重庆市人大农业与农村委员会

关于全市“三社”融合发展情况的调研报告

（2020年7月28日在市五届人大常委会第二十次会议上）

市人大常委会：

为推进供销社、农民专业合作社、信用社（重点指重庆农商行）“三社”完善功能、相互支持、融合发展，以“三社”促“三农”， 市委办公厅、市政府办公厅于2018年印发了《关于推进“三社”融合发展的实施意见（试行）》，意见明确2018年试点探索开展“三社”融合发展，2020年全面推开，2022年融合发展体制机制基本形成。根据市委深改委重点改革督察计划和市人大常委会调研工作安排，市人大农委在常委会副主任夏祖相带领下，历时3个月开展了“三社”融合发展情况调研。期间，委员会听取或书面了解了市供销合作社、市农业农村委、重庆农商行及市财政局、市商务委、市金融监管局6个单位“三社”融合发展情况介绍，赴黔江、合川、荣昌3个区进行了实地调研，委托涪陵、梁平、城口、忠县、秀山5个区县（自治县，下同）开展了属地调研。在综合各方情况并开展补充调研的基础上，形成如下调研报告。

一、“三社”融合发展工作推进情况

试点一年多来，市供销合作社认真履行牵头职责，与重庆农商行出台共同推进“三社”融合发展实施方案，与市财政局出台“三社”融合发展资金管理办法。在全市选择了360个合作社开展“三社”融合发展试点。市级各相关部门将“三社”融合发展纳入全面深化改革大局，统筹谋划，积极推进，有任务的36个区县均进行专题部署、出台贯彻措施，实现了良好开局，为全面推开奠定了基础。2019年，我市成功举办全国性的推进“三社”融合发展论坛。“三社”融合发展工作得到全国供销总社的充分肯定，被新华社《国内动态清样》等关注报道，入选了2019年全市“我最喜欢的10项改革”。

（一）基层供销组织加快恢复，为农服务能力明显增强。全市已恢复和改建基层供销社747个，涉农乡镇覆盖率达94%，其中2019年新改建211个；发展农村综合服务社4086个，行政村覆盖率达51.1%，农民社员达到1.94万户，78.2%的入社农户参加了基层社组织的培训。在加快基层组织建设的同时，供销系统不断强化为农服务功能。一是积极促进农民专业合作社规范发展。累计领办创办2.6万个合作社（2019年领创办1051个），占全市总量的74.5%；其中国家级、市级示范社94个、739个，全市1253家合作社与供销社实现股份融合。建立36个农民专业合作社服务中心，为合作社提供财务代理、政务事务、合作金融等服务。二是积极推广农业生产性社会化服务。全系统建成标准化农资连锁店747个、测土配肥和农资物联网服务站点283个、庄稼医院1166个，成立专业化技术性服务组织321个，为合作社提供代耕代种、机播机收、测土配方、统防统治等服务，实施农业生产性社会化服务面积超过360万亩。三是积极拓展农产品流通渠道。打造“村村旺”农村电商综合服务平台，建设农产品购销网点1957个，设立电商服务站点1060个。四是积极稳妥开展农村合作金融服务。市供销合作社直属企业积极推广“供销易贷”业务，累计为404个合作社提供小额贷款4.1亿元，在贷余额1.5亿元。九龙坡、江津、垫江等区县供销社积极探索资金互助合作，缓解农村融资难。

（二）专业合作社不断规范发展，融合发展根基逐步夯实。经过扶持培育，全市合作社呈现出领办主体多元、合作形式多样、服务领域广泛的发展态势，越来越多的合作社从单一的种养殖、初加工逐步向深加工、农旅融合等服务拓展。截至2019年底，全市有农民专业合作社3.56万个，农民成员343.89万户，农民参合率达54%；合作社联合社241家，有成员社1256家。全市合作社注册商标2354个，1298家合作社获农产品质量认证。2019年全市农民专业合作社经营收入128.12亿元，交税1198万元。农业农村部门一方面抓示范建设促规范发展，制定示范社评定及监测办法，积极开展示范创建，全市有示范社2375家，其中国家级224家（2019年新增46家）、市级1150家（2019年新增500家）；另一方面，会同相关部门开展“空壳社”“挂牌社”专项清理，依法自愿注销2040家、吊销35家，实现了“规范一批、注销一批、吊销一批”目标。市场监管部门开辟合作社设立登记“绿色通道”，把合作社纳入企业简易注销改革试点范畴；开展“双随机、一公开”抽查，重点对年报信息、即时信息、登记事项开展检查，对有问题的合作社列入经营异常名录，加大信用约束，同时加强指导、帮助规范。

（三）农村金融服务稳步开展，融合发展资金瓶颈问题有所缓解。29个区县设立合作社信贷风险补偿资金1.37亿元，19个区县落实信贷贴息资金2837万元。重庆农商行印发助推“三社”融合发展工作方案，针对性推出“三权”抵押贷、一二三产业融合贷、创业担保贷等产品，对员工发放“三社”融合发展贷款等进行绩效奖励。今年计划切块1000万元绩效，围绕农民专业合作社等“三社”融合农业主体建档、评级、贷款投放，以及与当地政府部门或供销社签订“三社”融合发展业务合作协议、创新推出“三社”融合发展贷款产品、布放普惠电子机具等加大考核激励；万州、荣昌、南川、大足等分支机构出台“三社”融合信贷融资服务政策、创新“三社融合贷”等产品。截至今年一季度，重庆农商行累计开立合作社结算账户24795个，为1.44万个合作社建立金融服务信息档案，为1093个合作社提供贷款5.57亿元。重庆农业担保公司与相关银行、合作社三方合作，支持1289个农民专业合作社项目融资11.95亿元。2019年，邮储银行重庆分行为320家农民专业合作社贷款5000余万元。

二、“三社”融合发展中存在的主要问题

通过前期探索，发现“三社”融合发展还面临不少困难，主要是融合的机制还不够完善，融合的动力不足，同时融合主体的基础较差，难以支撑融合任务。

（一）融合发展的合力尚未形成。“三社”分属独立运行体系，工作目标定位、利益取向都不尽相同，融合需要各方相向而行、形成合力，但工作中的合力明显不强。一是供销合作社牵头“心有余而力不足”。供销合作社协调其他责任单位存在一定困难。恢复重建的基层社资产少、能力弱，供销系统在基层仍缺乏有效抓手。部分区县供销系统业务局限于简单的“供”与“销”，服务链条短、领域窄，市场化经营服务能力不强，对专业合作社的吸引主要靠政府支持。二是市农业农村委工作参与不够。市农业农村委作为农民专业合作社的主管部门，对“三社”融合发展的重视和支持不够，工作中“三社”融合发展与“三变”等其他改革融合不深，对专业合作社存在的突出问题研究指导不多，在主动推进合作社与供销社、信用社融合方面缺乏具体措施。三是重庆农商行内部压力传导不足。参与“三社”融合工作呈现上热下冷，分支机构动力不强，少数区县分支行一味强调信贷成本和风险，认为政府风险分担比例偏低，截止调研时仍未实质参与融合。四是部分政策落实不理想。虽然市和区县安排了大量“三社”融合发展资金，但相当部分合作社反映没有享受到财政资金扶持。还有区县未按要求建立“三社”融合发展专项预算，有7个区县未设立合作社信贷风险补偿资金、17个区县未落实信贷贴息资金。

（二）合作社运行管理有待规范。规范的合作社是“三社”融合发展的前提，目前相当数量的合作社自身建设缺失、运行不规范、实力不强。一是注册登记信息不完备。部分合作社领办人未如实提交注册登记资料，大量成员未进入登记档案，成员权益得不到有效保障。据了解，全市在市场监管部门登记的农民成员仅38.6万户。二是民主管理不到位。基层反映，有的合作社章程是套用模板，没有结合自身实际，执行不严格，章程作用未有效发挥；有的合作社“三会”制度不健全，内部运行不规范，很少召开成员大会、理事会、监事会，名为合作、实为个人把控，大小事务由少数人甚至理事长一人说了算，“挂名社”“家族社”“一人社”等现象不同程度存在。三是财务管理不规范。相当部分合作社没有严格按照财政部门制定的财务会计制度进行财务管理和会计核算，依法编制年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案、财务会计报告等方面存在较大差距，盈余分配的随意性较大。四是融合发展能力较差。多数合作社产业规模小、效益不高，导致与基层社的股份合作、生产合作、服务合作实施效果不佳，交叉持股主要靠政府推动，生产合作、服务合作主要以供销社提供农资、产品销售的单方面服务为主，供销社融入合作社产业发展的程度较低。

（三）农村金融服务短板仍未突破。金融服务是推进“三社”融合发展的支撑保障。但目前合作社贷款难、贷款贵问题仍较突出，尚未得到有效解决。一是信用社动力不足。虽然重庆农商行支持的农户和各类涉农组织多达102万户，但合作社比重太小，且单个合作社贷款需求小、成本高，运行不规范、缺乏融资抵押、贷款风险较大，导致金融机构偏爱龙头企业等主体，针对合作社量身定做的金融产品不多，虽然也在依靠政策推动，但效果不佳。目前重庆农商行直接为合作社提供的贷款户数仅占合作社总数的3%，贷款余额仅占重庆农商行涉农贷款余额的0.35%。二是合作社信用评价体系尚未建立。农村经营主体的土地确权、生产信息、经营交易等数据分布在政府多个部门，因数据信息不足导致合作社信用评价体系建设工作难以推进。重庆农商行建立的合作社金融服务信息档案也不足，仅完成40%。三是贷款程序多、时限长。有合作社反映，贷款120万元被要求100多名社员全部逐一签字认可，贷款流程太繁琐，有时当月项目贷款用完后还需再等，急需用钱时银行资金无法及时到位，难以适应农业产业季节性的特点。四是农村资金互助合作缺乏顶层设计和政策支持，难以实施，目前全市仅有的黔江、江津的两个试点基本未开展业务。

（四）基层普遍反映“三社”均缺乏专业人才。由于供销社体制改革等原因，基层供销人才流失较为严重，目前供销队伍中善营销、懂金融的人才比较匮乏。农民专业合作社“带头人”难选，专业农机农技人员也严重不足，特别是农民接受运用新事物的难度较大。有基层人大代表提出，相当部分合作社对农村电商的相关知识掌握不够，缺乏对合作社规范运行管理的能力，急需加强技能培训。重庆农商行基层懂金融的人不少，但懂金融又懂“三农”的人才比较缺乏，不能及时为农业产业发展提供有效的金融服务。

三、全面推开“三社”融合发展工作建议

按照市委、市政府实施意见要求，今年要全面推开“三社”融合发展工作。结合调研和工作实际，建议当前要重点夯实融合发展的根基，在规范、发展合作社上下功夫，只要合作社做大做强了，“三社”融合发展的内生动力也就有了，同时要研究探索建立融合发展的体制机制。

（一）进一步凝聚推进融合发展的合力。市政府要加强对“三社”融合发展工作的组织领导，建立健全常态化协调机制，压紧压实各方责任，推动牵头部门、农民专业合作社主管部门、金融机构充分发挥作用、形成合力。一是落实三方工作责任。供销合作社要切实发挥牵头单位作用，抓好任务分解和工作调度，同时加快推进基层社恢复重建和规范化建设，提升市场化经营、社会化服务能力和对合作社的吸引力。农业农村部门要把“三社”融合发展作为规范合作社运行的重要抓手、推动合作社发展的重要契机，加强对“三社”融合发展的支持和投入，抓好与其他“三农”工作和改革任务的统筹。重庆农商行要拿出“真金白银”和过硬招数，建立对分支行和乡镇网点放贷的合作社个数和贷款数量双重激励约束考核机制，推动分支行及基层网点主动思考和推动“三社”融合发展。二是加强财政政策支持。做好存量结构调整，增强财政政策的针对性。逐步完善农业项目财政资金股权化改革政策，完善财政资金补贴项目体系，扩大覆盖面。开展财政投入绩效评估，增强政策有效性。落实“三社”融合发展专项预算资金、整合农业发展相关项目资金、推动供销社获得财政资金入股，推动资金向合作社集聚，形成支持合作社发展的强劲政策合力，增加合作社“获得感”。加快完善贷款风险分担和补偿机制，落实信贷风险补偿资金、信贷贴息资金，发挥财政资金牵引作用，引导金融机构、社会资本加大“三社”融合发展参与力度。三是加强探索总结推广。加强“三社”融合发展研究，对前期探索工作进行系统总结，对全面推开进行详细部署。在全面推开的同时持续开展探索工作，继续加强示范创建，总结示范创建经验，加强对典型模式的研究和经验的总结推广。

（二）重点夯实农民合作社融合发展基础。发挥农业农村部门、供销合作社、金融机构以及其他监管服务部门各自作用，多向发力推动合作社规范运行，夯实融合发展基础、增强融合发展能力，促进合作社发展。一是规范合作社运行。完善注册登记，从源头上规范合作社创建。开展合作社运行规范化建设专项行动，指导合作社结合实际完善章程，切实发挥章程作用，推动依章办事；督促合作社进一步完善组织机构，落实成员大会、理事会、监事会“三会”职能，全面提升合作社规范运行能力。加强农民专业合作社法等法律普及和政策宣传，推动合作社依法运营。二是健全财务制度。推动合作社健全财务制度，配备专门人员或代账机构，规范财务账目、凭证等档案资料，落实年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案、财务会计报告等编制公示制度，不断提高依法规范财务管理的水平。支持鼓励合作社接受供销合作社“农民合作社服务中心”提供的财务服务。金融机构可结合金融服务倒逼合作社规范财务运行。三是做强一批合作社。继续探索股份、生产、服务等融合合作形式，进一步推动供销社入股领办创办农民合作社。完善“国家、市、区县”三级示范社联创机制，创建一批国家农民合作社质量提升示范县，选择部分区县开展市级整区县推进试点。鼓励合作社的再合作，推动农民合作社通过建立联合社、重组等方式进行组织重构和资源整合，壮大一批竞争力强的单体农民合作社。推动“三社”融合发展从工作层面向体制机制层面延伸，抓好与“三变”改革、农村集体产权制度改革有机融合，推动合作社增加自有资产，进一步提升融合发展能力。四是拓展合作社内涵。市委、市政府实施意见规定农民专业合作社作为融合主体，建议结合实际明确将融合主体拓展到农民合作社和合作社联合社，适当增加可参与融合发展的主体数量。

（三）加快破解“三社”融合金融支撑困境。用好政府和市场“两只手”，既在推动金融机构履行职责上发力，又在营造良好环境上下功夫。一是督促金融机构认真履责。综合运用督察、考核和财政、金融等措施推动金融机构认真落实市委、市政府关于“三社”融合发展的要求。探索建立金融机构适度竞争激励机制，鼓励支持有意愿的其他金融机构参与“三社”融合发展。二是加快推进信用评价体系建设。归集农业生产经营主体的数据信息，制定一套与发展相适应、较为合理的合作社等农业生产经营主体信用评价指标，并陆续开展信用评级；注重对规模小但有发展潜力的合作社信用评级进行倾斜。三是优化金融产品和服务。全面落实市委要求，深化差别信贷政策，大力创新“三社”融合金融产品，在尽职免责的基础上，适度提高农民合作社贷款风险容忍度。强化科技赋能，通过信息技术优势进一步完善工作机制，明确申贷资料，优化审批流程，提高审贷效率，进一步提升金融服务的便利性、时效性。四是积极回应农民需求，审慎探索农村资金互助合作。

（四）切实增强“三社”融合人才支撑能力。开展供销社、合作社法人及管理人员培训，提高“三社”管理人员市场意识、风险意识、管理水平和技术技能，发挥高素质人才引领作用。加强专业合作社人才队伍建设，积极引导农村能人、返乡创业人员、农村乡贤等领办创办农民合作社。加强农村电商等实用技能培训；培养一批能驾驭现代农业装备、掌握现代农业科技的新型职业农民。推动重庆农商行加强业务培训，帮助职工深入了解“三农”；探索“背包银行”服务模式，引导职工下沉重心、走村入户，打造一支“一懂两爱”的人才队伍。

特此报告。