关于长寿区乡村旅游发展情况的调研报告

长寿区人大常委会

 

内容提要：长寿区人大常委会对近年来长寿乡村旅游发展情况进行了调研，对该区乡村旅游发展现状、主要制约因素等进行了深入分析，提出了创新管理体制、整合资源要素、拓展旅游功能、突出品牌效应等提升乡村旅游发展的建议。

 

乡村旅游是指利用一定区域范围内的乡村田园景观、自然生态环境、农业生产过程和乡土民俗文化，经过项目可行论证、主题创意策划、系统规划设计和精心配套建设，达到能为游客提供乡村休闲、自然观光、消费购物、农事体验、游乐活动、养生度假等多种服务的新型高效产业形态。据统计，2016年，全国休闲农业和乡村旅游接待游客近21亿人次，全国城市居民周末休闲和节假日出游，70%以上选择周边的乡村旅游点，全国主要城市周边的乡村旅游接待人数年均增长高于20%，乡村旅游已成为旅游产业的新业态，拉动居民消费、推动乡村振兴的新动力。近年来，长寿区坚持以打造休闲旅游胜地为目标，以景区旅游、农旅结合带动乡村旅游发展，取得了积极成效，乡村旅游已成为长寿区旅游业新的增长点，具有良好的发展前景。

一、长寿区乡村旅游发展现状

（一）乡村旅游资源总量丰富，但特色不突出、开发不充分

长寿地处重庆腹心，襟长江而临主城，属于三峡库区生态经济区，可开发的乡村旅游资源具体来说有四大类（详见表1）：一是水域资源。辖区有一江两湖两河十三溪，107座水库，水域面积大，空气质量好，渔业资源丰富，适合发展观光、垂钓、休闲、运动、养生休假等乡村旅游。二是农业资源。辖区有规模庞大的农业园区，数量众多的乡村田园景观、花卉苗圃园艺基地及一批知名的特色农产品，适合发展休闲观光、农事体验、特色餐饮、度假游乐等乡村旅游产业。三是山林资源。长寿地处丘陵地带，四周山脉环绕，辖区山林资源众多，气候宜人，盛产多种经济作物，适合发展森林康养、避暑休憩等乡村旅游。四是乡村文化资源。长寿历史悠久，有众多保存完好的历史建筑，有一批具有影响力的历史人物和极具地域特色的民间文化等。总体来说，长寿乡村旅游资源丰富、类型多样，但与周边区县相比，核心资源优势不突出，存在缺少避暑地、文化底蕴不足、资源布局分散等短板。同时，乡村旅游开发主要集中在城区、长寿湖景区周边，对现代农业园区农业资源，五华山、黄草山等山林资源，乡村文化资源以及大洪湖等河流资源开发比较少，大量优质乡村旅游资源处于闲置状态。

（二）乡村旅游发展速度加快，但业态相对单一、层次较低

近年来，在经济发展、交通改善、景区旅游的带动下，长寿区乡村旅游呈现出加快发展的态势，数量不断增加，规模不断扩大，但业态较为单一，功能还不完善，总体上处于低层次开发的初级阶段。据不完全统计，全区有各类乡村旅游经营主体171家，其中农家乐115家，花卉苗木园、生态种植园56家，拥有1个全国休闲农业与乡村旅游示范点，1个全国农业旅游示范点，1个全国特色景观旅游名镇，6个市级美丽乡村建设示范村。

一是从规模上看，171家乡村旅游经营主体累计投资近10亿元，经营面积35000多亩，直接和间接从业人员5000余人，年均接待游客超过200万人次，其中投资金额100万元以上有60多余家，经营面积500亩以上有20余家。从投资总量、经营规模、从业人员这几个指标看，乡村旅游已成为农村经济的重要业态和支撑农村发展的重要动力。

二是从投资主体来看，目前，长寿区乡村旅游投资主要以农户独营和私人老板为主，公司企业、合作社、协会+农户、家庭农场等投资主体较少。在统计调查的171家乡村旅游经营主体中，农户独营72家，私人老板投资50家，企业投资31家，合作社、家庭农场经营10家，其他投资8家（详见图1）。

三是从经营项目来看，长寿区乡村旅游以餐饮、垂钓、棋牌娱乐、赏花观光、村寨观光、果蔬采摘等项目为主，总体上处在旅游消费的初级阶段。在统计调查的171户乡村旅游经营主体中，以吃为主的农家乐占69%，以观赏为主的观光农场占7%，以销售农产品的种养殖占20%，其他类型占4%（详见图2）。休闲度假、乡村民俗、特色餐饮、民间工艺、森林康养、游学体验、避暑纳凉等特色乡村旅游项目相对较少。

（三）乡村旅游经营状况总体较好，但发展不平衡、收入不稳定

随着乡村旅游设施完善、交通条件的改善，长寿区乡村旅游投入、接待游客和旅游收入稳步增长，但仍然存在发展不平衡、收入不稳定的情况。

一是区域之间发展不平衡。从地理位置看，靠近城区、景区的乡村旅游，由于交通较为便利，人口流量大，发展相对较好，如城郊复元的瑶意山庄，距离城区较近，承接大量来自城区的聚会、会议、周末消遣等近郊游消费，年接待游客5万余人，收入500余万元。而地处偏远一些乡村旅游，由于距离城区较远，前往游客较少，经营状况较差，存在入不敷出的情况，如十里柚香、福村等由于交通不便，规模过大，项目已经停业。

二是不同业态发展不平衡。具有住宿、餐饮、旅游产品销售、生态观光的乡村旅游业态，在经营效益上普遍好于功能单一的乡村旅游业态，比如云台镇清迈良园兼具农产品销售、休闲观光、餐饮等多种功能，形成了品牌，开业前三个月接待游客2.3万人次，收入100万元，基本实现了收支平衡。而单一的乡村旅游业态形势不容乐观，如长寿湖、大洪湖周边的一些农家乐，由于环境差、经营范围单一、缺少特色、同质化竞争严重，盈利水平较低。

三是不同经营模式发展不平衡。一些融入新的理念和经营方式的乡村旅游发展势头较好，如万顺镇洲晟农业，虽然距离城区较远，但通过会员制、与农户联合搞订单农业、体验农业以及“互联网+”等方式，吸引重庆主城游客消费，经营效益较好。而一些以传统方式经营的农家乐、生态农庄、销售农产品的种植果园容易受市场竞争、市场行情、气候条件等因素影响，收入不稳定，经营效益不佳。

四是季节性的不平衡。长寿区的乡村旅游大多处在海拔较低的区域，冬天冷、夏天热，受这种气候的影响，乡村旅游消费存在明显的淡季和旺季，春秋时节乡村旅游人数较多，而冬夏时节乡村旅游人数明显减少，夏冬季的乡村旅游项目不足已成为长寿区乡村旅游发展的一大短板。

二、制约长寿区乡村旅游发展的主要因素

（一）统筹推进不力，乡村旅游发展各自为政。一是乡村旅游发展的工作机制不健全，部门职责不明确。乡村旅游发展涉及发改委、旅游、农业、国土、规划、交通、财政、金融、林业、水利、环保等多个职能部门，但目前长寿区乡村旅游发展主要是区旅游局、区农委及各镇街在负责推动，区级层面缺少一个强有力的统筹协调机构和常态化的议事机制，在乡村旅游发展中存在多头管理、都不管理的问题，没有真正形成工作合力，造成乡村旅游发展中的一些困难和问题得不到及时研究解决，乡村旅游资源难以得到整合利用，一些乡村旅游项目得不到足够的重视，影响了全区乡村旅游发展进程。二是乡村旅游规划体系不完备，规划项目难落地。2016年区旅游局牵头编制了《长寿区乡村旅游发展总体规划（2016—2025）》，对全区乡村旅游发展目标、区域布局等作了一个比较全面的规划，但从实施效果来看并不理想。一方面是因为总体规划形成后，各项子规划、专项规划、项目规划没有及时编制，没有形成科学详细规划体系，实际操作有难度。另一方面乡村旅游规划与其他方面的规划衔接不紧密，在规划编制、实施过程中，交通、规划、国土、农业、水利、财政等部门参与支持不够，影响了规划可行性和执行力，导致规划项目大多停留在纸面上，难以落地。三是对乡村旅游发展指导不够，同质化问题突出。乡村旅游发展总体上还处于摸索阶段，乡村旅游到底怎么干、怎么抓，既没有成熟经验可借鉴、推广，也没有具体指导意见和指标要求，各镇街在发展乡村旅游过程中对自身优势认识不清，对地方特色、民俗风情、人文内涵等要素不够重视，一些项目没有经过充分论证和市场调研就仓促投资建设，以至于各地旅游项目大同小异，给人“千人一面”的感觉，无法满足游客多元化、个性化的需求，造成资源的浪费，影响乡村旅游的效益。

（二）政策支持不够，乡村旅游发展缺乏活力。为支持乡村旅游发展，2016年市政府办公厅印发了《关于加快乡村旅游发展的意见》，出台了一系列政策扶持措施，但有些政策在长寿区没有真正落到实处。一是乡村旅游项目建设用地问题未得到有效解决。一方面，随着乡村旅游发展加快，建房及设施用地需求量增大，但由于城乡建设、国土、规划部门在制定城乡规划、土地利用总体规划时没有充分考虑乡村旅游发展用地的需求，导致乡村旅游用地紧张。另一方面，乡村旅游用地审批程序繁琐、时间过长，在项目建设过程中未批先建、边建边批的情况较为普遍，一些项目由于没有及时拿到用地指标，前期建设投入既难以形成可抵押、可转让的固定资产，也随时面临作为违章建筑被拆除的问题，极大地影响了业主投资积极性。二是金融扶持力度不够，融资难问题较为突出。在乡村旅游发展中，大量投资难以直接转化为可抵押、转让、股权化的资产，加上投资周期长，回报率低，难以从银行等金融机构获得长期贷款支持。三是政府对乡村旅游发展的扶持力度偏小。虽然区政府专门出台支持实体经济加快发展若干措施，规定乡村旅游业主可以享受宏昌信用担保公司低费率融资担保优惠政策，享受农业和旅游专项产业资金补贴，但相比较于其他区县的扶持政策力度偏弱，且对于乡村旅游投入资金总数来说微不足道。目前，长寿区乡村旅游投入主要靠业主自有资金，而且前期普遍没有盈利，大多需要通过其他渠道弥补乡村旅游的亏损，无形中提高了投资乡村旅游门槛，影响了乡村旅游企业做大做强。

（三）要素保障不足，乡村旅游发展环境有待改善。乡村旅游发展所需的要素保障不足是制约长寿区乡村旅游发展的重要因素。一是土地流转等风险较大，乡村旅游经营不稳定。乡村旅游开发对土地、农民的依存度较高，不仅需要大量使用农民流转出来的土地，而且需要协调与当地村民的利益关系，需要长周期的稳定投入。不少业主担心土地政策变化、合同违约等造成经营风险，存在观望情绪，不敢大投入、多投入。而一些农户担心业主经营失败或者土地租用时间过长，会造成租金无法按时兑付，不愿意长期流转土地，影响到乡村旅游项目的实施。二是旅游专用设施建设滞后。目前，各个乡村旅游点更多关注于吃、住、景观打造，对公共厕所、停车位、旅游标识、订餐系统等旅游专用设施投入明显不足，乡村旅游整体环境质量较差、档次较低，留不住客人。三是乡村公共服务设施不配套。乡村旅游的主战场在农村，随着外来游客的涌入，原有的水、电、路、气等公用设施难以满足日益增长游客需要。调研中，不少业主反映水源不足、交通不便是影响乡村旅游发展的主要原因。四是乡村旅游人才缺乏。长寿区乡村旅游总体上处于一种小而散的自发性状态，大多数从业者知识文化水平较低，没有经过专门培训，缺乏旅游方面的专业知识和管理经验，经营比较粗放，管理不够规范，服务质量不高，游客口碑不好，回头客较少。

（四）营销意识不强，乡村旅游发展整体氛围不浓。宣传营销是乡村旅游发展的重要环节，可以说是乡村旅游发展的“最后一个公里”问题，长寿区乡村旅游宣传营销还有很大的提升空间。一是乡村旅游整体营销做得不够。近年来，长寿区旅游宣传主要集中在长寿湖、菩提山、长寿古镇三大景区，对乡村旅游包装、宣传、推介缺乏统筹安排、投入上明显不足。二是乡村旅游品牌不响。与周边区县乡村旅游项目相比，长寿区乡村旅游缺少叫得响的大品牌、大项目，在整个重庆地区的影响力、知名度上不如周边的涪陵、垫江、渝北，对区外的游客吸引力较弱。推出“长寿人家”乡村旅游品牌缺乏具体内容、项目支撑，尚停留在初期推广阶段，游客的认可度不高。三是乡村旅游业主普遍对宣传营销重视不够。长寿区乡村旅游项目大多处于“封闭经营、口碑营销”的状态，对旅游宣传重要性认识不足，在这方面的投入较少，没有形成宣传声势和独特的品牌，对游客缺乏足够的品牌吸引力，难以形成稳定游客群体。

三、对策建议

党的十九大提出要实施乡村振兴战略，这为乡村旅游发展指明了方向、提供了广阔的空间。要抓住国家实施乡村振兴战略的有利契机，把乡村旅游发展摆在区域发展和“三农”工作的重要位置，进一步创新工作机制，完善旅游规划，拓展旅游功能，加大扶持力度，强化要素保障，培育品牌形象，推动长寿区乡村旅游发展迈上新台阶，为长寿区如期全面建成小康社会奠定坚实的产业基础。

（一）加强组织领导，积极创新乡村旅游发展管理体制。乡村旅游发展涉及部门多、政策性强，且资源分布较为分散，需要在全区范围内进行统筹协调、统一管理。一是建立综合协调机构。在旅游经济领导小组下成立由区领导挂帅，旅游局统筹，区农委主抓，交通、规划、国土房管、文化委、城乡统筹发展中心等为成员的乡村旅游发展小组，并在区旅游局或农委设立乡村旅游发展办公室，负责全区乡村旅游产业政策制定、实施、管理和督查，将发展乡村旅游纳入镇街部门考核内容，整合全域资源，形成乡村旅游一盘棋大格局。二是理顺管理体制。进一步充实和细化有关部门、镇街、村委会等管理主体的乡村旅游具体职责，建立权责清晰、连接顺畅、协调配合的管理机制，形成齐抓共管的乡村旅游发展格局。三是加强业务指导。可成立乡村旅游发展咨询机构，加强对乡村旅游景点、项目规划的专业指导，高起点、专业化推进乡村旅游发展。

（二）注重规划引领，有效整合乡村旅游资源要素。一是进一步完善乡村旅游各项规划。要把乡村旅游发展纳入经济社会发展和城乡总体规划中，加强旅游规划与村镇、道路、农业、水利等专项规划有效衔接，为乡村旅游发展预留空间和通道。要在长寿区乡村旅游发展总体规划的基础上，分镇街、分片区、分项目编制各类详规，有计划、有重点、有梯队、多层次推进乡村旅游开发，增强规划科学性、前瞻性和可操作性。二是科学规划乡村旅游布局。要区、园区、湖区、山区布局乡村旅游，打造一批特色鲜明、功能各异、互补发展的乡村旅游项目和基地，将单一景点或项目串联起来，组团打造区域乡村旅游圈，形成支撑乡村旅游发展的“四梁八柱”。在城区周边重点发展凤城复元片区移民生态园、新市紫耘花海、晏家龙门水库、江南五堡山等乡村旅游项目，打造环城郊乡村旅游经济圈，满足城区市民就近乡村旅游需求。在现代农业园区、沙田柚种植园区，主要依托园区企业、成片晚熟柑橘、沙田柚基地以及魏家河坎等农民新村，重点发展民俗民居、农耕采摘体验、摄影采风、农业科普、农产品销售等旅游项目，打造特色鲜明的乡村旅游主题公园。在长寿湖、大洪湖周边及桃花河、龙溪河、御临河流域等沿线，重点发展休闲观光、垂钓、养生、游船、健身运动等旅游项目。依托五华山、西山、云龟山、东山、黄草山等丰富山林资源，打造一批休闲避暑的森林康养基地。三是强化乡村旅游规划执行。严格实行项目规划执行和项目许可审批制度，对占用大量土地的旅游项目要严格把关，防止“一窝蜂”上项目、防止大规模搞乡村旅游、防止以乡村旅游名义圈地占地，杜绝无序建设，避免盲目投资、资源浪费、恶性竞争。

（三）破解政策瓶颈，解决乡村旅游发展用地资金等问题。认真落实《市委关于进一步加快旅游经济发展的决定》《市政府办公厅关于加快乡村旅游发展的意见》，制定出台长寿区《加快乡村旅游发展的意见》《乡村旅游发展扶持办法》，细化落实乡村旅游开发企业和个人在用地、信贷、税收、产业项目、基础设施、用气用电等方面的扶持措施，形成完善的用地、税费、融资、财政等方面政策支持体系。一是落实用地政策，强化用地保障。根据乡村旅游发展需要，在城乡建设规划、土地利用总体规划中合理安排乡村旅游用地指标。实行旅游用地差别化管理，对乡村旅游涉及建设性餐饮、住宿用地，可以调剂城镇建设用地指标专项用于乡村旅游开发，采取点状征地方式，解决乡村旅游设施用地难问题。对乡村旅游发展相对集中区域、重点项目应当优先安排用地指标，简化用地审批流程，缩短审批时限。二是创新乡村旅游经营模式，建立利益联结机制。要积极引进龙头企业，以“公司+基地+农户”“互联网+农户”等模式带动乡村旅游发展。有序引导农民以家庭农场、合作社、共建共营、订单服务等形式参与乡村旅游发展，探索村集体以集体土地入股，农户以资产出租、房屋共建联营，以承包地经营权入股等用地模式，形成与企业业主利益共享共赢模式，让农户变股东，让资产变资本。建立土地流转担保制度，采取政府提供担保、业主缴纳保证金、规范土地流转合同等方式，保障乡村旅游投资各方特别是农户在土地流转中的利益。三是逐步加大投入，健全乡村旅游投融资机制。建立稳定财政投入机制，有效整合扶贫、水利、林业、农业项目、土地整治、农业综合开发、环境整治等涉农资金，建立支持乡村旅游发展的资金池，重点支持特色鲜明、带动性强、生态环保的乡村旅游项目，重点支持乡村旅游环境治理。可设立乡村旅游产业基金，组建乡村旅游农户和中小旅游企业贷款担保机构，鼓励和协调金融机构以经营权、使用权抵押贷款，提供金融支持，引导社会资本投资乡村旅游。

（四）拓展旅游功能，提升乡村旅游产品供给质量和效益。要以旅游需求为导向，深入推进乡村旅游供给侧结构性改革，丰富产品业态，形成品种丰富、功能齐全、特色鲜明的旅游产品体系，促进乡村旅游消费升级。一是开发绿色生态乡村旅游产品。突出农业属性、乡村属性，依托“1+5+2”特色农业产业体系，深挖长寿特色农业潜力，大力发展休闲农业、订单农业、观赏农业等绿色产业，增加游乐、体验等旅游元素，让游客享受乡村之美、自然之美。二是加大乡村旅游产品研发力度。依托现代农业园区和长寿工业园区，实施乡村旅游“后备箱”工程，大力开发加工食品、绿色有机农产品、特色餐饮、旅游纪念品、高档礼品、养生保健品等特色鲜明的乡村旅游产品，留住游客的胃口，让产品变礼品。三是积极培育乡村文化。注重创意创新，大力开发文艺节目、民间艺术、影视作品、传统工艺等乡村旅游文化产品，提高精神消费、文化消费比重；继续办好沙田柚节等具有地域特色文化活动，加大对古遗址保护力度，修缮一批历史文化建筑，深入挖掘历史文化内涵，建设一批特色旅游文化景点和村镇，厚植乡村旅游的文化根基。

（五）强化要素保障，推进乡村旅游设施标准化功能化建设。要突出问题导向，加大对乡村旅游地区的基础设施、配套设施建设力度，加速资源要素向乡村旅游点深度延伸，补齐乡村旅游发展短板。一是实施“三大改造”工程。实施乡村旅游道路改造工程，结合全市小康路建设，提高乡村旅游业道路的等级标准，原则上保证旅游大巴车双向通行，开通乡村旅游客运线路，打通乡村旅游公路“最后一公里”，真正让游客进得去、出得来。实施农房改造工程，结合危旧房改造和农民新村建设，在保持农村风貌基础上，对农村住房进行升级改造、完善功能，让农房变客房。实施公共设施改造工程，深入推进“厕所革命”，对乡村旅游规划区内厕所、污水管网、污水处理设施等排污设施按照城镇标准进行规划建设，为游客营造洁净、健康、卫生、清爽的旅游环境。二是完善乡村旅游服务功能。加快乡村旅游专用设施标准化建设，制定长寿乡村旅游设施建设标准，推进乡村饭店、停车场点、旅游标识、网络、标志牌、购物店等集吃住行游购娱于一体的配套设施标准化、规范化建设，不断提高旅游接待能力和水平。根据乡村旅游发展需要，改善供电、供水、通讯、医疗、金融、邮政、公共消防设施等基础条件，配套建设餐饮、娱乐、购物、户外运动、互动体验等服务设施，提高乡村旅游可入性与旅游活动安全性、舒适性，让游客留得下，吃着放心、住着舒心、玩得开心。三是重视和加强乡村旅游人才培养。把乡村旅游人才培养纳入全区人才培养计划，作为基层干部、专业技术人员培训的重要内容，整合组织、人力社保、农业、党校等部门培训资源，依托高校和专业培训机构，开展多层次、多渠道乡村旅游培训，提高基层干部和乡村旅游经营者旅游意识、管理项目、经营服务、创意创新、产品研发等方面的素质和技能。建立一支专业化乡村旅游策划、管理、服务人才队伍，培养一批乡村文化艺人，培育一批钻研能力强、业务水平高、工作质量优的专业化旅游工作者。

（六）突出品牌效应，提升乡村旅游发展的整体形象。乡村旅游要有吸引力，除了自身要有特色外，还要在宣传营销上多下工夫，形成口碑、形成品牌、聚集人气。一是强化精品意识，增强乡村旅游对外吸引力。着力培育和引进一批在全国、全市有影响力的专业化旅游企业或者龙头企业，开发乡村旅游资源，形成品牌效应、带动效应；集中打造但渡康养小镇、邻封柚乡小镇、洪湖—万顺渔乡小镇等一批特色旅游村镇以及特色民宿、森林人家、休闲农家、乡村酒店、传统村落、美丽乡村、旅游创客、星级农家乐等乡村旅游精品项目、拳头产品、旅游名片。整合现有乡村旅游资源，将多个项目串联起来，推出几条在全市叫得响的乡村旅游精品线路。二是加强监督管理，规范乡村旅游市场健康发展。出台《长寿区乡村旅游管理办法》，对辖区乡村旅游点、农家乐实行登记管理、星级管理，制定乡村旅游组织管理、接待服务、市场营销、信息管理、餐饮住宿、娱乐、购物等乡村旅游等级划分和服务规范，统一形象标识，规范收费、接待、服务等服务标准，规定各个档次建设标准、扶持政策，实行动态管理，末位淘汰，引导乡村旅游精细化管理。强化行业自律，成立乡村旅游合作社和旅游协会，制定行业服务公约，倡导文明经营、诚信经营、公平竞争。积极探索“互联网+乡村旅游”新模式，建立一个集位置查询、在线预约、客服评价、网上支付、订餐服务于一体的大数据平台，实行联网管理。三是统一品牌培育和营销，扩大乡村旅游知名度和影响力。加大“长寿人家·人人向往”乡村旅游品牌营销，在长寿人家基础上，细分长寿渔家/长寿湖、大洪湖、长寿庄家/农业园区、长寿柚家/沙田柚园区，挖掘内涵、拓展外延；统一乡村旅游形象标识，充分利用音乐、摄影、新媒体、自媒体、活动等宣传媒介，开展立体宣传、整体造势。开展乡村旅游名村、名果、名店、名菜、名厨、名导等系列评选活动，聘请或者推出乡村旅游形象代言人，新闻媒体加大对乡村旅游项目、人才、企业和特色产品宣传力度，提升乡村旅游整体形象。