9月25日下午，沪苏浙人大常委会在上海联合召开新闻发布会，介绍两省一市人大常委会刚刚分别通过的《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》。三地人大常委会联合作出法律性问题决定、首次开展实质性区域协调立法，为跨省域的长三角一体化发展示范区提供了跨省域的法治保障。

跨省市的示范区，需要跨区域法律法规授权

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中，提出要高水平建设长三角生态绿色一体化发展示范区。而作为一项重大改革，示范区的建设离不开法治保障。正如上海市人大常委会法工委主任丁伟所说，“加强示范区法治保障工作是贯彻落实长三角一体化发展国家战略、保障重大改革举措落地实施的需要。”

示范区建设管理实际，也呼唤更有针对性的法治保障。江苏省人大常委会法工委主任赵建阳介绍，示范区执委会作为两省一市人民政府的联合派出机构，其管辖范围涉及两省一市三个区县，享有省级项目管理权限。示范区执委会作为具有管理公共事务职能的组织，其管辖范围跨行政区域，根据行政许可法规定，实施上述行政许可需要取得法律、法规授权。

示范区执委会实际工作中也遇到了一些不便利。长三角生态绿色一体化发展示范区执委会副主任张忠伟举例说，当前两省一市重大项目审批权限层级不一，在江苏吴江可能需4级审批，浙江嘉善或许需3级，上海青浦则是2级，“同一个区域项目审批程序有不同，而对示范区来讲首先要标准化，这需要两省一市分别强化属地项目审批授权，提高行政审批效率。”

示范区统一规划亦需法治保障。张忠伟形象比喻说，新家的3个房间以往有不同装修，现在要住进同一家人，重新装修应当进行统一规划，避免重复投资、重复建设，提升空间利用效率，特别是涉及跨区域的项目如互联互通，以往是分别审批、两套方案、两支施工队，如能授权给示范区执委会进行统筹考虑，有利于提高建设品质。

赋予执委会权力，加快示范区建设

9月24日、25日，两省一市几乎同时通过的决定，主要内容一致、通过时间一致、实施日期一致，特别是不破行政隶属、打破行政边界，共同授权示范区执委会行使投资项目审批、核准、备案的权力，共同行使控制性详细规划的审批权，体现了多个层面的创新意义。

授权条款最为引人注目，也是核心条款。其中明确，授权示范区执委会行使省级项目管理权限，按照两省一市人民政府有关规定统一管理跨区域项目，负责先行启动区内除国家另有规定以外的跨区域投资项目的审批、核准和备案管理，并联合上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善等地人民政府行使先行启动区控制性详细规划的审批权。

决定还规定了示范区理事会的职责，明确理事会是示范区建设重要事项的决策平台，负责研究确定示范区建设的发展规划、改革事项和支持政策，协调推进重大项目；规定了示范区执委会的相关职责，明确执委会负责示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目和支持政策的研究拟订和推进实施，重点推动先行启动区相关功能建设，并加强统筹协调，推动两省一市相关部门和相关地区人民政府落实示范区各项政策、措施。

上述授权均于法有据。“决定中关于理事会、执委会职责以及对执委会在项目管理权限和控制性详细规划审批权等方面的授权内容，均来自于示范区总体方案和两省一市人民政府联合印发的《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》的规定。”赵建阳介绍说。

本次协同立法，也分别规定了各有关省、市、区（县）人民政府及有关部门在支持和推进示范区建设方面的职责。那么如果示范区内本省地方性法规的规定，与示范区建设总体方案不一致怎么办？决定也明确，需要调整实施的由各省级人大常委会依法作出决定；因改革举措需要暂时调整或者暂时停止实施本省地方性法规的，示范区执委会可以向有关省级人大常委会提出建议，由后者依法决定。

对我国立法制度的一次有益创新

《决定》篇幅不到1500字，背后却要进行此前没有的突破和创新。正如张忠伟所说，这项立法“充满挑战、没有先例”。

没有先例在于，区域协同立法需要于法有据。对此，两省一市多次作专题研究，并特别争取到了全国人大常委会法工委的支持。两省一市人大常委会法工委与全国人大常委会法工委反复比较、分析、磋商，最终采用了“法律询问答复”形式取得全国人大常委会授权后，再开展地方立法协同的方式， 共同作出示范区法律性问题决定。

全国人大常委会法工委对授权示范区执委会实施相关行政许可、共同编制相关控制性详细规划的解决方案给予了认可，并鼓励两省一市在实践中积极探索行政复议和行政诉讼有关地域管辖问题。“这次协同立法为全国首创，开创了我国区域协同立法的先河。”丁伟说，两省一市人大常委会共同作出决定，使得协同立法从一个理论构想变成立法现实。赵建阳评价说，决定的出台是两省一市人大常委会运用法治思维和法治方式解决改革发展中的重大问题，发挥法治引领和推动改革作用的生动实践。浙江省人大常委会副秘书长、法工委主任任亦秋认为，本次同步作出决定，创造了区域协同立法的新模式，是对我国立法制度的一次有效有益的探索。

“决定的出台，是长三角一体化制度创新的一个典型案例，同时又会为示范区探索其他领域的创新提供制度保障。”作为“需求方”，张忠伟高度评价决定的出台，认为这迈出了为示范区建设提供法治保障的第一步。“一体化核心本质就是一场改革，需要打破现有的框架、走出一条新路来。我们感觉有了示范区立法保障，更能够风雨无阻、坚定前行。”

新闻发布会上，张忠伟表示，将尽快把《决定》落地落实。“执委会将根据《决定》的要求，进一步加强统筹协调，会同两省一市相关部门，从项目协同走向方式创新。”张忠伟表示，将尽快从项目协调推进开始，走向共同实施行动计划，通过《决定》这一法治保障来落实“规划一张图、环保一根线、交通一张网、服务一个章，把‘一’字的文章做好”。

国家将示范区作为实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口，未来建设和发展中示范区无疑面临更多、更为具体的法治保障问题。赵建阳表示，江苏将和上海、浙江一道，继续高度重视、密切关注，继续深化研究、加强协作，继续探索创新、积极作为，共同为示范区建设发展和长三角一体化发展战略的实施提供及时、有效的法治保障。

（摘自《新华日报》2020年09月26日 陈月飞 文）