重庆市人大常委会执法检查组

关于检查《重庆市人民代表大会常务委员会

关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》

实施情况的报告

——2022年12月12日在市五届人大常委会第三十八次会议上

市人大常委会副主任、执法检查组组长   陈元春

 

市人大常委会：

习近平总书记指出，嘉陵江是长江流域面积最大、水量第二的支流，是川渝两地跨界河流，是四川、重庆的10余座城市的重要饮用水源，生态屏障战略意义重大。开展嘉陵江流域水生态环境协同保护立法，是川渝两省（市）人大常委会贯彻落实习近平总书记重要指示的重大举措，是推动成渝地区双城经济圈建设决策部署的法治实践。2021年11月，两省（市）人大常委会同步通过《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》（以下简称“重庆决定”）和《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》（以下简称“四川条例”），均自2022年1月1日起施行，这是川渝两省（市）生态环境领域首个协同立法成果。

为深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，依法协同推动嘉陵江流域水生态环境保护，根据川渝两地人大常委会2022年度协同助力成渝地区双城经济圈建设合作事项和市人大常委会2022年度监督工作计划，市人大常委会与四川省人大常委会联合开展了嘉陵江流域水生态环境保护执法检查。现将我市执法检查情况报告如下。

一、执法检查基本情况 

此次联合执法检查，是我市人大常委会履行监督职责、协同开展执法检查的首次实践。两省（市）人大相关专门委员会高度重视，加强相互沟通协调，按照“一个方案管两地”的思路，从指导思想、检查重点、检查方式、工作步骤等方面协调一致，形成执法检查方案，分别报经重庆市人大常委会党组、四川省人大常委会主任会议同意，两省（市）人大常委会同步印发了《关于川渝联合开展嘉陵江流域生态环境保护“重庆决定”和“四川条例”执法检查方案》。10月9日，川渝两地人大常委会联合以 “双主会场”“现场＋视频”方式召开执法检查动员会，听取市（省）政府及有关部门（单位）、相关区县（市）贯彻实施“重庆决定”和“四川条例”的情况汇报，重庆市人大常委会副主任王越和四川省人大常委会副主任杨洪波出席会议并讲话。

按照执法检查工作方案，我市的执法检查组由市人大常委会副主任王越担任组长，刘春焱副秘书长和市人大城环委主任委员屠锐担任副组长，成员由部分市人大常委会委员、相关专门委员会负责人、城环委委员、市人大代表共16人组成。根据疫情防控形势，执法检查组在潼南、合川等区实地检查期间，就近就便邀请部分市、区、镇级人大代表参加相关活动；同时委托北碚、铜梁、梁平、城口等12个区县对本行政区域开展执法检查。四川省人大常委会执法检查组赴南充市、广安市实地检查，同时委托德阳、绵阳、遂宁、广元等8个市（州）人大常委会对本行政区域开展执法检查，实现了嘉陵江流域川渝段“全覆盖”。

此次执法检查主要有以下“三个结合”的特点：一是坚持依法检查与协同联动相结合。川渝两地人大常委会严格按照监督法规定，对本行政区域开展检查；同时，加强相互配合、充分沟通，共同探索协同方式，共同商议执法检查工作方案，共同召开执法检查动员会，执法检查过程做到“五同步”，即同步启动执法检查、同步形成执法检查报告、同步提请常委会审议、同步抄送审议意见、同步跟踪监督问效，确保“办好合作的事”。二是坚持问题导向与聚焦重点相结合。坚持问题导向、目标导向、结果导向，按照“五统一”（统一规划、统一标准、统一监测、统一责任、统一防治措施）的要求，聚焦“重庆决定”的宣传贯彻实施，重点检查协同机制的建立完善和落地见效情况，推动法规全面有效实施。三是坚持全过程人民民主与广泛深入宣传相结合。注重发挥人大代表主体作用，邀请市人大代表全程参加执法检查，广泛听取四级人大代表、专家学者、基层执法人员和企业代表等各方面的意见建议，注重加强宣传和听取人民群众意见建议，推动全社会形成依法保护嘉陵江的强大合力。

二、“重庆决定”贯彻实施情况

我市高度重视嘉陵江流域水生态环境保护，把贯彻落实“重庆决定”作为重要政治任务，依法推动川渝全方位合作，推进生态环境共建共保，加强污染跨界协同治理，共同守护好美丽的巴山蜀水。“重庆决定”实施以来，全市上下进一步压紧压实嘉陵江流域水生态环境共建共保“党政同责、一岗双责”，相关区县和市级有关部门层层部署、一体贯彻，公、检、法协同发力，协同保护机制逐步建立、日趋完善，流域水环境质量持续稳定向好。今年1—10月，嘉陵江干流重庆段水质保持为优，3个国控断面和1个市控断面水质均达到Ⅱ类，流域内城市集中式饮用水水源水质达标率达到100%。

（一）协同保护意识不断增强。一是加强学习培训。深学笃用习近平生态文明思想，将“重庆决定”和《长江保护法》作为学习宣传培训的重点工作任务，作为各级理论学习中心组重要学习内容和干部培训必修内容，采取多种形式，切实提高各级干部特别是领导干部政治站位，深刻认识贯彻实施“重庆决定”的重要意义，强化依法协同保护嘉陵江流域水生态环境的法治意识；组织广大干部观看长江经济带生态环境警示片，充分发挥教育警醒作用，进一步增强贯彻实施“重庆决定”、依法加强嘉陵江流域水生态环境保护的责任感和紧迫感。二是营造浓厚氛围。各级普遍将“重庆决定”纳入“八五”普法重点内容，充分利用报刊、电视、广播和网络等新闻媒体，结合“世界环境日”“世界低碳日”“世界水日”“中国水周”等各种主题活动，多形式、多角度、全方位宣传普及“重庆决定”。依托川渝两地主流媒体大力宣传嘉陵江流域水生态环境保护修复的生动实践案例，推出“看效果·大江奔流”“一江碧水谱新篇”等系列专题报道，集中展示经验做法和突出成效，人民日报、经济日报等对川渝联合巡河、跨界治理典型经验做法进行了报道。梁平区等采取招募青年志愿河长等形式，发动社会力量，共同参与嘉陵江水生态环境保护。据统计，我市市级层面与四川省签订嘉陵江流域生态环境保护合作协议23份，我市嘉陵江流域14个区县与毗邻的四川省市（县）签订合作协议20份，协同保护的氛围日益浓厚。

（二）协同保护机制不断健全。一是建立完善共商共建制度。我市成立市推动成渝地区双城经济圈建设领导小组，下设由分管市领导任组长的共筑长江上游生态屏障专项工作组。设立由两地生态环境厅（局）长任组长、40余个省级部门为成员单位的生态环境联建联治专项工作组，建立生态环境联建联治专项工作组工作机制，建立会议、调度、请示报告和信息报送等运行制度，共同研究讨论跨界流域污染治理、生态修复、标准协同等重点工作，审议铜钵河、琼江等流域川渝联防联治方案，有力推动成渝两地水生态环境共建共保工作。二是探索区域协同规划。会同生态环境部、发展改革委和四川省联合印发《成渝地区双城经济圈生态环境保护规划》，实现统一谋划、一体部署、相互协作、共同实施，形成区域生态共筑、环境共治、风险联防、政策共商的整体合力。印发《重庆市贯彻落实〈成渝地区双城经济圈生态环境保护规划〉实施方案》，系统部署嘉陵江绿色生态廊道建设、重点水域水土流失治理、岸线河道整治、排污口整治等重点工作。会同四川省联合编制“六江”（即长江、嘉陵江、乌江、岷江、沱江、涪江）生态廊道建设规划，统筹上下游、左右岸、水陆域开展生态缓冲带和生态隔离带建设，连通生态廊道，重塑自然岸线。三是协同加强准入管理。与四川省共同制定长江经济带发展负面清单实施细则（2022年版），完善嘉陵江流域生态环境硬约束机制。与四川省签订《关于建立区域环境准入协商机制合作协议》，建立跨区域环评协商机制、事中事后联合监管、环评和排污许可交流共享等机制，共同建立成渝地区双城经济圈及周边地区“三线一单”（即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）生态环境分区管控体系，逐步推动统一成渝两地生态环境准入要求，共同严格“两高”项目环境准入。四是推进标准协同机制。开展生态环境标准一体化政策措施调研，完成现行环保标准差异分析评估，建立川渝生态环境标准专家库，实现专家、数据等资源共享。协同推进淡水水产养殖尾水排放、页岩气开采业水污染物排放、化工园区污染物排放标准制（修）定，完成页岩气开采业水污染物排放、化工园区污染物排放标准制（修）定立项开题报告编制并通过专家论证，正有序推进流域污染源现场调查。五是推进信息共享机制。推动水质、水文、河道岸线等信息共享，联合绘制川渝跨界河流水系图，将跨界河流中重要水利水电工程、生态流量断面、水质监测断面等重要信息纳入一张图管理，形成行政区、河流、流域界、水资源量、取水口、水文观测站、入河排污口等专题信息图集。拟订川渝生态环境大数据协同共享应用合作协议，明确制定数据规范、共享交换标准等内容，推动构建跨区域跨流域生态环境大数据协同共享目录体系，共同推动生态环境信息化资源应用。六是推进流域横向补偿机制。按照财政部、生态环境部、水利部、国家林草总局《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》中关于“2022年长江干流初步建立流域横向生态保护补偿机制，2024年长江主要一级支流（含嘉陵江）初步建立流域横向生态保护补偿机制”时序安排，积极与四川省相关部门研究嘉陵江流域川渝横向生态补偿具体方案，并就补偿方式、补偿基准、补偿标准、补偿期限等问题开展深入论证和谈判，相关工作有序推动。

（三）协同保护措施不断强化。一是强化禁捕跨区域协作。与四川省签订联合执法合作协议，合川区、潼南区等区分别与四川省毗邻地（市）县签订交界水域共管协议，统筹跨区域、跨部门执法力量，在渠江等交界水域以及重点场所开展针对非法捕捞、违规垂钓、“三无船舶”（指无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶）涉渔等行为的联合执法检查，有效遏制规模化、团伙式违法犯罪活动。修订发布《重庆市禁捕水域休闲垂钓管理办法（试行）》，增加禁止泥鳅作饵等规定，确保同一管理事项与四川等相邻省市政策、尺度、标准一致。二是强化生态缓冲带划定管理。统筹山水林田湖草沙等生态要素，对嘉陵江流域实行严格生态环境保护，依法划定蓝线，在河道两侧适当布局绿化带和开敞空间等作为生态缓冲带。中心城区“两江四岸”河道管理范围线外目前已划定不少于50米的绿化缓冲带，作为公园绿地或防护绿地，并将蓝线与划定的绿化缓冲带控制线一并纳入国土空间规划一张图进行规划管控，进一步加强中心城区滨水岸线生态保护刚性约束。三是强化生态流量联合调度。配合长江水利委员会开展生态流量统一调度，配合水利部开展嘉陵江等跨省河流生态流量目标确定，全面开展流域面积100-1000平方公里区级河流生态流量目标确定工作。建立河流生态流量监测预警机制，启动嘉陵江等跨省河流市级生态流量保障方案编制，强化国控、市控生态流量断面日常监测和调度，制定汛期调度运用计划，实施水量调度，嘉陵江干流生态流量保证率达到100%。四是强化环境执法应急联动。建立完善川渝联合执法、跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制，签订《关于深入开展川渝联合执法及风险防范工作备忘录》，启动两地行政处罚自由裁量基准协同修订，开展两地生态环境联合执法稽查，联合举行嘉陵江川渝跨界突发环境事件应急演练，切实保障嘉陵江流域水环境安全。

（四）协同保护成效初步显现。一是跨界河流污染一体化治理进展顺利。编制实施铜钵河、琼江流域水生态环境保护川渝联防联治方案（计划），共同投资22亿元实施96个项目，目前完成投资10.45亿元、实施项目65个，推动四川大竹县石桥铺镇600余人生活污水接入重庆梁平区碧山镇华滩坝污水处理站处理，实现毗邻地区环境基础设施共享，跨界河流“一体化”治理取得阶段性成效。开展琼江、南溪河等流域川渝联合巡查检查，现场共同协调解决南溪河、姚市河跨界污染问题。二是联合巡河常态化开展。完善四级河长制组织体系，嘉陵江流域重庆段共设市级河长6名、区级河长7名、乡镇（街道）级河长40名、村（社区）级河长136名。会同四川省建立全国首个跨省市联合河长办，常态化开展跨界河流联合巡河，联合开展污水“治三排”（偷排、直排、乱排）、河道“清四乱”（乱占、乱采、乱堆、乱建）专项行动以及嘉陵江、涪江、渠江等跨界河流及重要支流河长履职等工作暗访，共同整治一批跨界河流难点问题。三是司法联动成效明显。重庆高院与四川高院签订环境司法协作框架协议，共同发布典型案例、共设巡回法庭和生态保护基地。重庆一中院与四川广元、南充、绵阳等10家中级法院签署嘉陵江全流域司法协作协议，强化嘉陵江流域法院环境资源审判、执行事务和生态修复协调联动，首次在长江八大支流（雅砻江、岷江、嘉陵江、乌江、汉江、沅江、湘江、赣江）中率先实现跨省市全流域司法协作，依法审理涉嘉陵江流域水生生物多样性保护的民事公益诉讼和非法捕捞刑事案件附带提起的民事公益诉讼28件。联合举行嘉陵江川渝跨界突发环境事件应急演练，妥善应对处置“5.8”遂宁污水处理厂生活污水直排涪江事件、“12.9”潼南区米心镇饮用水源保护区油污事件，切实保障嘉陵江流域水环境安全。

三、存在的主要问题

“重庆决定”和“四川条例”施行以来，我们“集中力量办好自己的事”，“相互配合办好合作的事”，推动嘉陵江流域污染防治和生态文明建设取得积极进展，但也要清醒认识到，当前嘉陵江流域水生态环境与党中央要求、与人民对美好幸福生活的期待还有差距，少数支流水质还不能稳定达标，协同保护机制仍需进一步健全完善。通过这次执法检查，主要发现了以下几个方面问题。

（一）法规宣传还需进一步加强。“重庆决定”实施未满一年，受疫情和连续高温干旱等因素影响，部分地方和有关部门开展“重庆决定”宣传普及还不够深入，干部和群众对主要内容和重要制度把握不准，在流域协同治理方面还未能真正从协议合作层面上升到贯彻落实法律法规层面，运用法治思维推进解决生态环境问题的能力仍有欠缺。公众对“重庆决定”的知晓率还有待提高，对嘉陵江流域水生态环境污染的认识还不足，还存在饮用水源地水库偷钓、偷捕和游泳，生态缓冲带内从事种植活动导致农业面源污染水体隐患增加等情况，水体水质污染情况偶有发生；少数支流农业生产者对农业面源污染认识不足、防治意识不强，对绿色生产和绿色发展的认识还不够到位，对化肥、农药依赖度仍然较高，雨季大量进入河道，流入嘉陵江导致断面水质下降的情况时有发生。

（二）法定职责有待进一步落实。齐抓共管格局尚未真正形成。嘉陵江流域水生态环境保护是一项系统性工作，涉及点多、面广、线长，部门与部门、流域与区域、区域与区域之间大部分还停留在单项工作或各自领域范围内，未能从生态系统整体性和流域系统性出发进行统筹考虑、整体推进，在资金、项目等资源整合上，仍存在一定差距。比如，部分区县政府在专项规划编制过程中，征求四川省同级政府意见上做得不够。部分区县与四川相邻市县虽建立了沟通联系机制，但推动解决具体实际问题的效果还不明显。生态环境保护责任压力传导存在不畅。一些地方生态环境保护压力传导逐级递减，存在“上热、中温、下冷”现象，部分河长依规履职力度不够，个别基层河长存在“打卡式”“应付式”巡河，巡河不查河、查河不治河。比如，今年8月，市河长办通报的3起落实市级总河长令不力典型问题，其中2起为镇村两级河长巡河不查河问题，1起为侵占河道虚假整改问题。

（三）川渝协同机制有待进一步完善。一是横向补偿机制亟待突破。一方面，嘉陵江流域支流众多、流向复杂，且对干流水环境影响较大，如何厘清并量化川渝各自的权责，实现科学合理适度的补偿尚待进一步技术论证；另一方面，由于嘉陵江横向补偿机制由两省市自主磋商建立，而川渝作为平行主体，谈判过程中观点趋于多元化，尤其在补偿强度、补偿标准上双方难免存在分歧，影响嘉陵江川渝横向补偿机制的整体推动进度。二是环境信息共享机制不够健全。检查发现，川渝两地水生态环境信息共享已通过两地大数据管理部门建立了共享平台，具备共享数据通道技术基础，并就数据共享范围、频次商定了共享目录，但在实际操作过程中，两地相关部门在数据准备和推动工作中还存在一定差距，未能真正实现数据互联互通。三是联合执法机制有待深化完善。检查发现，一些部门的联合执法在协作程序、方式等方面不够细化，缺乏实施、评估、监督机制，执法协作协议内容多、执行难，宏观多、操作难，尤其在涉案行为的管辖、跨界执法人员资格、证据的收集和认定、案件材料的移送、地方性法规的适用等实际操作层面的问题仍需进一步明确。

（四）少数支流水质有待进一步提升。目前，嘉陵江干流重庆段水质保持为优，但少数支流水环境承载能力已达上限，汛期、枯水期或极端天气污染物输入风险加大，水质不易保持稳定达标。我市嘉陵江流域共有50个水质监测断面，其中国控考核断面12个，市控考核断面15个，市控评价断面23个。今年以来，琼江中和断面、璧北河平滩断面个别月份水质为Ⅳ类；南溪河摇金断面（川渝共考）连续6个月水质为Ⅳ类，1—9月累计水质为Ⅳ类，是全市唯一一个未达到考核要求的国控断面，需要进一步深化协同治理。主要原因有以下几个方面：一是农业面源污染问题较为突出，导致污染源难以有效切断。农药、化肥使用造成的水体污染依然难以有效解决，部分河道垃圾漂浮、水生生物野蛮生长无人清理，水产养殖尾水治理效果不够明显，个别水产养殖场尾水未经处理持续直排。畜禽养殖户粪污综合利用设施不配套、运行不正常。据抽查，南溪河流域内9户畜禽养殖户中，仅1户配套完善粪污综合利用设施，其余仅建设部分设施且达不到粪污综合利用的效果。个别支流因建设航电枢纽工程，水位抬升、河道管理范围变化，原有的生态缓冲带被挤占压缩，污染防治压力增大。二是基础设施规划建设管理仍然存在短板，导致一些污水不能完全收集、达标排放。污水处理设施建设运维中管网错接漏接、雨污混流、破损病害较为严重，城市部分老城区、城中村、城乡接合部污水收集能力不足，个别片区污水处理设施甚至还未建成，污水直排嘉陵江支流，严重影响断面水质。部分乡镇污水处理设施规划布局不合理、管理不到位、运行不能稳定达标。个别川渝跨界河流沿线污水处理设施规划布局不协调、排放标准不一致，共建共享、协作配合力度有待进一步加大。据抽查，南溪河流域三庙镇经堂村、响铃村污水治理设施未正常运行，炉山村等4座村级污水处理设施总磷超标排放，燕窝场镇交通街滨江酒楼排污管堵塞，万古老街、燕窝镇卫生院、农贸市场等管网覆盖不全，龙凤场镇至今仍然没有完整的雨污分流管网系统。三是企业绿色转型面临困难挑战，导致流域产业布局优化推进较慢。我市电力供应缺口较大，可再生能源资源禀赋优势不足，绿色低碳产业仍处于起步阶段，难以带动流域集聚发展，平台式、体系化、集成化技术创新相对滞后，绿色工艺、装备、材料竞争力较弱，专业化绿色制造服务平台等公共服务能力有待提升。部分小散乱企业仍存在废水不达标排放现象，影响区域水环境质量。

四、有关建议

党的二十大提出，推进美丽中国建设，统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理。依法保护好嘉陵江，是贯彻落实二十大精神的重要举措，是筑牢长江上游重要生态屏障的具体行动。针对本次执法检查发现的问题，提出如下建议。

（一）进一步加强宣传教育。持续加强生态环境保护法律法规教育培训，常态长效推进“重庆决定”和生态文明相关知识理论的学习教育，抓住党员干部特别是领导干部这个“关键少数”，推动尊法学法守法用法成为习惯和自觉，增强各级领导干部绿色发展、协同联动意识，提高依法行政、依法治理、依法办事能力。强化普法宣传，充分利用传统媒体和新媒体等多种平台，宣传“重庆决定”的政策举措，有分量有深度宣传协同保护典型案例，广泛动员社会各方力量，群策群力、群防群治，引导全社会增强法治意识、生态意识、环保意识，营造嘉陵江流域生态环境保护的良好社会氛围。

（二）进一步压紧压实主体责任。严格落实生态环境保护“党政同责、一岗双责”，全面落实“管发展管环保，管生产管环保，管行业管环保”要求，进一步压紧压实相关区县、相关部门和单位的生态环境保护责任，推动法定责任落地落实落细。充分发挥好“河长”作用，推动各级“河长”真正履行巡河、理河、治河、护河责任。围绕“重庆决定”贯彻实施，完善政府主导、行业主管、部门协调、属地管理、区域联动的工作体系，加大资金、项目等整合力度，切实凝聚流域生态环境保护工作合力。

（三）进一步推进生态保护修复。强化国土空间规划和用途管控，严格执行“三线一单”，坚持一张负面清单管两地，协同加强环境准入管控力度。加快推进“六江”生态廊道建设，继续协同实施林长制，推进“两岸青山·千里林带”和毗邻地区森林城市群建设，不断增强林业生态功能。切实加强岸线生态保护刚性约束，强化嘉陵江岸线保护修复，加强湖岸缓冲带防护林体系建设，协同推进嘉陵江重点区域水土流失治理，降低生产生活对岸线生态影响。严格落实“十年禁渔”，创新执法方式，充分运用渔政AI预警处置设施、无人机等“技防”手段，加强跨界水域禁捕联合执法监管，严厉打击非法捕捞行为，切实维护嘉陵江禁捕管理秩序。强化跨界河流生态流量调度，完善生态流量监控设施，强化水电站生态流量泄放监管，保障河流生态用水。

（四）进一步深化跨界污染协同治理。会同四川省加快编制实施南溪河流域联防联治方案，聚焦突出问题，深化污染协同治理，确保水质尽快稳定达标。进一步巩固铜钵河等流域联防联治成效，深入推进琼江等流域污染川渝“一体化”治理，推动嘉陵江流域跨界河流水质持续改善。加大污水处理设施补齐短板力度，深入推进实施主城排水系统溢流控制及能力提升专项行动，加快推进城市污水处理厂新改扩建工程、城市排水“厂网一体”管理机制改革试点、“网格化”雨污分流整治和低浓度城市污水处理厂“一厂一策”治理，积极推动毗邻地区污水处理设施共同规划和共建共享。严格落实养殖规划布局管控要求，进一步优化调整养殖布局，与毗邻地区加强面源污染防治经验交流学习，协同推进畜禽养殖、水产养殖等污染防治。

（五）进一步优化完善联防联控工作机制。深化川渝河长制合作，推动“智慧河长”携手，充分运用大数据智能化手段管好河护好河。健全上下游环境风险污染物信息交换机制，加强应急预案对接、应急资源共享、应急处置协作，落实风险防控措施，共同防范重特大环境事件发生。加快完善信息共享机制，推进水环境、水文、气象等数据共建共享。加快推进行政执法协调监督体系建设试点，探索川渝执法一体化合作，加强嘉陵江流域生态环境保护高频行政处罚事项协助，推动实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。加快推动建立嘉陵江流域横向生态环境保护补偿机制，加强嘉陵江干支流环境利益输送关系研究论证，加大与四川省相关部门沟通协商，同步在补偿强度和标准上争取中央部委给予技术和政策上指导，推动嘉陵江川渝横向补偿机制尽早落地。

以上报告，请予审议。