重庆市人大常委会备案审查工作委员会

关于备案审查工作情况的报告

——2023年3月29日在市六届人大常委会第一次会议上

市人大常委会备案审查工委主任   杨尚隈

 

市人大常委会：

备案审查制度是具有中国特色的宪法监督制度。以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，就加强备案审查制度和能力建设作出了一系列重大决策部署。党的二十大和中央人大工作会议对完善和加强备案审查制度、提高备案审查工作质量提出了新任务和新要求。这些均为新时代新征程做好备案审查工作指明了前进方向、提供了根本遵循。

对规范性文件开展备案审查是宪法法律赋予地方人大常委会的一项重要职权。近年来，市人大常委会备案审查工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平法治思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作总要求，实干担当、守正创新，扎实推进各项任务，不断提升工作质量，备案审查制度机制在保证党中央令行禁止、维护国家法治统一尊严权威、保护公民法人合法权益、发展全过程人民民主、促进社会公平正义、提升国家治理效能等方面的作用日益彰显。

一、2022年备案审查工作推进情况

过去一年，在市人大常委会领导下，备案审查工委深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，深入贯彻落实中央人大工作会议精神和市委第六次人大工作会议精神，与市人大各专门委员会、常委会有关工作部门强化联动配合，加强备案审查制度和能力建设，工作取得新进展新成效。

（一）聚焦主业主责，备案审查深化落实

“有件必备”进一步扩展。依法督促市“一府一委两院”及各区县（自治县）人大全面报送备案本单位制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力、可以反复适用的规范性文件，并将报备主体扩展至各中级法院、检察分院。全年新接收报送备案的规范性文件共182件，经形式审查后备案登记182件，各制定机关自规范性文件公布之日起30日内报备的占89%。其中，市政府规章5件，市政府规范性文件11件，市政府办公厅规范性文件39件；市高法院规范性文件3件；市检察院规范性文件5件；区县（自治县）人大及其常委会规范性文件119件。2022年四季度，以各制定机关报送年度规范性文件目录为契机，进行“拉网式”“沉底式”核查，防止迟报漏报，推动规范性文件报备全覆盖。对未依法及时报备的20件规范性文件以及存在报备材料不规范情形的，及时提醒有关单位纠正，促进了报备工作进一步规范。

“有备必审”进一步落细。严格按照合宪性、政治性、合法性、适当性审查标准，综合运用依职权审查、依申请审查、专项审查等法定方式，对各类规范性文件开展审查研究。强化依职权审查，有备必审、应审尽审，全年审查审结有关方面报送备案的规范性文件共197件，将其中115件同步分送文件制定机关对口联系专工委审查研究，对涉及生态环保、安全生产等领域的规范性文件进行了重点审查。落细依申请审查，通过人大官网“规范性文件审查建议窗口”收到公民审查建议11件，认真组织研究论证，加强与文件制定机关沟通联系，及时形成审查研究意见，积极回应人民群众关切。扎实开展专项审查，协调市政府办公厅、市司法局对涉及计划生育、水能资源开发利用等内容的209件规范性文件开展集中清理和重新“质检”，及时查找出与新的政策精神和上位法规定不相符合、与“放管服”改革决策部署有偏差或者明显不适当、实践中已经不再执行的规范性文件，为下一步“立、改、废”工作打下了基础。

“有错必纠”进一步抓实。纠正问题文件是备案审查的最后一道工序，对保证宪法法律正确实施、维护法治统一至关重要。在督促制定机关纠正有关问题文件中，注意区分纠错情形，采取有效纠错方式，把握纠错时机和条件，保证纠错效果和时效。对与上位法规定不一致、存在明显不适当问题的1件政府规章以及1件市政府规范性文件、6件市政府部门规范性文件，及时纳入处置工作计划，督促有关制定机关修改完善或适时废止。目前，已有序废止了4件规范性文件。对容易造成理解歧义、可能引起执行不当的8件规范性文件以及可能影响适用的相关规范性文件，坚持问题导向，及时以函告建议、提醒注意、约谈督促等方式，督促有关制定机关纠正改正或者在执行中完整准确适用法律法规的规定。

此外，坚持以参加论证会、书面反馈意见等形式，提前介入政府规章及其他重要规范性文件的起草论证工作，针对三峡水库消落区管理办法草案等提出修改建议70余条，促进有关制定机关高质量、规范化制定文件。为鼓励和支持改革创新，对符合我市实际、促进改革发展、惠及广大群众且不与宪法和法律相抵触的政策措施，支持先行先试、守正创新。对智能网联汽车领域的规范性文件，鼓励制度创新，支持开展道路测试与应用、探索无人驾驶和商业化示范运营，支持了新业态新模式的发展。在总体符合土地管理法的前提下，依法支持旅游公益基础设施建设的用地需求，助力成渝地区双城经济圈建设以及培育建设国际消费中心城市的政策举措落地落实，有效发挥法律法规和政策措施的整体功效。

（二）坚持守正创新，不断夯实工作基础

及时制定备案审查条例。在总结备案审查实践经验及备案审查基准、备案审查工作办法等已有制度机制的基础上，不断健全备案审查工作制度，加快推动备案审查条例立法。2022年3月，提请市五届人大常委会第三十三次会议审议通过的《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称备案审查条例），成为备案审查“1+2+N”制度体系的重要构成。该法规全面贯彻落实党中央、全国人大常委会关于备案审查工作的新精神新要求，从制度层面明确报备范围和主体、细化审查规定和标准、完善纠错程序和处理方式，并对备案审查信息化建设予以规范和保障。同时，精心编写备案审查条例释义，赠送有关单位1000余册，使各有关方面准确理解立法原意和把握适用情形。通过召开新闻发布会向社会权威解读条例规定，用老百姓喜闻乐见的短视频宣传条例，推动备案审查制度深入人心。

数据库建设示范引领。省级法规规章规范性文件数据库建设是加快法治中国建设的基础工程，是提高备案审查工作质量的重要切入点。按照“谁起草、谁清理，谁实施、谁清理”的原则，通过动员市、区县、乡镇“三级联动”，推动11类规范性文件先期入库，数据库归集现行有效的各类文件9180件（其中地方性法规228件，政府规章165件，市“一府一委两院”、区县（自治县）人大和政府规范性文件6970件，乡镇人大和政府规范性文件1817件）。在完成数据库建设试点任务的基础上，接续做好数据库优化、升级、上线和总结推广工作。2022年9月，“全面权威、公益便利、智能协同、共建共享”的数据库第一期建设项目在重庆人大网和政务外网办公平台同步上线运行，社会公众可便捷使用文件分类检索、电子文本下载等功能。同年12月，新建成的数据信息展示平台进一步集成打通文件数据，以“数据+图表”的形式在平台上实时反映数据库文件总量、访问量、搜索热词等信息。全国人大《法制工作简报》全文刊载了重庆数据库建设试点经验，并以视频交流会的形式予以推广。

调研成果有效转化运用。备案审查制度建设中的瓶颈问题需要通过理论研究“破冰”。注重将课题研究与备案审查制度建设有机结合、有效转化，为备案审查工作高质量发展提供“加速度”。2022年以来，通过对规范性文件有关法律问题深入分析研究，形成了“一总四分”的课题报告。《行政规范性文件有关法律问题研究》《监察和司法规范性文件概念及制定有关问题研究》等课题报告，归纳提炼出规范性文件的形式要件和实质特征，明确提出行政、监察、司法等规范性文件各自制定主体和程序，系统总结了规范性文件的报备要求，对实践中规范性文件的认定及管理提供更为明确的参考标准。相关课题报告被全国人大常委会法工委内部工作信息刊发，为下一步推进规范性文件制度建设提供了参考。

（三）注重协同发展，整体工作提质增效

衔接联动机制走深走实。深入贯彻落实党中央关于加强地方人大备案审查工作、增强备案审查工作整体实效的要求，坚持协同联动、分工负责、整体推进。主动加强与市委有关工作机构的备案审查衔接联动，积极参与社会主义核心价值观入法入规文件审查工作。根据市委改革办的要求，会同市人大常委会研究室开展备案审查制度和能力建设督察督导，提出合理化建议，推动备案审查工作在落实全过程人民民主中实现制度创新。注重与市司法局联动推进乡镇政府文件审查试点，共享行政规范性文件数据，加强沟通协商，形成工作共识，同心协力推动备案审查工作深化拓展。

联系区县（自治县）人大更加紧密。认真组织开展覆盖市、区县、乡镇三级人大的备案审查业务培训会，加强业务指导，进一步强化了各方面对备案审查工作重要性和规律性的认识。深入乡镇开展实地调研，面对面开展业务指导，点对点帮助解决难题，着力打通备案审查工作“最后一公里”。用好《重庆人大备案审查信息》载体，反映成效经验，促进工作交流。积极实践案例指导机制，以案说法、以例释疑，有效促进区县、乡镇备案审查监督齐头并进。由全国人大常委会法工委指导的专刊《备案审查研究》（2022年第3辑），刊登重庆备案审查工作5篇文章，全面呈现了市、区县两级人大常委会备案审查理论研究与实践创新的成果。

二、五年主要工作成效及经验

五年来，备案审查工作坚持夯基础、聚势能、抓创新、优措施、建平台、重拓展，求真务实、拾级而上，工作打开新局面、迈上新台阶。一是围绕“高质量”提高备案审查质效。依法逐步扩大备案范围，规范报备方式，加大审查力度，增强纠错刚性。五年中依职权审查规范性文件1005件，依申请审查公民审查建议30件，共依法纠正存在合法性、适当性问题的文件29件，对存在可能造成理解歧义和执行不当、有关制度措施已不合时宜的其他问题文件，及时沟通联系或函告提醒。建立健全问题文件处置清单机制和地方性法规配套规定台账机制，有力督促制定机关“打表”推进问题文件“立、改、废”工作。二是突出“实效性”强化专项审查作用。围绕推动党中央重大决策部署贯彻落实、国家重要法律和法治措施有效实施，适时选取重点领域的规范性文件开展专项审查。先后对涉及优化营商环境、卫生健康、交通运输等领域的1174件规范性文件进行深入审查研究，积极推动涉及民法典、行政处罚法、长江保护法等领域的规范性文件集中清理，着力增强备案审查工作针对性、系统性、时效性。三是注重“法治化”健全备案审查制度。适时总结实践经验，规范工作流程，细化审查规范，建立审查基准，统一审查标准和尺度，健全文件公开督促机制，不断推动备案审查制度完善发展。注重加强与区县（自治县）人大有关专工委的工作联系，指导和推动区县（自治县）人大常委会建立健全备案审查工作制度。重视备案审查理论研究，持续不断为备案审查立法及制度建设提供理论支撑。四是着眼“数字化”提速信息化建设。在完善人大备案审查信息平台、全面推行电子报备、开通公民审查建议“一键提交”的同时，积极探索省级法规规章规范性文件数据库建设，抓实文件清理、细化入库标准，加强系统设计、优化应用功能，确保数据库功能健全、便捷好用。经过近年来的不断努力和持续推动，我市备案审查工作取得一系列成果：制度体系已经成型，首创“条文+案例”的备案审查基准，制定规范性文件备案审查条例，形成“条例+工作办法+审查基准+区县备案审查工作制度”制度体系；工作机制日益完善，报备范围不断扩大，审查方式不断优化，纠错力度不断增强，市、区县两级人大常委会听取审议备案审查工作报告形成常态，提前介入审查、文件审查例会、专家咨询论证等工作机制生动实践、更加健全；信息化水平显著提高，率先实现市、区县、乡镇三级人大规范性文件电子报备全覆盖，顺利完成数据库建设试点任务并上线推广，形成可复制推广的“1+2+2”试点成果；队伍建设持续加强，38个区县（自治县）人大常委会均设立专门的备案审查工作机构，配置专兼职人员，完成两轮横向覆盖市“一府一委两院”、纵向覆盖全市三级人大从事备案审查工作人员的业务培训；规范性文件质量明显提高，新制定的规范性文件逐年减量，文件分类闭环管理持续优化，违法违规文件大幅度减少，报备规范性文件全面公开，制定机关文件报备审查、接受人大监督意识明显增强。市人大常委会连续两年在全国地方立法工作座谈会上就备案审查工作经验作大会交流发言，《中国人大》《民主与法制周刊》《法制工作简报》多次刊载重庆备案审查工作经验，我市人大备案审查整体工作位列全国“第一方阵”。

通过近年来的工作实践，我们深刻认识到持续推进备案审查工作并牢牢站稳“第一方阵”，应当始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，把“总书记有号令、党中央有部署，重庆见行动、人大有作为”具体地融入到备案审查工作全过程各方面，确保备案审查工作正确政治方向；应当积极发展全过程人民民主，站稳人民立场，畅通民意表达渠道，回应群众关切期待，夯实备案审查工作民意基础，使备案审查制度和工作实践成为践行全过程人民民主重大理念的具体体现；应当坚定扛起维护国家法治统一的责任，坚持宪法法律至上，坚持系统观念和问题导向，准确把握备案审查制度的重要功能和重点任务，做到正确监督、有效监督、依法监督，切实发挥备案审查在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用；应当始终发扬实干担当、守正创新的作风，把握备案审查工作特点和规律，着力在专项审查、协同联动、制度建设、数据库建设等具体工作上抓突破求实效，绘就中国特色的宪法监督制度新蓝图。

同时，通过回顾总结备案审查工作，我们也清醒地认识到存在的问题和困难，如：有的规范性文件报备不够及时，有的问题文件纠错不够主动；数据库文件尚未全面实现实时更新；备案审查能力建设、队伍培养、宣传工作等有待进一步加强；区县（自治县）人大常委会备案审查工作发展还不平衡。我们将高度重视，按照常委会组成人员及各方面的意见建议，采取更加有力的措施，切实加以改进。

三、2023年备案审查工作重点

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神开局之年，是新时代新征程全面建设社会主义现代化新重庆的起步之年。党的二十大强调“加强宪法实施和监督、健全保证宪法全面实施的制度体系”，明确提出“完善和加强备案审查制度”。备案审查工委将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，紧扣关键重点，凝聚工作合力，保持良好态势，唯实争先、守正创新，力争打造具有重庆辨识度的在全国有影响力的工作亮点和工作成果。

一是着力提高备案审查工作质量。坚持有件必备、有备必审、有错必纠，积极推进备案范围全覆盖，做好备案审查条例新增报备范围涉及的各中级法院、检察分院规范性文件备案审查工作。准确把握合宪性、政治性、合法性、适当性审查标准，会同市人大其他专工委依法开展依职权审查、依申请审查、专项审查、移送审查，依法督促纠正存在问题的规范性文件，增强工作整体性和协调性。坚持适度提前介入，做好政府规章及其他重要规范性文件的提前参与论证工作。扎实做好社会主义核心价值观融入法治建设有关文件审查工作。

二是不断发展全过程人民民主。坚持民有所呼、我有所应，把人民群众满意作为检验备案审查工作成效的重要标准。进一步优化公民审查建议线上线下提交机制，强化释法说理，提高公民审查建议研究、处理和反馈工作质效。针对群众接触较多的乡镇“红头文件”，积极推动清理和审查工作，稳妥推进乡镇规范性文件权威展示和动态更新，增强人民群众法治获得感。围绕助力成渝地区双城经济圈建设等重点，对企业较为关注的涉及信用惩戒的规范性文件开展专项审查，强化专项审查刚性。注重在备案审查工作中充分听取人大代表、专家学者、社会公众和企业协会的意见建议，进一步畅通人民权益表达渠道和参与过程。

三是完善和加强备案审查制度。认真贯彻落实渝宁浙粤规范性文件制度建设推进会精神，扎实开展备案审查条例实施情况调研，并按照全国人大常委会法工委的要求有序修订备案审查条例，着力形成可供复制借鉴的备案审查法规草案示范文本。积极推进规范性文件全周期管理，组织专家学者对数据库入库文件开展类型化分析，加强乡镇规范性文件备案审查专题调研，推动健全规范性文件闭环动态管理机制。进一步健全规范性文件目录核查机制，抓好法规配套规范性文件“双台账”管理机制，督促制定机关及时、准确、规范报备和公开所有规范性文件。加强理论与实务研究，深入分析对规范性文件制发行为的规范，从源头上推动规范性文件“减量、分类、规范”，并为国家立法建言献策。

四是迭代升级数字化典型应用。积极落实“数字赋能、整体智治”的要求，启动数据库建设第二期项目，推动数据库扩容增效，强化文件数据动态管理和智能关联，做到“入库不断档、更新可持续”，持续打造具有辨识度的重庆人大数字化典型应用。进一步优化市人大备案审查信息平台功能，加快开发完善区县（自治县）人大在线全流程审查“普适版”，以信息平台完善推动工作流程再造，在守正创新中提升全市备案审查智能化水平和工作效率。

五是推动备案审查整体联动。认真落实市委领导下的备案审查衔接联动机制，严格执行重大事项请示报告制度。积极落实备案审查工作整体协同发展要求，强化与市政府相关部门的沟通联系，加强与区县（自治县）人大常委会的工作联动，探索与四川省人大有关方面备案审查协同监督。深化备案审查案例指导及通报工作，组织区县（自治县）人大有关方面开展案例研讨。强化专家智库作用，指导区县（自治县）人大常委会建立健全备案审查专家智库。加强工作培训指导，适时组织学习新修改和制定的立法法、监督法以及完善备案审查制度有关法律性决定，不断提高工作交流及业务指导的精准度和实效性。

六是加强备案审查宣传推介。加强对备案审查工作重要性及重点制度机制的宣传，突出宣传备案审查制度维护国家法治统一、促进社会公平正义、提升国家治理效能等功能作用，不断推动备案审查工作显性化。加强数据库建设成果宣传推介，拓展数据库应用的能见度和影响力，着力为社会公众提供“看得见、找得着、用得上”的法律服务公共产品。进一步加强与有关科研院校的深度合作，主动邀请专家学者共同开展备案审查理论研究，注重挖掘有推广价值的典型经验，促进理论与实践融合发展。

 

编辑|常畅

审核|曾珠