关于渝北区镇人大主席团闭会期间工作机制的调研报告

渝北区人大常委会

 

内容提要：渝北区人大常委会通过召开座谈会、发放调查问卷等多种形式，对渝北区的镇人大主席团闭会期间工作的主要特点、存在的主要问题开展了深入调研，提出了支持镇人大主席团闭会期间履职；理清职责，明确镇人大主席团闭会期间任务；突出重点，充分发挥代表闭会期间作用；规范主席团会议，确保闭会期间主席团依法行权；加强日常工作，实现主席尽职履责等完善镇人大主席团闭会期间工作机制的建议。

 

为进一步规范镇人大主席团闭会期间的工作，推进镇人大主席团闭会期间履职，按照渝北区人大常委会工作安排，由区人大常委会分管领导牵头，人事代表工委为主，并抽请两名镇人大主席组成调研组，通过召开11个镇人大主席座谈会、发放调查问卷等形式开展调研。现将镇人大主席团闭会期间的工作机制调研报告如下。

一、镇人大主席团闭会期间工作主要特点

换届以来，渝北区的镇人大主席团工作，在区人大常委会的指导下，在各镇党委的领导下，按照区委和区人大的要求，紧紧围绕各镇党委工作重点，依法履行闭会期间的职能职责，呈现出四个特点。

（一）坚持党的领导有方向。各镇人大主席团紧紧围绕党委中心任务，依法行使职权，保证党的主张通过法定程序成为国家意志。各镇人大主席团及时主动将重大问题和事项向党委请示报告，争取党委的领导。各镇党委主动加强对镇人大工作的领导，支持人大工作的开展。换届以来，各镇通过党委提名，召开镇人民代表大会成功选举11名镇人大主席、7名专兼职副主席、98名主席团成员、11名镇长、31名副镇长，保证党组织推荐的人选通过法定程序全部成为国家机关领导人员。各镇人大主席团主动向镇党委报告工作32次，各镇党委研究人大工作41次，保证镇人大主席团工作始终在党委的领导下，“不跑偏”“不走样”。

（二）代表工作有特色。换届以来，各镇人大主席团依法联系、服务和组织代表开展闭会期间的活动，相继建立了代表履职机制，搭建代表履职平台，多数镇人大主席团还印发了代表履职登记手册，按照市人大要求完善市人大网站中的各镇代表履职平台，公布代表个人信息，登记活动内容，晒出活动成果，引导镇人大代表互动交流，形成创先争优的良好氛围。各镇人大主席团组织代表相继开展了一系列闭会期间活动，特色突出、亮点纷呈。洛碛镇组织代表开展法律进社区、进企业、进校园的“法律三进”活动，镇人大主席团协助政府为各村聘请义务法律顾问22名，开展义务宣传，有效化解各类矛盾纠纷；古路镇人大主席团组织代表，与镇级相关部门一道，开展了法律知识竞猜、法律知识讲座、法律进家族、矛盾纠纷调解、法律援助等十大活动，促进社会更加和谐。

（三）监督工作有推进。闭会期间，各镇人大主席团积极组织本级代表，扎实开展了以执法检查、财政预算变更的审查、代表建议督办等监督工作，督促镇人民政府及相关部门依法行政。今年以来，多数镇相继对土地管理法、农村土地承包法、食品药品安全法、道路交通安全法等开展了执法检查11次，对乡村旅游、城镇建设管理、山坪塘整治、危旧房改造、农村环境综合整治、群众体育健身中心等专项视察21次，对年初、年中人代会及闭会期间的487件建议进行了督办，开展村级财务管理、场镇管理、饮水问题、农业产业化发展等专题调研22次，对5个部门开展了专项工作评议，审查财政预算的部分变更8次，有力地推进了政府工作。针对财政管理不规范、记账不及时、大额开支不透明等问题，茨竹镇加大村级财务管理监督，专门制定实施方案并印发到各村居，组织代表对村的财务开支原始凭证进行抽查，对全镇村居的财务进行全面监督，促进了村级财务管理的规范，该做法在2017年公民报第35期头版进行了刊发，在全市进行推广。

（四）自身建设有加强。地方组织法、选举法、代表法（以下简称“人大新三法”）和《中共中央转发<中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见>的通知（中发〔2015〕18号）》（以下简称“中央18号文件”）、《中共重庆市委转发<中共重庆市人大常委会党组关于加强区县乡镇人大工作和建设的若干意见>的通知》（渝委发〔2016〕4号）（以下简称“市委4号文件”）、《中共重庆市渝北区委关于转发<中共重庆市渝北区人大常委会党组关于加强区镇人大工作和建设的若干意见>的通知》（渝北委〔2016〕36号）（以下简称“区委36号文件”）在新一届镇人大得到有效落实。一是充实了镇人大队伍。有茨竹、大湾两个镇配备了专职镇人大副主席，5个镇配备了兼职镇人大副主席，剩余4个镇也将配备兼职镇人大副主席。各镇设立镇人大办公室，与镇内设机构同等对待，配备正科级办公室主任。二是代表活动经费列入各镇财政预算予以了保证。建立了代表履职补助制度，对执行代表职务的交通、通讯、食宿、资料等费用给予适当补贴。对无固定收入的代表执行职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。镇人大代表活动经费逐年增加。三是建立和完善镇人大相关制度，镇人大主席团工作逐步实现规范化。多数镇人大主席团结合本地实际，制定了镇人大主席团工作职责、会议制度、学习制度、联系代表制度、评议政府工作制度、办理代表建议制度、代表考核制度等，镇人大主席团开始迈向规范化。四是区人大常委会首次组织镇代表统一参加初任培训，各镇人大积极协助配合，镇人大代表的履职意识和履职能力不断增强。

二、镇人大主席团闭会期间工作存在的主要问题

尽管各镇人大主席团在闭会期间工作各有特色，取得较好成效，但工作上还有较大差距，主要表现在四个方面。

（一）思想认识亟待深化。地方组织法、重庆市乡镇人大工作条例对镇人大主席团闭会期间职责作了明确规定，但少数地方对镇人大主席团闭会期间的履职是否合法，是否具有监督职能持怀疑态度，对镇人大主席团在闭会期间开展工作和发挥作用不理解、不支持，部分镇人大主席团在闭会期间不敢放手履职，主席团会议没有定期召开，主席团的作用发挥不好。

（二）监督工作有待加强。重庆市乡镇人大工作条例规定了镇人大主席团在闭会期间有部分监督权，主席团的监督需要主席团成员集体行权，但在实际工作中，不少镇没有通过主席团会议行使这些权力，而由镇人大主席一人来行使，闭会期间“主席=主席团”的现象普遍存在；主席团成员监督水平有限，如审查对财政预算的部分变更，由于有的主席团成员不熟悉财政，履职水平有较大差距，监督流于形式。法定的执法检查、审查财政预算的部分变更等，本应在闭会期间通过主席团会议或活动集体行使，但“每年至少四次主席团会议”的任务都没有落实。

（三）代表工作水平有待提升。地方组织法、代表法、重庆市乡镇人大工作条例明确了镇人大主席团闭会期间联系代表、组织代表和服务代表的职能，听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，开展视察、调研，评议本级人民政府及其工作部门和上级国家机关派驻镇单位的工作，联系安排代表持证视察，向原选区选民报告履职情况。从半年多的实践来看，闭会期间有的镇人大主席团开展的活动较少，有的片面认为“开展代表活动就是要外出”，代表活动的实效不突出，影响了代表参与积极性。

（四）日常工作有待规范。“主席团在人民代表大会闭会期间，负责处理日常工作。”这是镇人大主席团闭会期间的法定职能。从新一届镇人大主席团运行来看，不少镇人大主席团的日常工作还不规范。有的主席团会议召开不规范，镇党委会或行政办公会替代了主席团会议；有的镇人大主席承担了兼任安全、稳定、项目建设等政府行政工作，客观上分散了工作精力；有的镇人大主席团没有年度工作计划，没有年度工作目标，没有具体的活动安排；有的镇人大主席团的各项制度不健全，有的尽管制度上了墙，但很多制度还是上届的，实际上并没有按制度执行，日常工作存在随意性。

三、加强镇人大主席团闭会期间工作的建议

（一）统一认识，支持镇人大主席团闭会期间履职

俗话说“基础不牢，地动山摇”。镇人民代表大会是各镇最高权力机关，镇人大主席团是闭会期间最基层的政权机关，是我国政权的基础。镇人大主席团闭会期间的履职不好，作用发挥不够，很可能动摇我国的政权基础。各镇人代会的各项决定决议都只能在闭会期间落实，镇人大监督同级政府、服务和联系群众、组织代表开展活动等法定职责也只能在闭会期间履行，仅靠每年召开两次镇人代会来发挥镇人大主席团作用，实现人大代表履职是不可能的。新修订的重庆市乡镇人大工作条例明确规定了镇人大主席团闭会期间的工作职责，闭会期间镇人大主席团既是一个联系、组织和服务代表的代表机关，又是一个拥有部分监督职责的工作机关，准确地说就是一个准常设机构。充分发挥闭会期间镇人大主席团作用，是推进镇人大履行法定职责的需要，是践行民主集中制原则的需要，是坚持和完善基层人大工作机制的需要。

 为此，各级各部门要提高认识，统一思想，按照新修订出台的“人大新三法”、重庆市乡镇人大工作条例以及中央18号、市委4号和区委36号文件要求，支持镇人大主席团在闭会期间履职。镇人大主席团尤其是主席、副主席按法定职责，理直气壮监督政府及相关部门，组织代表开展代表活动；镇党委要加强对镇人大主席团在闭会期间履职的领导，把镇人大主席团工作纳入整体工作布局统一部署，每年至少定期研究两次人大工作，在人力、精力、财力上予以保障；镇人民政府及其部门要支持镇人大主席团闭会期间的工作，办理好代表的议案建议，在重大事项、民生实事和重点项目建设等方面要主动接受镇人大主席团的监督；区人大常委会及各专工委要加强对镇人大主席团在闭会期间履职的指导，提高履职实效。

（二）理清职责，明确镇人大主席团闭会期间任务

从基层多年的实践来看，镇人大主席团闭会期间的职责，不仅包括主席团本身的会议或活动，也包括以主席团身份或者代表小组组织本级代表开展的代表活动，还包括主席、副主席在闭会期间的法定职责。

1.工作性任务。镇人大主席团闭会期间的工作重心不是主席团自行行权，而是组织代表履职。一是有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，开展视察、调研等活动；二是将代表在闭会期间对各方面工作的建议交有关机关或者组织研究办理，督促有关机关或者组织将办理情况答复代表；三是组织本级人民代表大会代表评议本级人民政府及其工作部门和上级国家机关派驻镇单位的工作；四是联系安排本级或者上级的代表持代表证就地进行视察；五是定期组织本级人民代表大会代表向原选区选民报告履职情况；六是召集选民依法罢免、补选本级人民代表大会代表和本选区上一级代表大会代表；七是办理本级人民代表大会和上级人民代表大会常务委员会交办或者委托的工作；八是组织代表参加履职学习等日常工作；九是将闭会期间的工作向本级人民代表大会报告。这些工作任务，本级人大代表是主体，主席团的职责就是联系代表、组织代表、服务代表，其实质就是代表工作。

2.权力性任务。重庆市乡镇人大工作条例第三十二条规定了镇人大主席团在闭会期间的部分权力。一是执法检查；二是审查本级人民政府对本级人民代表大会通过的财政预算的部分变更；三是接受镇人民代表大会主席团个别成员或镇人民政府个别领导人员的辞职；四是决定临时召集本级人民代表大会会议。这部分权力由主席团行使，可以邀请除主席团成员以外的代表参加。

3.主席职责。闭会期间，镇人大主席具有八项法定职责。一是宣传贯彻宪法、法律、行政法规、地方性法规以及本级人民代表大会和上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定；二是召集并主持主席团会议；三是联系本级人民代表大会代表，反映代表和人民群众的意见和要求，处理并接待代表和人民群众的来信、来访；四是协助和指导选区依法罢免、补选本级人民代表大会代表和上一级人民代表大会代表；五是组织实施本级人民代表大会和主席团决定的有关事项；六是出席或列席镇的重要会议；七是根据主席团的安排组织代表开展活动；八是处理主席团的日常工作。因此不难看出，镇人大主席团闭会期间的工作，主要由主席牵头完成，主席团的工作决定镇人大主席团的工作成效。

（三）突出重点，充分发挥代表闭会期间作用

人大工作的主体是代表，人大工作的开展靠代表，人大工作的水平看代表，人大工作的潜力在代表。镇人大主席团在闭会期间对本级政府及其部门的监督权，主要通过主席团或各代表联系（小）组组织代表开展活动来实现。组织代表开展代表活动是镇人大主席团在闭会期间的主要职责，主席的工作状态决定代表履职的成效和作用的发挥。

在闭会期间，主席团法定工作性职责有九项，其中代表持代表证视察、罢免和补选代表、日常工作等为常规性工作，按照代表意愿或工作需要开展。另外，听取和讨论专项工作报告、开展视察和调研、建议督办、工作评议、代表述职等工作性职责，必须组织或安排代表参与才能实现履职，要把握四项要求。

1.适度把握闭会期间代表活动次数。代表法规定，代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。《重庆市实施<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法>办法》规定，代表小组每三个月至少开展一次活动。各镇人大主席团每年初要拟制年度代表活动计划草案，由全体代表通过后印发代表，每年集中活动不少于四次。

2.科学确定代表活动主题。代表活动内容包括听取专题报告、视察调研、工作评议、建议督办、代表述职等。在年初人代会上，围绕关系本地区群众利益和社会普遍关注的问题，广泛征集代表本年度听取和讨论本级人民政府的专项工作报告、工作评议、视察调研等主题，通过汇总后由主席团会议确定。闭会期间的代表活动实行申报制，代表根据自己对主题所涉领域的熟悉情况，申报自己感兴趣的活动，每年每个代表申报活动至少四次。

3.精心组织代表活动。活动主题确定后，镇人大主席团以问题为导向，根据活动目的和效果，于每年人代会后及时制定活动方案，确定具体的时间安排、参与代表、涉及的部门、活动方式。该方案由镇人大主席团通过后送各镇党委批准，并将方案及时送达参与代表和相关部门。每次活动时间至少7天前提前通知，连同活动相关资料送达代表，并提醒代表提前作好“功课”，作好时间安排和发言准备。

在组织代表集中听取和讨论本级政府专项工作报告、工作评议、建议督办之前，镇人大主席团应组织部分参与活动的代表提前实地视察或调研，提高监督工作的针对性和实效性。以上三项活动，原则上以会议方式进行，先听取被监督单位的工作报告，代表根据会前视察、调研和会中听取报告情况审议发言，相关部门负责人可在会上回应代表的关切。会议主持人要留足时间尽量让代表尤其是基层一线代表发言，尽可能反映基层群众的意见建议，提高代表履职积极性。会后10天内，镇人大主席团要将代表审议意见归纳梳理后交镇政府及相关部门办理。镇政府及有关部门在收到审议意见后，认真研究，在1个月内将研究处理情况书面反馈镇人大主席团和提建议代表。对1个月内未反馈或代表不满意的，镇人大主席团要依法开展督办。

4.加强代表活动履职登记和考核。代表能否积极参与，参与后能否发挥作用，建立和完善代表活动履职登记和考核制度十分必要。各镇人大主席团要印发履职登记册，在每年人代会上发给代表，代表履职后自行在履职登记薄上登记。各镇人大主席团应建立代表履职台帐。在履职登记的同时，各镇人大主席团要按照代表法定职责，结合本地实际，制定代表履职考评办法，着重考核代表参与活动、审议发言等内容，促进代表既能积极参加代表活动，又能充分发挥作用。

（四）规范主席团会议，确保闭会期间主席团依法行权

重庆市乡镇人大工作条例赋予镇人大主席团在闭会期间行使的权力依靠主席团履行完成。主席团会议有严格的法定程序要求，因此必须对主席团会议进行规范。

    1.明确会议日程及会务要求。一是镇人大主席团每季度至少召开一次会议，由主席主持；若主席不在，可由主席委托副主席主持。每年主席团会议应于年初提出计划安排，由主席团会议审定通过。二是主席团会议必须全体成员的过半数出席。会议议程必须由主席团成员的过半数通过，会议始得召开。三是主席团会议的议程，一般应作出决议或决定。主席团的决议和决定，以全体成员的过半数通过。四是根据需要，可以邀请本行政区域内的各级人民代表大会部分代表和有关单位负责人列席。列席人员可以发言或作出回应，但不参加表决。

2.规范会议内容。镇人大主席团会议不是简单的组织和服务工作，而是依法行使一定的权力，因此，在确定会议主题或内容上要有法可依。除以上四项权力外，还应包括两项内容：一是审查主席团年度工作安排，既包括主席团会议安排，又包括代表工作，还包括日常工作。二是初审年初人代会上本级人民代表大会主席团工作报告、本级人民政府工作报告和年中人代会上的专项工作报告。

3.主席团会议要突出实效。主席团会议尽管是一项法定程序，但主席团必须发挥应有作用，绝不能“走过场”，会议通知至少提前一周，让主席团成员作好时间安排，确保能按时参会。会前要开展视察、调研，要求有关机关在通知发出的同时，主动向主席团成员书面通报相关情况。提醒主席团成员提前熟悉会议相关内容，充分做好审议发言准备，会议原则上保证每个主席团成员均能发言。会议主持人要控制好审议时间，要求发言简明扼要有针对性。对主席团成员的审议发言，要充分吸纳到决议或决定中去。主席团会议决定的事项，必须通过主席团成员表决通过。提倡电子表决，真正保障主席团成员能自由表达愿意。

4.把握主席团会议监督重点。“审查财政预算的部分变更情况”，这是主席团会议决定的事项之一。由于有的主席团成员不熟悉财政，对“预算的部分变更”审查仅是“走程序”，也是主席团会议监督的难点。一是对送审的报告要严格把关，要求报告内容通俗易懂，对变更部分采用表格形式清楚罗列，同时，对每项变更要说明变更的原因和理由。对报告数据不清、原因不明、变更理由不充分的，主席团要要求镇政府修改。二是加强主席团成员财政预算工作专项培训，采取“请进来”或“走出去”的办法，邀请专业人员到镇上授课或组织主席团成员参加区或市级相关培训，提高主席团成员的财政预算审查能力。三是探索在主席团内成立财政预算审查工作组，邀请熟悉专业知识的代表加入，也可聘请第三方中介机构，接受主席团成员咨询。

（五）加强日常工作，实现主席尽职履责

镇人大主席是镇人大主席团的领导，也是工作人员，具有统筹、协调、联系、组织、服务等职责。换句话说，镇人大主席团在闭会期间工作能否开展，开展的成效取决于主席的工作态度和水平。

一是建立和完善主席团工作制度，相关会议制度，代表活动制度，代表述职评议制度，代表联系人民群众制度，代表履职考评制度，代表建议、批评和意见办理办法，讨论决定重大事项制度等，用制度来保障主席团闭会期间履职。

二是制定镇人大主席团会议、代表活动等工作计划，做到“年度有计划、季度有任务、每月有安排”，实现镇人大工作制度化、履职程序化。对代表活动、主席团会议、实施本级人民代表大会和主席团决定的有关事项等实行清单管理。

三是加强与人民群众的联系。镇人大主席应固定联系5名以上代表，并建立本镇人大代表微信群，或采取每季度定期接访代表，听取代表反映人民群众的意见和要求。接待代表和人民群众的来信、来访，在镇、社区办公场所设人大意见箱，每季度定期集中收集代表和人民群众的意见，经专人梳理，由主席团转相关部门办理。