市人大常委会：

为全面了解我市民族自治县单行条例实施情况，评估实施效果，总结立法经验，改进立法工作，提升立法实效，推动法治建设更好地为民族自治地方经济社会发展服务，切实发挥制度保障作用，2022年7月至8月，由市人大常委会莫恭明副主任带队，市人大民宗侨外委牵头承办，对我市自治县单行条例实施情况进行了专题调研。我市自治县现行单行条例共有13部，每个自治县各有侧重。调研组采取以下方式开展调研：一是采取重点调研和普遍调研相结合的方式，在每个自治县分别确定一个单行条例作为重点评估样本，同时兼及其他单行条例，点面结合，以期全面的、综合的掌握我市民族自治县单行条例实施的整体情况。二是将条例的制定和实施相衔接的方式，既听取自治县人大常委会关于立法及法规监督工作的汇报，又听取县政府及其部门关于法规实施及行政执法情况的汇报，将立法的初衷和实施的效果相对照，力求全链条地评估条例的实施情况。现将主要情况报告如下。

一、立法的基本情况

自2002年我市第一部单行条例《秀山土家族苗族自治县锰矿资源管理条例》出台以来，各自治县依据宪法赋予的单行条例制定权，积极开展立法探索和实践，近十年来加快了立法步伐，制定的单行条例11件约占85%，取得了积极进展。

从立法主体看，秀山、酉阳、彭水自治县各4件，石柱自治县1件。从涉及领域看，大致可分为经济建设和生态环境保护方面8件，社会管理和移风易俗方面4件，历史文化保护方面1件。

现行13件单行条例颁布施行以来，已成为民族自治县经济社会发展的重要法制保障，在相关领域发挥了重要作用。秀山锰矿资源管理条例、彭水矿产资源管理条例，加强了矿山生态环境保护修复和生态系统稳定性。秀山、酉阳和彭水饮用水水源保护条例，促进了水源地水生态修复，当地集中饮用水水源地水质达标率达到100%。秀山梅江河流域水生态环境保护条例，有效呵护了秀山人民的“母亲河”。秀山、酉阳殡葬管理条例，为推进殡葬改革、推动移风易俗、加强县城建成区管理发挥了重要作用。酉阳城镇管理条例、彭水城乡建设管理条例，推动了城市建设步伐和管理效能，两县均获评“国家园林城市”。酉阳农村公路条例，推动了农村公路“建管养运”协调发展，为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接发挥积极作用。石柱西沱国家历史文化名镇保护条例、彭水旅游条例，为保护民族传统文化、推动文旅融合发展提供保障，彭水连续3年入选全国县域旅游综合实力百强县。

二、多措并举推动单行条例有效实施

自治县认真贯彻相关单行条例，履行职能职责、落实制度措施、加强执法司法，逐步完善配套性文件，推动单行条例实施，助推当地经济社会建设。

（一）法定职责积极落实

一是政府责任进一步强化。各自治县政府对照条例规定，将有关指标纳入区域经济发展、脱贫攻坚、乡村振兴和创建卫生城市、园林城市考核评价内容，纳入区域“十四五”规划、专项规划，统筹推动工作落实。部分自治县将相关经费列入预算、建立机制，保障工作有效开展。秀山自治县政府坚持每年向人大常委会报告梅江河流域水生态环境保护情况，制定梅江河流域综合规划，着力增强水资源综合效益，梅江河县城段被市生态环境局评为2021年度美丽河湖。酉阳自治县政府将饮用水水源保护纳入国民经济和社会发展规划、环境保护规划和水资源综合利用规划，出台了村镇供水工程运行管理暂行办法、农村分散供水管理办法。彭水旅游条例实施以来，持续推进全域旅游综合管理体制改革，具有民族特色的“中国乌江苗族踩花山节”“渝东南生态民族旅游文化节”已成为传承弘扬苗族文化的重要节会品牌，连续3年入选全国县域旅游综合实力百强县。

二是部门监管职责进一步压实。部分自治县政府依据条例细化部门职责目标，强化责任落实。相关部门理清责任链条，进一步提高履职效能。酉阳、彭水自治县政府相关部门依法划定饮用水水源保护区，石柱自治县相关部门依法在西沱古镇核心保护区、建设控制区、环境协调区设立1处市级文物保护单位和7处县级文物保护单位保护标志。石柱西沱国家历史文化名镇保护条例实施以来，编制实施《云梯街保护修复工程方案与设计》，古镇核心区云梯街和一批市级文保单位得到修复，全国首批十大历史文化名镇、“三峡库心·长江盆景”跨区域发展核心项目得以实施，2020年12月评为国家4A级旅游景区。

三是乡镇（街道）作用进一步发挥。相关自治县积极支持乡镇（街道）开展行政执法、提供经费保障，打通条款落实最后“一公里”。依据彭水饮用水水源保护条例规定，自治县明确乡镇（街道）主要负责人为第一责任人，常态化开展巡查检查，强化属地管理责任。酉阳农村公路条例明确了乡镇（街道）的责任，乡镇（街道）按规定开展定线养护、承包养护和委托养护，确保乡村道通畅。酉阳农村公路条例实施以来，作为全市幅员面积最大的区县，建设“四好农村路”4427公里，行政村通畅率100%，村民小组通达率100%、通畅率86%，初步实现农村公路“建管养运”协调发展。

（二）行政执法和司法保障同步跟进

一是严格行政执法。各自治县加大行政执法力度，保证相关条例规定落到实处。彭水自治县饮用水水源保护条例实施以来，水利部门建立河道巡查制度，依法取缔郁江沿岸非法采砂点1处。秀山自治县依法完成龙潭水库饮用水水源地保护区内18家畜禽养殖专业户、10家餐饮农家乐关停搬迁；积极落实锰矿资源管理条例规定的“保护生态环境，坚持可持续发展”原则，2021年下半年以来，县域29家锰矿开采企业、19家电解锰企业全部淘汰或关停，201个矿山井硐全部永久关闭，23个锰渣场采取不同方式整治。酉阳自治县相关单位加大农村公路条例执法力度，仅2020年就依法拆除违规建（构）筑物14处，查处非法占（利）用公路、污染公路等涉路案件74起，结案74件，收取公路路产赔（补）偿费43.11万元。

二是依法打击犯罪行为。政府部门密切协同司法机关，依法打击相关违法犯罪行为、震慑犯罪分子。秀山、酉阳殡葬管理条例实施以来，编制完成乡镇公益公墓规划，严格落实殡葬奖免政策，持续纠治殡葬服务乱收费、行业限制竞争和垄断等违法行为，为推进殡葬改革、推动移风易俗、加强县城建成区管理发挥了积极作用。秀山梅江河流域水生态环境保护条例实施以来，自治县公安机关移送县检察院涉嫌涉水生态环境犯罪案件14件24人；县检察机关审查起诉5件11人，不起诉7件8人，在办2件5人；审判机关已判决5件11人。县检察机关行政公益诉讼立案26件，起诉1件；民事公益诉讼立案5件，起诉2件。

（三）人大常委会作用积极发挥

一是加强单行条例的修改和清理。截至2022年11月，自治县完成了7件次单行条例修改。2021年，按照全国人大和市人大常委会部署，自治县人大常委会对涉及生态环保和行政处罚内容的单行条例开展专项清理，经自查、核查和研究论证，清理出涉及9件单行条例中48项与上位法相违背的条款，现正依法有序推进修改工作，保证国家法制的统一。

二是探索开展单行条例的监督。开展执法检查，自治县已对6件约46%的单行条例开展了执法检查，督促自治县政府履行法定职责，推动问题整改落实。开展条例实施情况调研，把相关法规实施情况纳入常委会监督内容。酉阳自治县人大常委会开展城镇管理条例实施情况调研，列出问题清单，督促相关问题清零销号。

三是研究提出立法规划。换届后的新一届自治县人大常委会已基本确定立法规划（或计划）。秀山自治县已启动城乡环境卫生管理条例立法调研；酉阳自治县拟制定烟花爆竹燃放管理条例、非物质文化遗产保护条例；彭水自治县市容和环境卫生管理条例拟提请2023年召开的人民代表大会审议，初步确定了苗医药发展、殡葬事务、非物质文化遗产保护等立法选题。

三、单行条例实施中存在的主要问题

单行条例实施取得积极成效的同时，部分条款未能落实或者落实不到位的问题还比较突出，需要高度重视、深入研究、依法解决。

（一）法定责任落实不到位

调研发现，部分自治县政府及其部门、群众对单行条例实施的重要性认识不足，存在个别单行条例没用的看法。一些群众包括少数机关工作人员不知道有相关单行条例。部分自治县政府及其部门依法办事意识不强、法定职责落实不到位，牵头部门统筹抓落实能力弱，个别部门遇事各行其是、推诿扯皮。调研组在听取饮用水水源保护条例实施情况汇报时，相关自治县政府均不能有效对照条文规定进行汇报。秀山自治县锰矿山、电解锰企业全面关停后，政府经信、生态环境、应急管理等部门工作监督不到位，存在电解锰企业大量阳极液积存，危险化学品清运和废液处理不彻底，低品位锰矿石和锰矸石大量裸露堆积，污水处理设施运行不正常等问题。酉阳自治县农村公路工作协调机制不健全，未形成齐抓共管整体合力。

（二）配套性文件和制度设计落实不到位

为保证单行条例的有效实施，条例授权自治县政府制定相关的配套性文件。调研中，自治县均未准确、完整、有效填报单行条例的配套文件制定情况，即使实施效果较好的秀山梅江河流域水生态环境保护条例，相关部门仍未能编制工业污染防治专项规划，未能制定划分绿化缓冲带、农用地锰污染治理等配套文件。单行条例中做出的重要制度设计，有的无法运转，有的落实效果不好。西沱国家历史文化名镇保护条例实施中，自治县政府按照第七条设立了保护管理机构，而保护管理与开发利用、实际运营分属不同主体实施，条例规定的保护管理机构履行保护、规划、建设、利用和管理等五项职责形同虚设。酉阳自治县未按规定设置全部饮用水水源保护区界标、交通警示牌、宣传标志牌，水源地保护区内仍有与供水设施无关的建设项目。

（三）执法监管不到位

执法监管力量不足，彭水自治县现有的8座大中型水库均未建立专门管理机构，水行政执法管理力量严重不足，部分执法工作不能正常开展。监管合力未能形成，彭水自治县旅游监管综合执法机构不健全、机制不完善、合力未形成；酉阳自治县农村公路执法活动依靠乡镇设立的综合执法队开展，受委托执法衔接不到位和执法人员素质等影响，执法效果不理想。依据单行条例行使执法权的意识和能力缺乏，石柱自治县政府有关部门开展西沱古镇日常巡查检查时，重视安全生产法、文物保护法的检查，忽视西沱国家历史文化名镇保护条例规定的检查，一定程度上影响条例实施。

（四）经费保障不到位

普遍反映，自治县政府未能按照相关单行条例规定，提供相应的工作经费。经费保障与工作任务不匹配，经费保障缺口大。彭水自治县因经费原因，未按规定编制分散式水源保护规划、落实旅游专项发展资金；秀山自治县要在2023年前实现锰污染综合整治目标，需资金23.91亿元，目前仅筹措到位5.4亿元，缺口18.51亿元；秀山自治县部分乡镇（街道）反映，按照梅江河水生态环境保护条例规定，要完成增殖放流，乡镇垃圾收集清运、设施日常管护、河道清漂，水毁河堤、土地恢复等日常工作任务，县财政安排乡镇（街道）的50万元专项经费远远不够；酉阳农村公路条例规定了乡镇（街道）负责辖区乡道、村道规划、建设、养护、管理等工作，而市级每年转移支付补助村道养护资金118万元，仅能满足全县1000多公里的村级公路养护需求，尚有3500多公里无经费来源，加上县域地质特殊、公路自然毁损多发，乡镇（街道）无法按条例规定完成辖区内公路养护任务，尚有3700公里农村公路未按规定加装护栏。

（五）单行条例立法本身尚有不足

对法律实施效果的全面考察，必然涉及对立法质量的审视。从本次调研掌握的情况看，一些单行条例实施效果不理想，与立法自身存在的问题有内在的联系。这些问题集中表现在以下几个方面：

1．地方特色不够鲜明。立法形式比较单一，体例上多采用结构完整的“大部头”，条款重复上位法规定占比较大。我市几个自治县之间，以及与相邻省的自治县之间未开展协同立法。从立法选题来看，近年来生态环保方面的立法进展较好，但是围绕民族自治地方发展战略定位、产业发展、民族特色等的立法较少，立法服务当地经济社会发展发挥制度保障作用还有提升空间。

2．制度措施可操作性还有差距。有单行条例在制度措施设计上只明确相关工作内容，却忽略了部门职责，没有明确牵头或配合部门，致使实施中相关部门推诿扯皮。有单行条例中设定了政府要提供专项资金的保障措施，由于立法时测算使用总量不到位、征求意见不充分等因素，导致部分经费保障措施无法落实。

3．法规修订不及时。我市第一件自治县单行条例实施已近20年，另有多件单行条例实施也有5年以上，近年来国家法律行政法规建设步伐加快，当地经济社会发展和城乡建设也有巨大变化，保证法制统一的任务日愈重要，单行条例清理修改完善的需求也日渐突出。如石柱西沱历史文化名镇保护条例针对名镇的旅游产业发展还缺乏相应规定，酉阳城镇管理条例已经不能适应新县城规划、建设、管理需要，秀山锰矿资源管理条例也应按照国家环保和自然资源管理要求，以及当地锰污染综合整治情况进行修改。

4．立法队伍力量薄弱。四个自治县立法工作均由人大监察法制委承担，普遍存在新手偏多、专业人才缺乏，专业能力偏弱的情况。从调研情况看，换届后四个自治县人大从事立法工作的人员中，没有1人具有全程参与单行条例立法的经历，甚至有的专委会成员全是新手，且没有法律方面的专业人才。

四、几点建议

民族自治地方制定单行条例，是宪法赋予民族自治地方的权力，为坚持和完善民族区域自治制度、推动民族地区经济社会发展提供法治保障。单行条例作为民族自治地方经济社会发展的法治基础和中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，在推动新时代民族地区高质量发展，促进民族团结、共同富裕、铸牢中华民族共同体意识中发挥着重要作用。法律的生命力在于实施，单行条例作用发挥得好不好，关键要看条例立得好不好，实施得好不好。下一步工作中，民族自治地方要把握立法原则，提高立法质量，找准监督重点加强条例实施，真正厘清新时代新阶段新形势下立法和法规监督工作如何做，怎么做，避免不作为，乱作为。

（一）充分认识民族自治地方立法工作的重要作用

党的二十大报告指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。2021年中央民族工作会议指出，要推动各民族共同走向社会主义现代化。要完善差别化区域支持政策，支持民族地区全面深化改革开放，提升自我发展能力。推动民族地区加快现代化建设步伐，提升民族事务治理法治化水平。自治县党委要积极发挥立法的领导作用，牢固树立法治意识，研究审定自治县的立法规划（计划），讨论决定重大立法项目或条例中的重要制度设计，推动民族地区治理水平和治理能力现代化。

随着民族交流交往交融，民族的共同性不断增强，差异性逐步削弱，民族自治地方立法将更多地转向区域的建设发展，更加注重突出区域化和精准化。民族地区基础设施建设、产业结构调整优化、生态文明建设、优秀传统文化保护、巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，开发开放等，都将是下一步当地经济社会发展和立法工作关注的重点。在这些领域和方面，民族自治地方应当积极探索、大胆创新、勇于实践。与此同时，要坚决维护国家法制统一，严格遵循自身的立法权限，不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定，不得擅自设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政事业性收费等责任内容。总之，民族地方立法要坚持“有所为、有所不为”的工作原则，要紧紧围绕单行条例的创新性、实施性、倡导性狠下功夫，结合区域发展实际，细化上位法规定，补充上位法空白，引领当地经济社会发展，推动民族地区法治政府法治社会建设。

（二）加大立法实践不断提高立法质量

一是充分发挥人大在立法工作中的主导作用。自治县人大常委会要严把选题立项、组织协调、审议研究关，对政府部门起草的条例文本，要过细审查强化部门利益的相关内容；对院校或其他机构起草的条例文本，要高度重视是否可操作、可落实，确保条例草案符合立法原则、符合区域实际。目前，全国人大常委会正在修改立法法，提出了“丰富立法形式完善立法体制机制”的要求，新增了“通过制定、修改、废止、解释法律和编纂法典等多种形式，形成科学完备、统一权威的法律规范体系，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性”等规定，这是国家立法工作的方向和指引。自治县人大常委会，要注重结合工作实际，总结实践经验，在保证国家法制统一的前提下，加强立法调研推进单行条例的制定和及时报批，对照上位法积极开展单行条例的清理和修改，更好地发挥法治引导、推动、规范、保障当地经济社会发展的积极作用。市人大有关专工委要按照职责分工，提前介入，更好地利用基层立法联系点，针对性地加强对自治县的立法指导。同时要尊重自治县立法主体地位，鼓励进行不抵触、有特色、可执行、真管用的立法探索，遵循指导而不干扰、建议而不强令、到位而不越位，加强沟通协调，妥善处理分歧，确保审查指导双方都正确依照宪法法律的规定行使职权。

二是着力提高立法技术。要坚持立法有效管用原则，采用“小切口”“小快灵”的形式，提高自治地方立法的针对性、时效性、稳定性，既可以在在起草与审查环节更省时省力，又可以避免因上位法变动而频繁的修改 ，同时做到条款精简实用。要丰富立法形式，积极探索武陵山区文旅融合发展、自然资源和生态资源连片保护、乌江画廊和土家族苗族优秀传统文化保护发展等领域的协同立法，更好地助推区域一体化建设高水平发展。要立足实际拓展立法领域，突出民族和地区特色立法，围绕将渝东南武陵山城镇群打造成为文旅融合发展新标杆、绿色创新发展新高地、人与自然和谐宜居新典范的发展定位，重点推进民族文化保护发展、旅游资源开发利用、生态环境保护改善等方面立法，助力民族自治地方高质量发展。要强化制度措施的可实施性，涉及编制体制调整、重大资金使用、部门的协调配合等制度措施设计，应当广泛听取意见建议、深入开展调研论证，确保制度措施能落地、可实施。

三是加强立法队伍建设。要优化立法人员配置，提高法学专业人员比例，建立一支年富力强、有实践经验和相对稳定的立法队伍。要强化业务培训和挂职锻炼，积极参加各级各类业务培训，选派优秀年青干部到市级立法机构挂职锻炼，努力提高专业素养和实务能力。依托市人大常委会立法咨询专家库，积极吸收专家学者参与立法工作，提高自治县单行条例立法的科学性规范化。目前立法工作相对滞后的自治县要深入挖掘立法潜力，大力培养立法人才，积极开展立法实践，努力跟上立法步伐。

四是落实普法责任制。自治县政府及其司法行政部门要高度重视单行条例的指引功能和评价功能，将单行条例纳入“五年”普法规划和年度普法计划，将单行条例的学习宣传教育纳入法治宣传考核内容，督促落实“谁执法、谁普法”责任，提升宣传普及效果。加大单行条例进机关、进社区、进乡村、进学校、进企业、进单位工作力度，充分利用“12·4”国家宪法日以及各种纪念日，采取群众喜闻乐见、易于接受的形式宣传。报刊、广播电视、互联网和移动传媒等各类媒体要切实担负起普法宣传义务，落实公益普法宣传责任。

（三）建立完善单行条例实施监督的长效机制

一是强化法规监督。执法检查是发挥法律监督巡视作用的重要方式。学习借鉴全国人大和市人大常委会执法检查经验做法，制定自治县人大常委会执法检查规定，明确计划确定、方案制定、检查重点、组织实施、跟踪问效等，增强执法检查的规范化常态化。相关自治县要针对未开展过执法检查或立法后评估的7件单行条例，积极有序安排一次执法检查或立法后评估，摸清情况、发现问题、提出意见建议。要创新检查方法，积极探索暗访随访、随机抽查、问卷调查和第三方评估等有效途径，全面、真实、有效掌握单行条例实施情况。依据市地方性法规立法后评估试行办法，探索开展听取单行条例实施情况的报告，逐步建立自治县单行条例实施情况报告制度，推动单行条例实施情况监督的制度化。

二是纳入法治政府建设考核内容。要把单行条例实施情况纳入法治政府建设考核内容，加大考核力度、强化成果运用。要把单行条例赋权规定纳入政府部门权责清单，实施动态管理，强化执法监督和专项督查，推动政府工作部门和法规授权组织依法实施。要把单行条例宣传和实施纳入自治县相关部门议事日程，真正做到有部署、有检查、有督促。

三是强化监督结果转化运用。自治县人大及其常委会要肩负起宪法法律赋予的神圣职责，强化对“一府一委两院”监督，进一步增强单行条例实施的权威性。各级行政机关、监察机关、审判机关、检察机关要承担起实施工作法定职责，依法施政司法，切实推动良法善治。要认真总结、积极推广单行条例实施的经验做法，不断提高实施质效。要建立法规监督和部门考核清单制度，列出违法事实、依据条款、责任主体等要素，持续跟踪问效，增强问题整改针对性实效性。

（四）突出自治县单行条例实施监督重点

一是强化问题导向。自治县人大常委会要把问题导向贯穿单行条例实施监督全过程，依法发现问题、客观分析问题、有效解决问题，推动人大依法履职、政府依法行政。开展监督工作前，要认真梳理各级人大代表、人民群众、信访和舆情反映的问题建议，对照条例的条款，形成问题清单，做到检查调研有的放矢。对调研中发现的突出问题，要全面了解事实、客观分析原因、明晰责任主体，做到事实清楚、责任明确。针对发现问题，紧扣条例规定、吃透政策措施，提出符合自治县实际、能够有效落实的意见建议，增强监督实效。

二是强化制度措施落实。要把条例主要制度落实情况作为监督检查的重点，查看实施主体职能作用是否发挥、协调机制是否建立、规划计划是否制定、巡查检查是否到位。要把行政许可、行政强制、行政处罚等执行情况作为监督检查的重点突出出来，强化对易发权力寻租领域行政行为的限制和约束。要把基层行政执法作为监督检查的重点突出出来，对照条例规定，查找措施使用不多、震慑作用发挥不充分，监管组织不健全、基层执法能力弱化，部门职责边界不清、协同发力不够等问题，为改进综合执法模式、完善协调执法机制、加强执法队伍建设提供依据。

三是强化配套文件制定。自治县人大常委会应学习借鉴市地方性法规配套规范性文件制定工作监督办法（试行），梳理单行条例未制定配套文件清单，及时完善配套文件，发挥司法行政部门在配套文件制定中的协调督查作用，推动授权规定落地见效。

特此报告。