做好个人数据保护是世界共识。德国在个人数据保护方面走在世界前列，形成了一套独具特色的个人数据保护体制。我国作为互联网大国，也面临个人数据保护的艰巨任务，德国有关个人数据保护的一些理念和做法值得参考。

       德国个人数据保护走在世界前列
　　德国作为比较发达的法治国家，在个人数据保护方面一直走在世界前列，并且形成了一套具有德国特色的个人数据保护体制。从世界范围看，德国个人数据保护工作的领先之处主要体现在以下三个方面。
　　法律体系完备。德国个人数据保护主要通过立法推动，因此德国有关个人数据保护的立法一直走在世界前列。1970年，德国黑森州率先颁布《数据保护法》，这也是世界上第一部《数据保护法》，开启了通过立法保护数据的新时代。黑森州立法之后，德国联邦也开始着手起草全国性的个人数据保护法。经过多方努力，《德国联邦数据保护法》（BDSG）于1977年获得联邦立法机关最终通过，德国再次在个人数据保护立法方面走在世界前列。此外，1970年德国黑森州颁布《数据保护法》之后，德国各州也纷纷颁布了地方版本的《数据保护法》，德国联邦层面《电信法》《警察法》《刑事诉讼法》也将个人数据保护相关规定列入。总之，德国已经建成了从中央立法到地方立法、从一般立法到专门领域立法的全方位个人数据保护法律法规体系，这个体系在世界范围看也是很先进的。德国个人数据保护法律体系的完备不仅仅体现在率先立法，也体现在立法内容具有较强的全面性、前瞻性和实用性。《德国联邦数据保护法》（BDSG）在世界上率先采取了对公共机构和私人机构统一规制的模式，不仅要求公共机构保护个人数据，也要求私人机构保护个人数据，实现个人数据保护工作全面覆盖。
　　组织保障完善。德国个人数据保护工作不仅仅体现在通过立法对个人数据保护的原则、保护范围、救济方式等进行统一而明确规定，还体现在个人数据保护工作的组织保障完善。在德国，有关个人数据保护工作的主要方面都有法定专门机构和专门人员负责监督实施，而且这些法定专门机构和人员具有很强的独立性和专业性，是个人数据保护的“定海神针”。除了政府为个人数据保护设置的专门机构和专门人员，根据《德国联邦数据保护法》（BDSG），涉及个人数据保护的相关企业也要设立数据保护专员（Data Protection Officer）。这些企业设立的数据保护专员业务上受数据保护局和数据保护专员的指导。个人数据保护人员可以视为数据保护局和数据保护专员分布在大中企业的“耳目”，可以有效地监督企业落实《德国联邦数据保护法》（BDSG）相关规定。
　　制度更新及时。个人数据保护工作是随着计算机和互联网等技术发展而逐渐成为焦点的，也必须伴随计算机和互联网等信息技术发展的进步而不断更新、与时俱进。德国个人数据保护尽管起步早，但德国人并没有因此固步不前，而是积极更新相关制度，努力让法律跟上技术进步的步伐，使得个人数据保护工作尽量与侵犯个人数据的新技术匹配。
　　德国个人数据保护的特点
　　国家高度重视个人数据保护。在德国，国家高度重视个人数据保护工作。德国将个人数据保护的法律站位上升到落实宪法（即《德国基本法》）的高度，而不是简单的政府执法工作。《德国基本法》第一条规定：“人之尊严不可侵犯，尊重及保护此项尊严为所有国家机关之义务。”这一条是《德国基本法》的首要条款，被视为现代德国与纳粹德国的本质区别。为了贯彻“人之尊严”条款，《德国基本法》构建了一套严密的宪法权利体系。1983年，德国联邦宪法法院在“人口普查案”中作出判决，提出公民有关于个人信息的“信息自决权”，这项权利是宪法基本权利的体现。从而将“信息自决权”上升到实现“人之尊严”的宪法基本权利层次。既然“信息自决权”具有宪法基本权利的高度，则保护个人数据则不仅仅是行政机关的工作，而是包括立法机关和司法机关在内的德国所有国家机关对公民的基本义务和职责所在。正是对个人数据保护的高度重视，使得德国很快地建立起个人数据保护法律法规体系和组织保障体系。
　　政府带头做好个人数据保护。尽管《德国联邦数据保护法》（BDSG）不仅仅针对公共机构的个人数据保护，也要求企业落实个人数据保护相关义务。但是德国有关个人数据保护的法律法规，重点是监督政府保护个人数据。德国之所以特别关注监督政府履行个人数据保护义务，是因为德国经历过纳粹时代政府滥用个人数据迫害犹太人和进步人士等惨痛年代。确立了“信息自决权”的1983年德国联邦宪法法院的“人口普查案”，就是针对政府试图通过人口普查广泛收集公民信息的行为作出的判决，这个判决禁止政府无差别地不征得公民同意就广泛收集公民信息。《德国联邦数据保护法》（BDSG）甚至专门拿出一节对政府如何适用视频监控进行规定，要求政府使用视频监控收集信息必须有法律依据，而且必须符合法律授权的具体目的，而不能搞无法律依据、无明确目的的视频监控。根据巴伐利亚州刑事警察局有关负责人介绍，德国不同机构依法设置的视频监控设备，其数据共享必须满足法定条件和法定程序，否则相关信息不能用于给犯罪嫌疑人定罪。总之，从德国的经验看，要想做好个人数据保护工作，政府必须带头尊重公民的个人数据，各种监督措施应当首先对准政府。
　　全社会积极参与个人数据保护。公民个人数据保护工作不是政府一家的事情，而是全社会必须齐心协力完成的共同事业，这一点在德国已经深入人心。正如上文所述，德国不仅政府要设立数据保护专员、相关企业也要设立数据保护专员，这就意味着数据保护专员在德国有广泛的分布。这些数据保护专员不仅仅只在政府指导下开展工作。他们之间也进行横向联系。德国有专门的数据保护和数据安全协会等社会组织。这些社会组织既是企业数据保护专员的交流平台，也是企业、数据保护专员、政府、消费者等社会各界有关个人数据保护的交流平台。有些协会负责对企业个人数据保护专员进行上岗培训，有的协会则代表会员企业与政府有关机构进行沟通。正是这些协会的积极协调，德国形成了全社会致力于做好个人数据保护工作的良好氛围和全方位落实《德国联邦数据保护法》（BDSG）的自治自律机制。
　　德国形成这种全社会积极参与个人数据保护事业的良好环境，归根结底是因为政府带头保护个人数据，政府成了保护个人数据的模范，政府就不怕全社会来监督个人数据保护工作。与此同时，因为经历过纳粹时代的伤害，德国全社会对于个人自由和个人事务自决权很珍视，全社会也愿意积极投入到个人数据保护工作之中。
　　德国个人数据保护的启示
　　做好个人数据保护工作是包括中国和德国在内的世界共识。我国作为互联网经济大国，也面临个人数据保护的艰巨任务。因此，德国有关个人数据保护工作的一些理念和做法，也值得我国参考。
　　加快个人数据保护立法的进度。相较于德国，我国有关个人数据保护法律法规体系还比较薄弱。当前，我国没有专门的个人数据保护法律，有关个人数据保护的法律分散于网络安全法、消费者权益保护法、电子商务法和刑法等部分章节中。我国和德国一样，不是判例法国家而是成文法国家，成文法对于相关领域法治事业的发展很重要。因此，我们要加快有关个人数据保护的立法，尽快出台个人数据保护法或者类似专门法律。
　　特别关注政府执法中的个人数据保护。在西方国家范围中，德国政府在社会经济中的作用比较强。在全世界范围看，我国政府在主导社会经济发展中的作用也比较强。对于中德这种政府作用相对较强的国家，做好个人数据保护工作的关键是政府要起到带头作用。掌握个人数据最多的是政府、收集个人数据最多的往往也是政府。因此，保护个人数据首先要管住政府之手。我国在法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设中，明确提出法治政府建设要率先完成，体现地也是政府在体制机制改革中必须居于带头地位的正确理念。这一点和德国是相通的，也是必须实现的。
　　处理好数据保护和数据利用的关系。个人数据保护与数据利用之间存在紧张关系。一方面，个人数据应当得到完善的保护，确保公民拥有个人信息自决权。另一方面，个人数据也是一项重要的经济资源和行政资源，如何做好个人数据利用也是一个重要课题。以政府设置的监控摄像头为例，德国个人数据保护要求政府设置监控摄像头必须有法律专门授权、必须符合法律授权的具体目的，且不同政府机构依据不同法律设置的监控摄像头信息不能直接共享。这种做法有效地遏制政府滥用个人数据收集权收集个人信息，从基础上提高公民个人数据保护的水平。但是，从另一个角度看，这些规定也限制了政府对这些监控摄像头收集的相关数据信息的利用，使得这些监控摄像头收集的信息没有得到价值最大的开发利用，这也是一种资源的浪费。为此，如何在既能保护个人信息自决权等个人数据权益的基础上，强化对现有个人数据资源的利用，就是一个很重要的课题。
　　从德国经验看，随着这些年全球恐怖活动的增多，德国也逐渐通过修改《德国联邦数据保护法》（BDSG），加强了政府利用公民个人数据收集和利用、有效提升政府的执法水平和执法能力。因此，个人数据保护应当兼顾数据利用，在合法合规的基础上实现两者的平衡。

（摘自《中国社会科学网》2019年05月03日  张效羽  文）