加强备案审查 避免文件“打架”

——访重庆市人大常委会主任张轩

2015年，重庆市人大常委会对市政府规范性文件备案审查工作进行了专项评议。这是人大常委会依法履职、监督政府的一种有效形式，能避免政府文件与上位法及相互之间的不一致，保护公民、法人和其他社会组织的合法权益。目前全市各级政府共清理直辖以来各类规范性文件2万余件，废止了7105件。近日，记者专访了重庆市人大常委会主任张轩。  

记者：人大为何要对政府规范性文件备案审查工作进行评议？  

张轩：这是切实维护宪法法律权威的必然要求。规范性文件备案审查，是指文件制定机关将其制定的规范性文件依法定期限和程序报法定机关备案，由接受备案的机关对其合法性、适当性进行审查并可作出修改或者撤销处理的法律制度。通过有权机关对规范性文件的备案审查，发现并纠正规范性文件中与宪法、法律相抵触的问题，维护国家法制统一，从而切实维护宪法和法律权威。  

这是一项非常重要的基础工作，是一次清理、扫除，该留的留，该扔的扔，该修补的修补，知晓家底，统一规范。这次评议，与重庆市人大常委会本届以来开展的几项工作是一脉相承的。2013年，我们对当时现行的195件地方性法规进行了全面清理，对部分法规和条款作出了修改或废除的决定。2014年，我们又对政府关于企业发展法制环境工作进行了专项评议，对涉及企业发展的规范性文件进行清理，改善了企业发展的法制环境。  

记者：社会上有一种认识，认为我国没有宪法监督制度，您怎么看？  

张轩：这是一种误解。规范性文件备案审查就是一种宪法监督制度。我国宪法和立法法明确规定：国务院制定的行政法规必须报送全国人大常委会备案审查，省级人大及其常委会制定和审查批准的地方性法规必须报送全国人大常委会和国务院备案审查；全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销地方人大及其常委会制定的同宪法、法律相抵触的地方性法规和决议；地方政府制定的规范性文件必须报送同级人大常委会备案审查，县级以上地方人大常委会有权撤销本级政府不适当的规范性文件，撤销下一级人大及其常委会不适当的决议。政府序列也有规范性文件备案审查制度。  

记者：我注意到这次评议的重点对象是市政府，但还要求法院、检察院进行自查清理。其中，市高院清理出审判业务指导性文件共计99件，市检察院清理出检察业务指导性文件共计299件。这是出于什么考虑？  

张轩：这样安排基于两点考虑：一是宪法规定“两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督，“两院”的规范性文件对确保公正司法具有重要意义，在司法实践中发挥着重要作用，人大将其纳入监督，既于法有据，也符合工作实际；二是十八届四中全会决定提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，而“两院”的业务指导性文件由于各种原因过去没有纳入市人大常委会备案审查的范围，存在监督的空当。因此，借对政府开展评议之机，要求“两院”对业务指导性文件的“家底”进行全面清理，有利于改善法制环境。  

记者：当前，地方人大监督政府规范性文件备案审查还存在哪些问题？  

张轩：一是有的领导干部的宪法意识、维护法制统一的意识还不强，制定规范性文件从合法性、适当性上考虑得不够。二是报送备案的范围还未做到全覆盖，存在漏报迟报的现象；有些纠错不够及时有效；对管理相对人提出审查建议的受理和反馈机制还不健全。三是有的工作部门在规范性文件管理上还存在一些问题：文件目录库不全面、不准确，有的作为行政管理依据的文件无法公开查询等等。这些都是人大常委会今后要加强监督的方面。（王比学）