，规范招标文件编制，畅通异议渠道，强化合同、档案和内控管理等，以流程引导工作，以制度约束行为。加强招标代理机构及从业人员的动态监管，强化行业自律建设，切实规范招标代理行为。四是加强评标专家管理。各级公共资源交易监管部门要进一步强化对评标专家的管理，严把专家入库关，严格专家考试考核，加强专家日常教育培训，切实提高专家专业评审能力水平，推动招标投标公平竞争。要严格按照《条例》及其配套文件要求抽取专家，有效遏制评标专家信息泄露风险，降低专家与市场主体串通风险，确保项目公平公正。五是完善信用制度。充分用好招标投标信用平台，建立健全招标投标信用管理部门、行业主管部门、社会信用管理部门等之间的信用信息共享机制，加强招标投标领域信用评价体系的系统研究，完善信用信息的分级管理制度，建立完善信用评价结果与招标投标挂钩的制度，形成守信激励、失信惩戒的氛围。六是加强监管队伍建设。要充实人员力量，加强法治教育和专业化培训，规范行政执法工作，全面推进依法行政。

（四）顺应发展需求，适时修订完善相关法规制度。一是及时优化完善相关配套制度。深度梳理与招标投标发展现状、有关法律法规不相适应的政府规章、规范性文件以及政策措施。在地方性法规修订前，通过加快完善政府规章、规范性文件，细化明确参与招标投标交易的对象范围、资格条件，优化招标投标方式设置、交易程序、评定标准、公开公示，完善经评审的最低投标价法和综合评估法的相关配套制度，规范经评审的最低投标价法的适用范围等解决法规修订滞后带来的工作上的堵点卡点。二是做好修订《条例》的相关基础工作。市政府有关部门要加快法规修订的调研论证，结合全市招标投标监管体制改革的有效做法及当前工作需要，紧跟国家招标投标法修订进度，积极做好《条例》修订的基础工作。要强化与有关上位法、部门规章以及我市信用、优化营商环境等地方法规制度的衔接，适时修订和增补部分条款内容，使其与监管体制机制和当前工作需要相匹配。

以上报告，请予审议。