通过对全国31个省(区、市)的人大及其常委会2019年10月至2020年1月期间制定和批准的474件地方性法规、自治条例和单行条例的审议情况的详尽统计和主题分析，可以进一步总结地方立法工作的阶段性特征，探索地方立法引领保障本地经济社会发展的作用路径。展望未来，地方立法工作仍需要持续提升实效性。  

一、省级人大及其常委会的立法概况  

据统计，2019年10月至2020年1月，31个省、自治区、直辖市人大常委会新制定地方性法规76件(省级人民代表大会通过10件)，修改96件(其中修订18件，修正78件，含打包修改67件)，废止23件(含打包废止22件)。同时，仍在继续审议的法规案有84件。  

本次统计中，各省(区、市)于2019年10月至11月共召开31次人大常委会会议，新制定地方性法规45件，修改89件(其中修订15件，修正74件，含打包修改67件)，废止23件(含打包废止22件)，各省级人大常委会单次会议平均新制定法规1.5件，修改法规2.9件。2019年12月至2020年1月共召开39次人大常委会会议，新制定地方性法规21件，修改7件(其中修订3件，修正4件)，各省级人大常委会单次会议平均新制定法规0.6件，修改法规0.2件。另有29个省(区、市)召开代表大会会议(四川、云南延期召开)，北京、天津、河北、山西、上海、浙江、湖北、广西、西藏9个省(区、市)的人民代表大会新制定法规10件(河北制定2件)。  

海南新制定地方性法规数量最多，为7件。湖北、广东和江西打包修改和废止的地方性法规较多，湖北通过《关于集中修改、废止部分省本级地方性法规的决定》,一次性修改19件、废止5件，广东通过《关于修改〈广东省水利工程管理条例〉等十六项地方性法规的决定》《关于废止〈广东省经纪人管理条例〉等五项地方性法规的决定》，江西通过《江西省人民代表大会常务委员会关于修改〈江西省林木种子条例〉等18件地方性法规的决定》《江西省人民代表大会常务委员会关于废止〈江西省资源综合利用条例〉等3件地方性法规的决定》。广东仍在继续审议的法规案最多，计有8件。  

新制定的法规中，经一次审议通过的有3件，经两审通过的有48件，经三审通过的有17件，经四审通过的有8件(均为代表大会通过)，分别占比3.95%、63.16%、22.37%、10.53%。修改的法规中，经一次审议通过的有72件，经两审通过的有16件，经三审通过的有7件，经四审通过的有1件，分别占比75.00%、16.67%、7.30%、1.04%。所有打包修改和废止都是一次审议通过。仍在继续审议的法规案中，一审的有64件，二审的有19件，三审的有1件，分别占比76.19%、22.62%、1.19%。  

二、省级地方性法规的主题分布情况  

这一时期，各省、自治区、直辖市人大及其常委会，根据《立法法》第72条、第73条确立的立法权限和要求、原则，结合当前全国和本地中心工作，立足本地实际，开展立法。总体而言，这一时期地方立法的主题既呈现多样性，又相对集中于生态环保、社会信用、营商环境等方面，特别是京津冀地区探索了区域协同立法，是这一时期地方立法的一大亮点。  

(一)生态环境保护  

以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，提出打好污染防治攻坚战是决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一。2018年7月10日，全国人大常委会表决通过《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，提出保护生态环境必须依靠制度、依靠法治，有立法权的地方人大及其常委会要加快制定、修改生态环境保护方面的地方性法规，结合本地实际进一步明确细化上位法规定。根据党中央决策部署和全国人大常委会决议要求，各地人大高度重视生态环境保护方面的立法，将其作为地方立法的重要事项。2019年10月至2020年1月，各省(区、市)又制定了一批生态环境保护类地方性法规，如《内蒙古自治区水污染防治条例》《山东省土壤污染防治条例》等，共18件，占新制定地方性法规总数的23.68%，其中5件是大会通过的，占大会通过的法规总数的50%；继续审议的法规案中，生态环境保护类法规达到7件，也占据地方立法的重要位置。  

(二)社会信用  

党中央对加强社会信用体系建设提出了一系列要求，但我国没有专门针对社会信用管理事项制定法律、行政法规，需要有立法权的地方人大依据《立法法》第73条的规定，根据本地方的具体情况和实际需要，先行制定地方性法规。2019年10月至2020年1月，有关省制定了《河南省社会信用条例》《辽宁省公共信用信息管理条例》，在社会信用管理地方立法中进行了先行先试和有益探索。山东、广东两省的人大常委会也对本省的社会信用条例(草案)进行了审议。  

(三)营商环境  

根据党中央、国务院决策部署，各地持续推进简政放权，深化“放管服”改革。特别是2019年10月，国务院发布《优化营商环境条例》后，各地认为地方营商环境领域立法时机已经成熟。这段时间，山西、山东、广西人大常委会对本省(区)的优化营商环境条例(草案)进行了审议；山西省第十三届人大第三次会议通过了《山西省优化营商环境条例》。另有《江苏省促进政务服务便利化条例(草案)》《四川省企业和企业经营者权益保护条例(草案)》等与营商环境密切关联的法规草案在相关省的人大常委会进行了审议，辽宁省通过了《辽宁省企业权益保护条例》，浙江省第十三届人大第三次会议通过了《浙江省民营企业发展促进条例》。  

(四)人大自身建设  

人大自身建设领域的机制建设也是地方立法的一个亮点。有关省(区)通过了《内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《浙江省街道人大工作条例》《四川省公民旁听省人民代表大会及其常务委员会会议规定》《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于修改〈新疆维吾尔自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例〉的决定》。另有《广东省市辖区、不设区的市人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例(草案)》《陕西省预算审查监督条例(草案)》《甘肃省地方立法条例(修订草案)》《甘肃省人民代表大会常务委员会人事任免暂行办法(修订草案)》在有关省(区)人大常委会继续审议。  

(五)区域协同立法  

党的十九大报告明确提出实施区域协调发展战略，对推动地区实现更高质量一体化发展具有重大现实意义。京津冀协同发展是国家的重大发展战略，需要进一步强化区域协同立法，通过立法引领和保障京津冀协同发展。2020年1月，《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》《天津市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》和《河北省机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》分别由相应的省(市)人民代表大会会议通过，并将于5月1日起同步施行。这是京津冀三省(市)首次开展区域协同立法，其方式也是全国首创，探索了地方立法新形式。  

(六)其他  

此外，还有《北京市街道办事处条例》《义乌国际贸易综合改革试验区条例》《湖北省开发区条例》等与地方政府组织相关的地方性法规通过施行。  

三、省级人大常委会批准设区的市、自治州地方性法规和自治条例、单行条例的情况  

(一)概况  

2019年10月至2020年1月，28个省、自治区、直辖市人大常委会，批准设区的市、自治州地方性法规和自治州、自治县自治条例、单行条例共279件。其中，批准新制定的地方性法规198件，修订10件，修正46件，废止20件；批准新制定单行条例3件，修订1件，废止1件。(详见表2)  

本次统计中，2019年10月至11月，28个省(区、市)人大常委会共召开人大常委会会议28次，批准设区的市、自治州地方性法规和自治州、自治县的自治条例、单行条例共212件。其中，批准新制定地方性法规163件，修订8件，修正30件，废止6件；批准新制定单行条例3件，修订1件，废止1件。单次会议平均批准通过地方性法规和自治条例、单行条例为7.6件。  

2019年12月至2020年1月，28个省(区、市)人大常委会共召开人大常委会会议35次，批准设区的市、自治州地方性法规共67件。其中，批准新制定地方性法规35件，修订2件，修正16件，废止14件。此期间未批准自治条例、单行条例。单次会议平均批准通过设区的市、自治州地方性法规为1.9件。  

2019年10月至2020年1月期间，山东省第十三届人大常委会第十五次会议批准了14件新制定的设区的市法规，为单次会议批准数量最多；山西省第十三届人大常委会第十四次会议批准了12件新制定的设区的市法规，排第二。南昌市关于一揽子打包修改13件地方性法规获江西省人大常委会批准，是本次统计中修改地方性法规最多的设区的市。  

(二)主题分布情况  

设区的市、自治州开展地方立法，严格按照《立法法》第72条确定的立法权限进行。其中，城乡建设与管理类最多，生态环境保护类次之，历史文化保护类最少。此外，还有一些涉及人大自身建设、规范地方性法规实施的法规。  

生态环境保护领域共新制定79件。河北邢台、甘肃兰州等22个设区的市新制定了大气污染防治条例，山东青岛、广西防城港等6个设区的市新制定了海岸带保护条例，海南三亚和黑龙江佳木斯制定了有关餐饮业油烟污染防治的法规。  

城乡建设与管理领域共新制定103件。山西晋中、山东菏泽等15个设区的市新制定文明促进方面地方性法规，山西运城、安徽淮南和马鞍山制定了养犬管理的地方性法规，广州市制定了母乳喂养促进的地方性法规。  

历史文化保护领域共新制定14件。山西吕梁、内蒙古赤峰、浙江丽水等设区的市分别制定了有关碛口古镇、辽代都城州城帝陵遗址、大窑龙泉窑遗址等保护条例。  

此外，还有《日喀则市人民代表大会常务委员会执法检查办法》、海口市《关于市人民政府机构改革涉及本市地方性法规规定的行政机关职责调整问题的决定》共2件涉及人大自身建设和规范地方性法规实施的地方性法规。  

论及相关地方立法的特点，首先，一些设区的市立法着力增强实效性，在地方立法实践中向小切口、精细化方向探索和发展，如《广州市母乳喂养促进条例》是全国范围内首部促进母乳喂养的地方性法规，选题针对性强，社会评价较好。其次，在具体制度设计上，注重提升立法内容的精细化，不断提高地方立法质量。  

（摘自《地方立法研究》2020年第二期 龙晓杰 文）