重庆市人大常委会备案审查工作委员会

关于2020年备案审查工作情况的报告

——2021年3月29日在市五届人大常委会第二十五次会议上

市人大常委会备案审查工委副主任 李媛

市人大常委会：

　　对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要监督职权。一年来，在市人大常委会领导下，备案审查工委与市人大相关专门委员会、常委会工作机构协同配合，坚决贯彻落实党中央、全国人大常委会关于新时代备案审查工作的决策部署和一系列新要求新举措，依法履职、勇于创新，进一步加大对报备规范性文件的审查力度，深入推进备案审查制度和能力建设，备案审查工作取得新进展。

　　一、提高政治站位，与时俱进落实新要求

　　深学笃用习近平新时代中国特色社会主义思想，深刻领会习近平法治思想，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，自觉在推进全面依法治市、推进治理体系和治理能力现代化的大局中认识和谋划备案审查工作。

　　坚决贯彻落实中央重大决策部署。贯彻习近平总书记“坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作”的重要指示，加强疫情防控决策的法律监督工作。督促市政府办公厅等文件制定机关依法及时将7件涉及疫情防控的规范性文件报送备案。了解掌握区县有关疫情防控规范性文件备案审查情况，指导相关区县人大常委会稳妥做好疫情防控、公共卫生、应急管理、复工复产等方面规范性文件的备案审查工作，确保文件合法合规、运转高效。按照全国人大常委会要求，督导开展涉及野生动物保护领域的规章和其他规范性文件的全面清理，对市政府及办公厅、区县（自治县）人大常委会清理出的14件规范性文件开展审查。严格落实党中央关于打好污染防治攻坚战的决策部署，准确把握法律规定、中央精神和时代要求，督促区县（自治县）人大常委会对446件生态环保领域规范性文件进行全面清理。组织和督导开展涉及优化营商环境、民法典实施、推进成渝地区双城经济圈建设等方面规范性文件的专项清理，切实保证党中央令行禁止、维护国家法治统一。

　　全面推进实施备案审查制度建设新办法。准确把握十三届全国人大常委会第44次委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》在扩展备案范围、完善审查程序、细化审查标准、增强纠错刚性等方面的系列新规定，与时俱进地将这些新规定作为完善我市备案审查工作制度的重要内容。认真落实市委工作要求，按照市委全面深化改革委员会将探索“有件必备、有备必审、有错必纠”备案审查机制纳入改革经验总结复制推广计划的工作安排，将修订完善备案审查工作规程、制定备案审查基准作为2020年重点工作推进。提请主任会议审议并通过《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作办法》，将中央、市委的要求和全国人大工作办法的精神、原则和规定落实到位，为我市两级人大常委会开展备案审查工作提供可复制推广的基本规范和具体指引。

　　二、积极稳妥推进，有件必备取得新进展

　　文件报备实现全覆盖。认真落实党中央将所有规范性文件纳入备案审查范围的要求，按照全国人大常委会的部署，从制度层面将“一府一委两院”和区县（自治县）人大常委会制定的规范性文件全部纳入市人大常委会备案审查范围，以备案全覆盖着力带动审查全覆盖。2020年，各文件制定机关依照法定权限和程序开展规章和其他规范性文件制定工作，报送市人大常委会备案文件107件。经形式审查，备案登记规范性文件103件，其中市政府规章6件、其他文件13件，市政府办公厅文件30件，市高法院文件6件，市检察院文件6件，区县（自治县）人大常委会文件42件。

　　报备规范化水平稳步提升。定期督促、检查和通报规范性文件报备情况，及时核查纠正迟报、漏报行为。对形式审查发现7件文件存在的缺少标准文本、正文附件不统一等问题及时沟通提醒，提升报备质量。2020年，各文件报备机关自觉报送文件备案，接受市人大常委会监督，在报备范围、备案材料、目录报送和报送形式等方面规范化水平继续提高，报备准确率96%，及时率82%。加强备案公开，2020年首次通过重庆市人大常委会公报和重庆人大网公布上一年度备案的规范性文件目录。

　　信息平台建设持续推进。在市政府及办公厅、区县人大常委会电子报备的基础上，积极推动市高法院、市检察院开展规范性文件电子报备，促进规范性文件数据库扩容增效。推动备案审查信息平台向下延伸，如期实现全市38个区县（自治县）政府向同级人大电子报备全覆盖。截至2020年12月底，“一府两院”和区县（自治县）人大常委会电子报备文件1007件，38个区县（自治县）政府电子报备文件825件。优化平台功能模块，增设案例指导、工作通报、工作交流、理论研究等栏目，加大信息、资料共享力度，加强对区县人大的业务指导。

　　三、做细做深做实，审查质效实现新提升

　　综合运用依职权审查、依申请审查、专项审查、移送审查四种审查方式，推动审查更加深入细致，工作实效不断增强。2020年共依职权审查规范性文件137件（含2019年结转46件），依申请审查规范性文件4件，对584件交通和卫生健康领域地方性法规配套规定开展专项审查，依法审查全国人大常委会法工委移送的公民审查建议2件。

　　（一）服务中心大局，依职权审查细致扎实

　　认识再深化，把握大方向。全面落实习近平总书记对重庆提出的重要指示要求，全面掌握国家和本地制度建设总体情况，深入了解有关规范性文件的制定背景及重要制度设计，严格落实“有备必审”，提升审查质量和效果。

　　工作再聚焦，找准主阵地。密切关注重点改革事项，综合研判9件改革类规范性文件中涉及的“放管服”问题，从改革发展大局出发稳妥审慎处理，依法保障改革顺利推进。严格对照法律法规，参考世界银行优化营商环境指标体系，审查涉及优化营商环境领域的13件规范性文件，切实保护市场主体合法权益，服务经济社会发展。

　　履职再增效，工作有合力。利用信息化手段，保证在线审查各环节全面留痕，实现形式审查、同步审查、审结归档全链条可追溯。市人大各专门委员会、常委会工作机构充分发挥职能作用，如财经委采用“多人会审”方式，切实提高审查质量；人代工委、研究室推行主要负责人、分管领导“双审签”机制，严把审查关口；农委、城环委、民宗侨外委严格审查标准，加强审查力度。全年共分送相关专门委员会、常委会工作机构同步审查规范性文件116件，反馈意见建议17条。

　　（二）保障法规实施，专项审查深入探索

　　市人大常委会将专项审查作为2020年加强备案审查工作探索创新的重点领域，着力从明确选题思路、建立审查机制、落实整改措施等方面出实招、求实效，保障党和国家大政方针顺利贯彻，保障重大改革措施有效推行，保障法律法规正确实施。

　　找准关键“制度线”，确定专项审查审什么。首次从专项审查法规配套规定的角度切入，“全面体检”28件交通和卫生健康领域地方性法规中74个条文的配套规定的制定和实施情况，既体现中央“人民至上、生命至上”的要求，又实现备案审查与地方立法工作相衔接。

　　确定工作“流水线”，研究专项审查如何审。注重加强各方联动协同，积极探索和构建高效运转的专项审查模式。根据专项审查工作方案明确的常委会加强领导、文件制定机关全面清理、市人大有关专工委和市司法局依法审查的工作机制，市人大教科文卫委等相关专门委员会对市政府及办公厅制定的32件配套规定认真开展形式审查，积极主动对列入审查范围的18件配套规范性文件依职权审查。市司法局对市政府部门和区县（自治县）政府制定的552件配套规定协同开展审查。在此基础上，形成专项审查报告，提请常委会主任会议审议。

　　优化文件“生产线”，推动问题彻底改。注重延长工作链条，放大工作成效，深化工作成果。根据主任会议审议意见，市人大各专门委员会、常委会工作机构建立法规配套规定立项论证、审查联动机制和跟踪督办机制，法制委、法制工委抓紧起草地方性法规配套规定工作办法，努力将专项审查成果转化为加强和改进常委会立法、监督工作的工作制度和长效机制。

　　（三）回应群众关切，依申请审查实心为民

　　2020年，公民通过重庆人大网“规范性文件审查建议”端口等途径，提出涉及工伤认定、土地征收、科学技术奖励等方面规范性文件的审查建议4件，全国人大常委会法工委移送审查关于工伤保险、住房货币化等方面的审查建议2件，没有收到有关国家机关提出的审查要求。对接收的公民审查建议，我们及时启动审查程序。全面梳理审查建议诉求，明确反映问题的具体指向和主要矛盾，围绕文件属性、制定依据、有效期限以及内容的合法性、适当性等问题开展审查研究。有2件公民审查建议涉及到工伤保险待遇，为积极推动解决社会关注的现实问题，备案审查工委会同监察司法委、社会委、信访办认真办理，邀请市高法院、市人力社保局、市司法局等单位及市人大代表、有关专家多次召开专题论证会，深入研究具体领域的制度难点、“堵点”，积极回应人民群众的关切。同时，注重向全国人大常委会法工委沟通了解上位法相关条款的立法原意和适用情况，确保提出的审查研究意见符合法律规定和现实需要。

　　四、完善工作机制，纠错刚性展现新力度

　　稳妥处理坚持有错必纠与保障治理秩序稳定性的关系，对依职权审查发现的6件规范性文件、交通和卫生健康领域地方性法规配套规定专项审查发现的8件市政府及办公厅规范性文件，62件市政府部门及区县（自治县）政府规范性文件，以及野生动物保护领域规范性文件专项清理发现的3件规范性文件中存在的问题，依照法治原则、结合实际情况，审慎做出纠错决定。

　　（一）坚持问题整改与长效管理相结合。综合分析审查发现的问题，确定问题整改与长效管理双管齐下的整改思路，既治标又治本。一方面，及时处置问题文件。对依职权审查中发现涉及土壤污染防治等3件文件存在的合法性问题，督促文件制定机关提出书面整改计划。2件涉及政府职能转变的规范性文件在相关行政权力事项清单中存在法律法规依据适用错误的问题，为避免同类问题再次发生，督促文件制定机关适时集中清理类似情况，并打包修改；1件规范性文件的部分规定缺乏上位法依据，提醒制定机关在实施中严格按照法律法规的要求执行，并建议及时修改后重新报备。为保证监督实效，对纳入纠错清单的规范性文件实行动态管理，即时跟踪落实文件的立改废情况，整改一件销号一件。另一方面，督促文件制定机关加强规范性文件管理，提高规范性文件制定质量。提醒其在规范性文件制定过程中严格遵循合法性审核等法定程序；规范性文件通过或印发后依法公开发布；相关法律法规及政策作出调整的，及时进行清理评估，对存在问题的文件予以修改或废止。对区县（自治县）人大常委会规范性文件中存在的共性问题，印发情况简报提醒文件制定机关注意。

　　（二）坚持守住底线与推进创新相结合。注意处理好原则性和灵活性的关系，牢牢守住宪法监督的制度底线。对与法律法规相抵触的，与党中央重大决策部署不符合不衔接的，该沟通的沟通，该通报的通报，该提醒的提醒，该纠正的纠正。野生动物保护领域规范性文件专项清理发现，2件市级野生动物保护目录内容滞后，1件关于实验动物管理的政府规章与动物防疫法规定不一致，督促文件制定机关严格按照法律规定、中央要求及时整改。同时，鼓励和支持国家机关改革创新，对符合我市实际、惠及广大群众、促进改革发展且不与宪法、法律、行政法规相抵触的政策规范，允许先行先试。积极支持重庆法院为对标国际先进优化营商环境，在“执行合同”“办理破产”方面的创新举措。

　　（三）坚持审查刚性与服务指导相结合。在善于监督上下功夫，寓审查刚性于服务指导，在服务指导中强化审查刚性。审查交通和卫生健康领域法规配套规定时，注重日常沟通，对清理范围、清理标准、文件目录报送要求等具体事项提供指导意见，提高清理效率。适时召开推进会，协调解决工作中的困难，并就审查发现的问题及下一步整改措施交换意见。经过充分沟通和审慎研究，对专项审查发现的3件配套规定未及时制定、70件配套规范性文件中存在的不合法、明显不适当问题，要求文件制定机关逐一落实整改措施，切实做到“有错必纠”。

　　五、坚持守正创新，能力建设培育新优势

　　准确把握备案审查制度作为中国特色宪法监督重要制度的时代内涵，大力提升能力建设，实现备案审查工作新发展。

　　（一）探索审查基准推动工作标准化

　　审查标准是备案审查制度运行中最为关键和核心的环节，也是审查实践中的难点问题。制定备案审查基准，可以促成备案审查标准体系的规范化，推进备案审查队伍的专业化，有效提升审查能力和效率。由于地方人大尚无制定审查基准的先例，在无现成经验可循的情况下，坚持理论创新与指导实践相结合，积极开展备案审查基准课题研究，形成“一个总报告+八个子报告”的研究成果。在此基础上，制定《重庆市人大常委会规范性文件备案审查基准》，并与修改后的工作规程有机衔接，重点回答备案审查“审什么”“怎么审”两个核心问题。采用“条文+案例”的形式，细化形式审查标准和政治性、合宪性、合法性、适当性等各项审查标准，明确纠错时限和形式，使备案、审查、纠错三大环节的具体操作有章可循。市人大常委会加强备案审查工作标准化建设的做法，得到了全国人大的充分肯定，在近期召开的第二十六次全国地方立法工作座谈会和全国人大备案审查工作经验交流现场会上重庆人大两次进行大会交流发言，介绍基准制定等备案审查工作创新实践。

　　（二）专项报告制度推动工作均衡化

　　向常委会报告年度备案审查工作情况，是体现常委会备案审查工作主体地位的重要方式，是有效实现人大监督职责的重要途径。市人大常委会落实全国人大常委会关于推进专项报告制度的要求，积极推动两级人大建立常委会听取审议备案审查工作情况报告制度。坚持以上率下，市人大常委会2019年、2020年连续两年听取审议备案审查工作情况报告。会后，根据审议意见修改工作报告并通过常委会公报、重庆人大网全文公布。市级层面制度基础逐步夯实后，更加注重推动该项制度向区县延伸。年初建立工作台账，实时掌握区县（自治县）人大常委会开展专项报告的情况。通过常委会分管领导带队调研、召开部分区县（自治县）人大常委会备案审查工作座谈会等方式“点对点”指导建立相关工作制度，有针对性地解决工作推进中的困难和问题。2020年已推动14个区县（自治县）人大常委会落实了专项报告制度，另有8个区县人大常委会以书面方式报告备案审查工作情况，其余区县（自治县）人大常委会均已制定2021年听取审议备案审查工作情况报告的具体计划。

　　（三）讲好“审查故事”推动工作显性化

　　落实全国人大常委会讲好“备案审查故事”的工作要求，多措并举，增强社会各方面对备案审查工作的了解和支持。制定全年宣传工作方案和常委会听取审议备案审查工作情况年度报告等专项工作方案，协同推进宣传工作与业务工作。把握宣传工作重要窗口时机，策划专题宣传报道，实现传播效果最大化。注重推动新媒体与传统媒体有效融合，构建全媒体宣传新矩阵。全年共有重庆电视台、重庆日报、华龙网等10余家媒体报道市人大常委会备案审查工作20余次。强化信息报送，向全国人大常委会、市委报送专项报告、季度简报、宣传稿件等各类材料12件，其中重庆市人大常委会关于《全面贯彻〈法规、司法解释备案审查工作办法〉》的专项报告等6篇文稿获全国人大《法制工作简报》和相关工作简报全文刊发，市委深改办《改革要情》第10期刊发关于增强备案审查工作实效的文稿。《中国人大》2020年第23期刊发重庆市人大常委会关于《深入落实新时代备案审查工作新要求不断开创地方人大备案审查工作新局面》的交流文章。

　　2020年，是市人大常委会设立备案审查工作委员会、持续加强备案审查工作五周年。五年来，市人大常委会备案审查工作取得一系列突破：工作机构不断健全，人员素质稳步提高；备案范围持续扩大，审查对象日益明确；审查方式与时俱进，纠错力度不断增强；电子报备全面覆盖，能力建设成效显著；制度建设不断夯实，工作机制逐步完善；专项工作报告制度纵深推进，社会影响力持续扩大。这些成绩的取得，最根本在于习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的科学指引，在于全国人大常委会有力指导和市委坚强领导，充分证明备案审查制度是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计，加强备案审查工作是中国特色社会主义法律体系发展过程的时代必然，是全面依法治国战略的内在要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

　　备案审查工作的当务之急是加强制度建设和能力建设。回顾2020年的工作，我们清醒地看到差距和不足，主要是：我市备案审查工作体制机制仍需健全，法制化、规范化水平需进一步提升；备案审查工作队伍建设仍需加强，审查能力有待提升；备案审查信息平台建设亟需提档升级；各区县（自治县）工作开展不平衡，有的地方对备案审查工作认识不足、重视不够。我们将高度重视这些问题，虚心听取常委会组成人员和各方面意见建议，切实加以改进。

2021年工作安排

　　2021年，是中国共产党建党100周年，也是“十四五”规划的开局之年。做好2021年备案审查工作，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入落实习近平总书记对重庆提出的系列重要指示要求，围绕贯彻落实“十四五”规划和2035年远景目标，以推进高质量发展为主题，按照全面开展、重点突破、总体推进的原则和“有件必备、有备必审、有错必纠”工作总要求，全面加强备案审查工作，推动两级人大备案审查工作水平整体提升、均衡发展。

　　一是夯实基础，增强审查监督实效。紧紧围绕保证党中央决策部署和宪法法律规定的贯彻落实开展备案审查工作，严格执行全国人大《法规、司法解释备案审查工作办法》和《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作办法》《重庆市人大常委会规范性文件备案审查基准》。加强依职权审查，坚决纠正存在“立法”放水、相抵触和内容滞后的规范性文件。依法启动依申请审查，保障公民合法权益。认真贯彻中央关于推进合宪性审查的指导意见，稳妥做好合宪性审查工作。严格落实市委领导下的备案审查衔接联动机制，做好移送审查相关工作。

　　二是突出重点，持续深化专项审查。围绕贯彻落实中央、市委决策部署和市人大常委会工作重点，加强专项审查。督促市政府全面摸清现行有效地方性法规配套规定的总体制定情况，为推进地方性法规有效实施打牢制度基础。开展优化营商环境地方性法规配套规范性文件专项审查。

　　三是全面推进，提升区县人大工作质效。以全国人大常委会法工委在渝召开备案审查工作经验交流会暨培训班为契机，扎实做好打基础、抓基层的工作。将2021年确定为区县人大备案审查工作提升年，明确“三项任务”，有效推动区县人大备案审查工作水平均衡发展。开展备案审查工作业务培训，提升工作制度化、规范化、精准化水平；推动38个区县（自治县）全部建立常委会听取审议备案审查工作情况报告制度；建立健全案例指导和通报制度，加强联系交流，推动区县（自治县）人大常委会不断创新工作机制，切实提升规范性文件制定质量和备案审查工作水平。

　　四是务实谋划，不断深化信息化建设。按照“市级提升、区县破题”的工作思路，积极谋划市级备案审查信息平台的升级版以及区县平台的功能深化，思考既立足于我市实际又适当考虑前瞻性的信息化建设规划。按照两级建设、多级使用的要求，继续完善和拓展备案审查信息平台的功能，逐步实现智能化运用，鼓励并指导具备条件的区县开发区县级备案审查平台在线审查功能，提升工作信息化水平。抓好地方人大规范性文件数据库建设，条件成熟时往下延伸，实现入库的常态化，实现市、区县、乡镇三级全覆盖，按照全国人大国家法律法规数据库的标准继续完善我市数据库。

　　五是担当作为，全面加强能力建设。深入学习贯彻习近平法治思想，深刻领会把握“十四五”规划、成渝地区双城经济圈建设重大战略要求。加强对文件制定背景和实施情况的调研，不断探索和创新联动审查、委托审查、听证、论证、引入第三方、专家咨询等工作机制，着力提升审查实效。坚持向常委会报告备案审查工作。开展备案审查工作条例立法调研。深化对审查标准的认识和把握，通过审查实践不断丰富和完善备案审查工作基准。加强备案审查理论和实务研究，开展备案审查案例分析，持续提升备案审查队伍专业素质，不断适应备案审查新形势新要求。加大备案审查工作宣传力度，抓住典型案例开展宣传，不断扩大备案审查制度的社会影响。

　　以上报告，请予审议。