规范性文件备案审查制度，是具有中国特色的一项宪法性制度设计，是与我国统一而分层次的立法体制相适应的立法监督制度。规范性文件备案审查工作是宪法法律赋予各级人大常委会的一项法定职责，党的十九大报告进一步提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作”，这对于维护国家法制统一、人大依法履职和保障公民权利都具有重要意义。  

重庆市四届人大成立以来，各报备主体积极履行法定职责，认真做好规范性文件起草、制定、合法性审查、公开、报备等工作。市人大常委会坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，依法履职、开拓创新，积极稳妥推进各项工作，为维护国家法制统一和推动依法治市作出了积极贡献。  

五年备案登记规范性文件666件 基本实现应备尽备  

“规范性文件”也就是我们俗称的“红头文件”，规范性文件备案审查，顾名思义，分为备案和审查两个部分。党的十八届四中全会提出“将所有规范性文件纳入报备范围”，因此规范性文件报送备案是备案审查工作的首要环节，是开展审查的前提。对此，市人大常委会通过明确范围、建立台账、查询核对等方式，多措并举紧抓“报备”这一基础工作。  

规范性文件如何报备？记者了解到，根据重庆市实施《监督法》办法和《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作规程（试行）》的规定，各报备主体制定的规范性文件应于制定之日起30日内报送市人大常委会备案。  

从2017年来看，共接收四类报备主体报备的文件229件。经形式审查，作为规范性文件备案登记的有220件，其中，市政府规章8件，市政府文件24件，市政府办公厅文件65件，区县人大常委会文件114件，其他9件。不符合备案登记条件，未作为规范性文件备案登记的9件。按照文件发布后30日内报备的时限要求进行统计，市政府及其办公厅规范性文件报备及时率达到100%，区县人大常委会报备规范性文件的及时率、准确率稳步提升。  

以四届人大成立后的五年来看，重庆市共备案登记规范性文件666件。其中，市政府规章46件，市政府文件132件，市政府办公厅文件195件，区县人大常委会文件253件，其他40件。此外，2016年区县人大常委会还集中补报规范性文件202件。文件的全面及时备案，为文件审查的开展打下了良好基础。  

在报备的基础上，公开是规范性文件的重要属性，做好文件公开工作是保障公众知情权、参与权和监督权的重要举措。对此，重庆市政府严格落实“未纳入规范性文件库以及未公布、不可查询的文件，不得作为行政管理的依据”的承诺，按照《中华人民共和国政务信息公开条例》的规定，及时公开相关规范性文件，完善规范性文件库。  

市人大常委会方面介绍，2017年，市政府及其办公厅的规范性文件上网公开情况较好，都能够在规范性文件制定后一周内实现100%及时网上公开。区县（自治县）人大常委会规范性文件网上按时公开率也有所增强。常委会备案审查工委安排专人负责上网查询规范性文件的公开情况，发现未公开的规范性文件后，及时与报备主体衔接沟通，督促其及时公开。2017年，共督促区县（自治县）人大常委会50件规范性文件上网公开，基本实现了向市人大常委会报备的四个主体规范性文件的全面公开，切实维护了公众的知情权。  

五年审查规范性文件580件 有备必审有错必纠  

“红头文件”和老百姓的权利义务直接相关，从一定程度上来说，“红头文件”代表着政府的权威，但制定流程却不一而同，如何才能真正把权力关进制度的笼子，审查就尤为重要，因此，开展审查也是备案审查工作的中心环节。  

在审查方面，市人大常委会对报送备案的规范性文件进行了同步、全面的实质性审查，把监督工作落到了实处。2017年，市人大常委会备案审查工委共召开文件审查会议40次，审查文件429件，其中形式审查233件，直接和同步审查196件。在直接和同步审查中共列出审查关注点1008条，查阅上位法及相关文件539件次。审查发现68件文件存在101处瑕疵，分别与相关文件制定机关进行了沟通处理。  

据统计，五年来，市人大常委会共审查文件580件。其中，备案审查工作机构直接审查176件，同步审查404件，同步审查的文件中在审查前已按照职责分工分送有关专工委审查，其中财经委审查125件，内司委审查47件，农委审查16件，城环委审查57件，教科文卫委审查59件，人事代表工委审查61件，研究室审查3件，信访办审查3件，有关专工委共同审查33件。此外，对收到的2件公民提起的审查建议进行了审查。  

市人大常委会方面介绍，审查过程中，他们按照合法性问题、适当性问题和瑕疵类问题的分类，及时依照纠错程序对各类问题进行处理。五年来，报备文件总体制定质量较高，但存在不当溯及既往、文件之间不衔接、诉讼时效规定与法律规定不一致、发文形式有待规范统一等问题。对发现的问题，均及时与相关单位交换意见，督促文件制定机关评估后停止适用规范性文件1件，自行修改规范性文件3件，其他问题也妥善作了处理。  

市人大常委会方面表示，备案审查工作的顺利推进离不开各个方面的配合与支持，他们一方面与市委和政府法制办互相邀请参加工作会议、重要规范性文件征求意见等方式进行联动，最大限度发挥备案审查的整体功能。同时也注重与各文件制定机关的协调，力求全面准确把握文件制定背景、重点争议条款等内容，对文件中可能存在的问题充分听取制定机关意见。此外，对专业性较强或群众关注度较高的文件，还邀请人大代表、区县人大同志、专家等参与审查，通过多种创新性举措，内外并举、借智借力，共同研究论证审查中发现的难点、焦点问题，推动问题解决，不断提升文件审查质量。  

推进备案审查工作电子化 预计年初或可实现网上报备  

市人大常委会方面介绍，为实现市区两级规范性文件备案审查工作全过程电子化，市人大常委会于去年3月启动了备案审查信息平台建设工作。赴广东、海南进行实地考察，对浙江、天津等5个省市备案审查信息平台建设及运行情况等进行了电话询问，听取了各省市的成功经验和建议意见，经反复讨论修改后形成备案审查信息平台功能需求。  

2017年5月和7月，备案审查工委会同办公厅就平台建设前期工作进展、功能需求、建设模式和经费预算等两次向机关党组作了汇报。经机关党组研究同意后立即开展公开招投标工作，9月底已完成招投标。“目前，已经完成系统网上报备功能的软件开发和内部测试，预计今年年初即可实现各报备主体的网上报备工作。”  

记者了解到，在区县人大常委会的规范性文件备案审查工作方面，市人大常委会还坚持通过多种渠道，采取多种方式开展对区县的培训指导。  

2017年3月和6月，在区县人大新设法制委培训工作会、市委党校区县人大专工委负责人专题培训班以及应部分区县人大常委会邀请的培训会上，多次开展了专题讲座和培训，具体指导各区县备案审查工作。  

2017年9月和11月，分别召开了区县人大和市政府相关部门业务处室座谈会，部分区县人大法制委负责人及市政府部门法制处室相关负责人在会上交流了备案审查工作经验做法，对备案审查的范围、标准、工作规程施行情况和如何开展通报考核等问题开展讨论，并对市、区县两级人大常委会和政府办公厅在未来几年如何进一步加强和改进备案审查工作进行了研讨。同时还坚持通过回答电话询问、接待区县人大来访、电子邮件沟通等方式，具体指导了区县的备案审查工作。 （首席记者 徐焱）