市人大常委会：

党的二十大报告提出“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”。习近平总书记强调，要促进养老托育服务健康发展，解决好“一老一小”问题，促进人口长期均衡发展。发展普惠托育服务体系，降低婴幼儿养育成本，不仅是满足群众需求的民生工程，还是事关中华民族发展的民族事业，既是家事，更是国事。《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》中，提出了建立健全普惠托育支持政策和标准规范体系、大力发展多种形式的普惠服务等目标任务和具体要求。

为了解我市贯彻落实中央决策发展托育服务的情况，市人大常委会于7月组织开展专题调研，由沈金强副主任带队，赴九龙坡、渝北、武隆等地调研，召开3个片区会，听取当地人民政府关于托育情况的汇报和涪陵、沙坪坝、长寿、荣昌、石柱等9个区县（自治县）人大常委会关于本辖区托育情况汇报。与市、区人大代表以及托育机构负责人、从业人员、家长代表等30余人座谈交流、听取意见建议。走访了11家托育机构，覆盖公办民营、民办公助、民办等多种类型。专门召开会议，听取市卫生健康委、市市场监管局等9个市级部门汇报，市公安局、市民政局等7个部门书面汇报。同时，就“我市居民对托育服务的需求”开展网络问卷调查。现将相关情况报告如下。

一、基本情况及主要成效

托育，是指为3岁以下的婴幼儿提供照料、看护、膳食、保育等内容服务。以《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》的出台为标志，2019年是我国托育服务发展元年。3年来，市政府高度重视托育服务发展，强化组织领导，出台政策措施推进托育事业发展。目前，全市共有托育机构1282家，民办机构和公办机构分别占92.3%、7.7%。全市开设有托班的幼儿园（点）406个，占幼儿园（点）总数的5.43%；3岁以下在园幼儿1.03万人，占在园幼儿总数的1.04%。全市共有托位55646个，实际收托24794人，托位使用率为44.6%。全市每千人口拥有托位数1.73个。依托妇幼保健机构设立婴幼儿养育照护指导中心11个（市级1个、区级10个），建成全市首批托育服务示范机构20个。

（一）初步构筑政策框架

市人大常委会2021年修正了《重庆市人口与计划生育条例》，

明确规定“市、区县（自治县）人民政府应当采取措施建立健全普惠托育服务体系，并给予普惠托育服务机构相关政策支持。”市政府认真贯彻中央决策和法律法规要求，强化组织领导和统筹协调，将托育服务纳入全市“十四五”规划纲要并单列一节，明确发展路径和工作举措，并纳入《重庆市“十四五”公共服务规划》、市政府重大民生实事和深化医改重点任务；出台《重庆市促进养老托育服务健康发展实施方案》，提出“到2025年，每千人口托位数不少于4.5个”的目标，印发《重庆市促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》，明确16个市级部门和各区县政府职责分工；督促各级政府加快发展托育服务，将托育服务作为区县党委政府经济社会发展的实绩考核内容。此外，市级相关部门还先后出台《托育机构登记和备案办法（试行）》《托育机构卫生评价标准（试行）》等文件，初步建立我市托育服务工作政策体系。

（二）部门合力推进托育服务发展

市卫生健康委作为牵头部门，建立婴幼儿照护服务部门会商机制，定期研究解决工作推进中的问题。建立市级相关部门联络员制度和信息推送制度，定期向相关单位推送备案机构名单，做到信息共享；组织万州、巴南、潼南、垫江4个区县，开展全国婴幼儿照护服务示范城市创建活动；组织评选全市首批托育服务示范机构，给予每个机构10万元“以奖代补”补贴，鼓励示范机构发挥辐射引领作用。市发展改革委近两年累计争取中央预算内资金近5000万元，推动区县实施普惠托育项目38个。市规划自然资源局保障托育机构建设用地，下放中心城区托育机构建设用地划拨审批权。市总工会2021年在全市开展了用人单位托育服务现状及对策建议专题调研，了解用人单位对提供福利性婴幼儿照护服务的态度和职工托育需求。其他相关市级部门按照现有规定，履行自身职责，推动托育服务发展。各区县结合本地实际推动当地托育事业发展，如九龙坡区参照学前教育政策，为招收3岁以下婴幼儿的幼儿园给予财政补助，每年约安排资金800万元。巴南区率先出台托育机构建设补贴政策，规定在享受中央资金补助基础上区财政再补助每个托位1000元，对辖区备案的机构按托位数梯度给予5000—7000元一次性运营补贴。

（三）提升托育服务水平

一是加强人才培养。目前全市有7所本科院校、27所高等职业院校、45所中职学校开设与托育服务相关专业。育婴员、保育员和健康照护师等新职业纳入职业技能评定，与照料婴幼儿、小儿推拿保健、婴儿头发护理等专项职业能力共同纳入财政补贴性培训目录。全市现有14.6万人次获得托育服务相关职业技能证书。二是促进“医育”融合。依托市妇幼保健院成立市婴幼儿养育照护指导中心，开展儿童早期发育筛查、监测与评估，推进自闭症、脑发育障碍等健康问题的积极干预，提高婴幼儿早期健康发展水平。编制《重庆市3岁以下婴幼儿家庭照护核心信息》，为家庭照护婴幼儿提供科学指导。三是托育机构服务水平不断提升。专门招收3岁以下婴幼儿的专营托育机构尤其是已登记备案的机构，整体环境与设施设备较好，内部管理比较规范，按照托育机构设置、卫生评价等标准，合理划分功能区，从业人员持证上岗，在醒目位置张贴相关证照，公示托育月计划、膳食周安排等内容，室内外保持良好卫生环境。获得普惠托育专项行动托位补助的“托幼一体”幼儿园，开展了设施设备升级改造，不断提升为3岁以下婴幼儿提供托育服务的水平。

二、存在的主要问题

总体来说，我市托育服务还处于起步阶段，相关政策措施和工作机制还不健全，托育服务发展还面临不少困难和问题，主要表现在：

（一）政策不完善不健全

一是政策衔接不畅。关于“民办非企业”托育机构的登记与备案，按照1998年出台现在仍适用的《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，举办者应当向民政部门提交卫生健康部门的批准文件。而2020年制定的《托育机构登记和备案办法（试行）》规定，托育机构向卫生健康部门备案时，需提交“营业执照或其他法人登记证书”。上述两个规定在准入流程上互为条件、互相冲突，影响“民办非企业”托育机构登记备案工作。

二是托育机构设置标准过高。现有托育机构设置标准没有充分考虑城镇已建成小区、已有社区的实际情况，存在“一刀切”的情形。以消防验收为例，国家卫生健康委办公厅、应急部办公厅《关于印发托育机构消防安全指南（试行）的通知》规定，“托育机构不得设置在四层及四层以上、地下或半地下，具体设置楼层应符合《建筑设计防火规范》（GB50016）的有关规定”。现实中不少托育机构租用商业用房，很难找到符合条件的场地或者由于租金太高而无力承担。有的托育机构自知达不到消防标准，直接不申报验收，长期游离于监管之外。

三是政策规定不明晰。国家卫生健康委在《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》中指出，“公办托育机构收费标准由地方政府制定，加强对普惠托育机构收费的监管”，而我市尚未制定公办托育机构收费标准，对“普惠托育”概念的内涵外延也没有明确界定。

此外，国家补助政策不连续。2020年和2021年，“国家普惠托育服务专项行动”对当时正新建、改建的托育机构，给予每个托位1万元的补助，公办、民办均可申请，但已经建成的不能申请。从2022年起，补助政策向公办倾斜，民办机构已难申请，这并未从根本上缓解地方新建公办托育机构的压力，却影响了社会力量进场的积极性。

（二）政策落实有差距

一是有的政策无法落实。用地保障政策规定“将婴幼儿照护服务机构和设施建设用地纳入国土空间规划和年度用地计划并优先予以保障，农用地转用指标、新增用地指标分配要向婴幼儿照护服务机构和设施建设用地适当倾斜”，调研发现无论是新建还是改建托育机构，仅靠机构自身财力难以利用土地新建托育设施，此项规定如同“空中楼阁”，没有实际意义。

二是有的政策无力落实。我市规定“财政部门负责利用现有政策和资金渠道，对托育服务行业发展予以支持”，调研发现，由于当前各级财力紧张，市级部门仅落实了中央预算内投资资金，市级预算并未单独进行资金列项，绝大多数区县也未匹配托育机构建设补贴或运营补贴，如果仅按现有政策和资金渠道，相关托育政策难以落地。如现有政策鼓励有条件的幼儿园开设托班招收2至3岁的幼儿，却未明确补贴的资金来源，有的幼儿园担心挤占学位影响原有生均补贴而持观望态度。

三是有的政策无路落实。政策规定“普惠托育机构水电气享受居民类价格”，只有一户一表才能享受，而托育机构极少满足单独设表条件。调研中部分托育机构反映，其在联系水厂、燃气公司时得到“未接到上级相关文件通知”的回复，或要求机构出具“普惠托育”证明，而我市当前尚未对托育机构进行普惠托育的认定，导致政策无路落实。此外，相关税收减免等政策也落实不力，走访机构中仅有三分之一表示享受到部分补贴或政策优惠。

（三）监管存在漏洞

一是只登记不备案情况突出。托育机构实行备案管理，在市场监管或民政部门注册登记即可开展托育服务，随后到卫生健康部门备案接受监管。一些托育机构在建设标准、人员配备、消防、场地等方面达不到标准而不能备案，一些托育机构为逃避监管不愿备案，主管部门陷入“登记时不能管，运营时无法管”的尴尬局面。我市托育机构备案率仅20%，不备案就“抢跑”的情况较为普遍。

二是经营不够规范。一方面，存在以托育机构的名义开办幼儿园的情况。由于营利性民办幼儿园需要严格审批，取得办学许可方能从事经营活动，而托育服务准入门槛低，导致有的经营者打擦边球。另一方面，存在“名实不符”经营的情况。全市登记注册的市场主体仅有384户在名称中使用“托育服务”字样，占比23.27%。市场中存在许多以早教、教育咨询、教育科技等名义从事托育服务的机构，这些机构更是无明确监管主体，存在较大安全隐患。

三是处罚措施难落实。对托育机构的处罚虽有上位法，但缺乏细化规定，处罚标准难把握。如《中华人民共和国计划生育法》第四十一条第一款规定，“托育机构违反托育服务相关标准和规范的，由卫生健康主管部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下的罚款；情节严重的，责令停止托育服务，并处五万元以上十万元以下的罚款”，而对“情节严重”缺乏细化认定标准，监管难以落实。

（四）托育机构生存发展困难

全市公立普惠托育机构基本没有建立，现有托育机构正陷于经营困境，死多生少，盈利的仅占19.7%，且多为“托幼一体”机构。主要表现在：

一是成本高。首先是前期投入大。托育机构服务对象是0—3岁婴幼儿，是最柔弱的群体，在场地选择、房屋装修、设施设备等方面要求很高，多数机构前期投入超100万元。其次是人力成本开销大。按照相关规定，保育人员与婴幼儿的比例最少不低于1:7，每个托班的人数最多不超过20人，还要配齐综合管理、保育照护、卫生保健、炊事人员、安保人员等各类人员。此外，托育机构的房租开销大。当前托育机构以租用商业用房为主，中心城区的托育机构每月仅房租就达数万元，走访中最高的一家达14万元。

二是托位使用率低。当前我市适龄婴幼儿入托率仅5%，现有托位使用率不足50%。调研发现，托育机构缺乏相关补贴政策，收费价格主要受市场调控，我市托育机构全日托价格每人每月最高为6880元，一般在2500—4000元。问卷调查显示，为节约支出，3岁以下婴幼儿照护状态以居家照护为主，由其祖辈和由其父母照护的比例分别为46.68%、39.44%，但家庭对托育服务的需求占比并不低，受访者中“有托育需求”和“暂不确定”的分别占37.71%、24.67%。而当前昂贵的托育价格让多数家庭望而却步，收费低的机构又让家长对孩子的安全不放心，客观上抑制了家庭托育需求。

三是抗风险能力弱。七成托育机构运行时间不足3年，多数自筹建设资金，绝大多数属于小微型企业。特别是疫情期间，为保障婴幼儿人身安全，托育机构暂停经营时间往往较长，但其间工资发放、场地租金等刚性支出仍存在，机构大多亏本经营，难以为继。如沙坪坝区46家托育机构中，处于盈利的有7家，占15.2%（全部为托幼一体机构）；持平状态18家，占39.1%（基本为幼托一体机构）；亏损状态21家，占45.7%（基本为专营托育机构）。

（五）托育服务整体水平不高

由于托育服务发展时间较短、自身基础薄弱，我市托育服务水平距离人民群众的需求存在较大差距。

一是专业人才缺乏。0—3岁被誉为成长发育的黄金期，是个人体格发育、脑发育和性格习惯养成的重要阶段，因此对托育从业人员素质要求较高。目前整个行业缺乏接受过长期专业训练的从业者。我市虽在部分院校开设了相关专业，但毕业生选择从事托育的很少，因为托育服务作为新兴行业，社会认可度较低，工资待遇不高，从业者自尊感不强。调研发现，针对“是否了解托育”，6.64%受访者未听说过，48.29%听说过但不太了解。我市中心城区托育机构从业人员的工资平均在4000元/月左右，其他区县的平均工资约为3000元/月，个别区县甚至不足2000元/月。

二是从业人员继续教育和能力提升机会不多。从事托育专业教学的师资不足，专业培训教材缺乏，现有从业人员素质参差不齐，缺少严格规范的继续教育训练，理念和技能都存在较大差距。调研中，托育机构从业人员90%以上表示，除参加上岗前育婴师、保育员的岗前培训外，从业后未再获得相关专业能力的提升培训。

三是难以满足群众多样化、多层次需求。问卷调查显示，受访者选择托育服务的类型除全日托外，半日托、临时托占比也较高，分别达27.08%、24.31%，当前的托育机构绝大多数仅提供全日托服务。其次，超60%的受访者倾向于选择“居住地所在社区（居住小区）内或其附近的托育机构”，而现实是托育机构为尽可能辐射更大范围，基本选址在较大的商业中心，不符合群众就近方便入托需求。再次，当前我市的托育服务主要针对城市中高收入群体，缺乏对农村婴幼儿科学养育和城市有托育需求的困难家庭的关注，未覆盖城乡各层次的需求群体。

三、工作建议

人口问题是关系中华民族发展的基础性、全局性、战略性问题。推动托育服务发展，有利于减轻人民群众养育成本，增强人民群众生育意愿，有利于三孩生育政策落实，促进人口长期均衡发展，是优化人口发展战略、建立生育支持政策体系的具体举措，是落实党的二十大精神的具体表现。市政府及相关部门要提高政治站位，充分认识托育服务发展的重要意义，进一步增强大力推动托育事业发展的责任感、使命感，进一步加强统筹协调，强化部门协作，完善制度、细化措施，大力推动我市托育服务发展。

（一）健全完善托育服务政策体系

1. 做好规划。根据重庆市2020—2035年城市发展总体规划和对未来10—15年全市人口发展预期，研究制定全市托育事业发展规划。盘活用好国有闲置资产，通过提供免费场地等形式，提高公办普惠性质托班比重。建设和常住人口相匹配的托育服务设施，充分考虑婴幼儿人口规模和托育需求，大力布局以居住密集地区为核心的托育机构，打造步行15分钟的“托育服务圈”，满足人民群众在家附近送托的需求。明确将托育机构纳入新建小区规划和老旧小区更新改造规划，作为社区服务基础设施建设重要组成部分，做到与相关建设同步规划、设计、施工和验收。

2. 分类设置标准。一是分类设置准入标准。结合本地实际，遵循经济社会发展规律，对家庭托育点、社区和用人单位办托等不同类型托育机构分类明确备案条件和要求，及时根据实践发展经验，不断调整完善已有标准，提升托育机构备案率，把尽可能多的托育机构纳入监管和服务对象。二是研究制定托育机构综合等级评价标准和服务质量评价标准，开展托育机构质量评估，加快推进托育服务专业化、标准化、规范化。三是分类制定普惠性托育机构认定标准、星级等次和相应补贴标准，根据不同等级给予相应补贴。积极动员有条件者参与普惠托育专项行动，按托位或收托婴幼儿数给予资金补贴。

3. 细化现有政策措施。一是对优惠政策施行清单化管理。在登记、备案环节把国家和我市鼓励、支持补贴等优惠政策具体化、清单化，作为申办者必知、部门经办人员必告知的事项，确保托育机构应享尽享政策红利，降低办托成本，引导托育服务产业健康有序发展。二是各部门各单位要细化优惠政策申请门槛、流程，并把享受优惠的结果作为政策评估依据，作为部门和单位履行职责的考核依据或重要参考。探索建立托育福利补贴机制，为育有3岁以下婴幼儿的家庭根据婴幼儿数量，发放托育福利津贴或者托育消费券，出台托育机构地方财政补贴政策，在释放家庭托育需求的同时激励市场机构积极运作。三是依法依规建立托育机构经营者、从业者、幼儿家长信息收集和处理机制，做到民有所呼、我有所应，不断完善我市托育服务政策制度体系。

4. 加强部门配合，提升监管能力。一是建立登记备案信息共享、核查制度，对已从事托育服务的机构，加强引导服务。在确保安全、便民条件下，全部纳入日常监管，建立联合审查和现场办公制度、托育安全事件应急响应和处置机制，以及托育机构退出机制等，进一步强化监督管理。二是联合把好从业人员入口关。从职业道德、专业知识、文化素养、法律法规、实践技能、继续教育等方面制定从业人员标准，提高从业人员准入门槛，开展岗前心理测试、背景调查（包括有无虐待儿童的犯罪记录等）。实行资格证年审制度，制定从业人员等级评定标准。定期组织职业技能培训，提高从业人员的职业素养、婴幼儿保教能力，以及政策法规、急救实操技能等知识水平。三是建立托育机构动态管理机制。完善行业准入、运营管理、从业人员资质等管理规范，健全业务指导、督促检查、考核奖惩、安全保障和责任追究制度，加强事中事后全流程、常态化监管。加强人性化监管，相关部门要增强服务意识和服务能力，主动了解托育机构发展困难，帮助机构完善自身建设、解决实际问题。

（二）大力发展多元化托育服务

1. 提倡“托幼一体”。扩大幼儿园托班规模，在满足学前教育需求的前提下，鼓励有条件的公办园和新建园开设托班，民办园开设普惠性托班，满足3岁以下婴幼儿入托需求。给予幼儿园支持指导，明确“托幼一体化”财政投入保障来源，通过适当提高生均经费标准、减免租金、专项补助等方式，对开设托班的幼儿园予以长期支持。强化政府“托幼一体化”管理职责，完善当前“双轨”管理体制，理清教育部门和卫生健康部门权责，增进协调配合。

2. 培育社区托育。推进婴幼儿照护服务设施及配套安全设施建设，通过市场化方式，采取公办民营、民办公助等多种形式，支持和引导社会力量依托社区提供婴幼儿照护服务。加强社区婴幼儿照护服务设施与社区服务中心，以及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接，打造“家门口的托育点”。探索建立“1+N”托育服务模式，即依托1个示范性托育机构，带动N个嵌入式、分布式、连锁化、专业化的社区托育点共同发展。建立完善社区托育服务标准、门槛，细化监管支持措施，明确卫生健康部门和民政部门权责。

3. 发展专业托育。打造群众信赖的专业托育品牌，开展全日托、半日托、计时托、临时托等多种服务形式，满足不同消费需求。支持有条件的机关、企事业单位提供普惠托育服务，通过政府、单位、职工分别承担一定比例费用的方式，利用闲置场地，购买专业托育服务，引导社会力量参与单位办托的建设和运营。

4. 鼓励托育入户服务。根据当前婴幼儿照护仍以家庭照顾为主的实际，以家庭育儿具体需求为导向，把专业化的育儿服务延伸到家庭，为育有3岁以下婴幼儿的家庭提供专业指导和照护服务，形成“家庭为主，机构补充”的婴幼儿照护服务格局。鼓励通过上门服务等形式，开展科学育儿、健康保健、早教等指导，为不同需求的家庭提供日间照顾、周末照顾等多种服务，完善婴幼儿照护服务体系。

（三）为托育发展营造良好环境

1. 加强宣传引导。依托卫生健康、民政等部门和群团组织，加强科学育儿知识的宣传普及，转变传统“小孩子吃饱穿暖就行”的养育观念。如利用民政部门的“爱心家园”、卫生健康部门的各级妇幼保健院、妇联的各级家庭教育指导中心等徐徐善诱，开展教育引导。通过群众信赖的主流媒体为托育正面发声，宣传托育政策，公示备案机构，发布托育机构服务信息，为有需求的家庭提供服务指引。发挥社区宣传功能，鼓励托育机构进社区开展宣传，通过举办育儿知识讲堂、开展育儿技能竞赛、亲子游戏活动等，提升群众对托育机构的好感度。

2. 加强托育服务信息化建设。将托育服务与新时代科技相融合，为托育服务拓展更广阔的空间。如利用互联网、大数据、物联网、人工智能等技术，实现托育中心的人、财、物一体化管理，加强托育机构与家长的互动，让家长实时掌握孩子在托育机构的动态，增强送托的安全感。结合婴幼儿照护服务实际，在招生、报名、入园、排课、膳食、保育、测评等各方面做到线上线下相结合，简化程序、优化服务。开发科学育儿APP，实时在线解答婴幼儿照护中的问题，为家庭育儿者提供科学指导，提升家庭育儿能力。

特此报告。