习近平总书记指出，新形势新任务对人大工作提出新的更高要求。地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务；要提高立法工作质量和效率，保障和服务改革发展。习总书记的指示要求为我们实事求是、创造性开展地方立法指明了方向。众所周知，社会建设工作涉及民生改善、社会治理的方方面面，内容庞杂、矛盾交织、关系重大。在中国特色社会主义事业发展的新时代，地方人大如何围绕中心、把握重点，将社会建设领域立法工作不断推向深入，笔者结合地方立法实际，略述浅见。

在法规立项上，应当坚持地方立法的法律定位，综合把握立法的必要性和立法时机。地方社会建设领域立法如何找准切入点、服务经济社会发展，是新时代面临的一个现实问题。尽管人大社会建设机构成立不久，但社会建设工作和社会领域立法并非刚刚起步。当前，包括社会法在内的中国社会主义法律体系已经形成，劳动就业、社会保障、社会事业、群团组织、公共安全等方面的国家立法与时俱进，不断完善。从法律位阶看，地方立法属于下位法，是对国家法律的细化补充，是从当地实际出发，贯彻落实国家法律、推进法治建设和社会治理的重要形式。因此，地方立法始终要牢牢把握自身定位，不是为建构地方“大而全”的法规体系而立法，也不是因为有对应的上位法或其他省市有类似立法，就跟进或攀比立法；要充分认识到，社会建设的重要性、某项工作的重要性并不完全等同于地方立法的必要性和紧迫性。地方是否有必要立法，应当取决于国家法律在执行中是否有必要细化补充、取决于地方社会事业发展是否存在法律制度障碍、取决于立法资源和立法成本的考量等。一般而言，若某项法律规定比较明确、具体，通过制定地方政府规范性文件或者完善工作机制等能够解决的问题，就没有必要制定地方性法规。同时，在立法时机上，若某项法律正在制定或修订中，也不宜立即启动对相关地方性法规的制定或修改，应当待新出台的国家法律施行一段时间（至少1~2年）后，再视情况启动地方立法程序。比如，新形势下迫切需要通过制度建设培育和践行社会主义核心价值观、传承和弘扬中华传统美德、提升公民道德水平和全社会文明程度，但国家层面没有文明行为规范方面的法律，因此，地方先行先试制定文明行为促进条例就显得很有必要了。目前，在全国人大的指导下，先后有60多个省区市（含地级市）出台了《文明行为促进条例》。

在具体立法形式上，地方立法应当突出“小切口”立法，减少全面对应上位法的“大而全”式立法。“小切口”立法就是相较于全面规范某一领域立法，选择比较单一的事项进行规范的立法形式。做好“小切口”立法，关键在于结合实际精准选择立法的切入点。比如，《重庆市公共场所控制吸烟条例》《重庆市食品加工小作坊和食品摊贩管理条例》《浙江省人大常委会关于推进和规范社区社会组织参与基层社会治理的决定》《山西省城乡居民补充养老保险条例》《广东省人大常委会关于坚决制止餐饮浪费的决定》等地方性法规，就是比较典型的“小切口”立法。“小切口”立法符合地方立法的定位和全国人大的要求，也符合地方改革发展需要，应当成为地方立法的常态。

在规范内容上，应当坚持问题导向，突出地方特色，不宜照抄照搬上位法规定。《立法法》第六条规定“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”；第七十三条规定，“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”。全国人民代表大会宪法和法律委员会在《立法法释义》中指出，“在立法模式和体例上，不求大而全，需要几条就制定几条，重在管用，重在实施”“地方立法应当根据本行政区域的具体情况和实际需要，哪些方面需要规定就规定哪些方面，不要构筑体系，对法律、行政法规的规定不要作不必要的重复”。《重庆市地方立法条例》第六条也规定，“法规规定的内容，应当明确、具体，具有针对性和可执行性，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”。因此，地方立法要从地方实际出发，针对问题立法、立法解决问题。这是地方立法的生命力之所在，也是彰显地方立法特色的重要体现。 （ 作者：张镇洲 重庆市人大社会委）