重庆市人大常委会执法检查组

关于检查我市实施《中华人民共和国

农民专业合作社法》情况的报告

——2020年7月28日在市五届人大常委会第二十次会议上

市人大农委主任委员   张  敏

市人大常委会：

为规范农民专业合作社运行，促进农民专业合作社发展，推进农业现代化进程，市人大常委会将检查我市实施《中华人民共和国农民专业合作社法》的情况列入了今年监督计划。4月30日，市五届人大常委会第三十三次主任会议通过了执法检查方案。方案明确了执法检查的主要内容，重点是建立综合协调机制、落实扶持措施、规范合作社发展和运行、保障合作社合法权益等情况。5月下旬，执法检查组听取了市农业农村委、财政局、水利局、市场监管局、金融监管局、林业局、供销合作社、税务局等8个市级部门和单位贯彻实施农民专业合作社法的情况汇报，分组赴巴南区、永川区、潼南区、武隆区开展了实地检查，委托北碚、江津、合川、大足、梁平、城口、垫江、秀山、酉阳、彭水等10个区县（自治县）人大常委会进行了属地检查。6月以来，执法检查组汇总梳理了部门汇报、实地检查、委托检查的情况，针对重点问题和不清楚的问题进行了补充调查，与市农业农村委等部门交换了意见。现将主要情况报告如下。

一、法律实施的总体情况

农民专业合作社法于2006年10月通过，2007年7月1日起实施；2017年12月修订，2018年7月1日起实施。法律施行以来，我市认真宣传贯彻，积极落实扶持措施，加强规范化建设，促进了农民专业合作社健康发展。2011年3月，市人大常委会通过了《重庆市实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》，当年7月1日起实施。经过十余年持续发展，截至2019年底，全市有农民专业合作社3.56万个，农民成员343.89万户，农民参合率达54%；合作社联合社241家，成员社1256家。2019年全市农民专业合作社经营收入128.12亿元，其中办理涉税事宜且正常纳税1.9万家、交税1198万元。农民专业合作社逐渐成为提高农民组织化程度、抱团参与市场竞争的重要载体，推进农业供给侧结构性改革、发展现代农业的重要支撑，助力脱贫攻坚、促进农民增收的重要力量。

（一）抓学习，强宣传，法律实施氛围日渐浓厚

全市各级政府、有关部门积极开展法律宣传，特别是法律修订后，及时部署新一轮学习宣传。市农业农村委、市供销合作社等单位将其纳入系统普法规划和年度工作计划，向基层赠阅法律读本，组织专题培训，邀请专家辅导，着重培训健全组织机构、规范运行管理、有关扶持政策、抓好产业发展等内容。市农业农村委培训辅导员近3000人次，合作社人员1.6万余人次；市供销合作社组织专题培训班202期，参训人员1.7万人次。利用广播、电视、报纸、互联网、微信、移动客户端等媒体广泛开展宣传，依托法制宣传月、农业科技下乡、新型职业农民培训等，组织现场咨询1200余场，发放宣传资料19.16万份。各区县（自治县）也多形式、多渠道开展学习宣传培训，努力营造法律实施氛围。

（二）抓协作，强扶持，优惠政策持续完善

根据县级以上人民政府建立综合协调机制的法律规定，市和大部分区县（自治县）建立了部门联席会议机制。今年5月，市委农村工作暨实施乡村振兴战略领导小组办公室出台《农民合作社发展市级部门联席会议制度》，对联席会议作了进一步规范。近两年召开市级部门联席会议6次、政策协调会议10余次，统筹指导、协调、推动合作社建设和发展。

财政支持方面：在农业产业发展、农业资源开发、农村生态保护资金安排中，将农民专业合作社作为重点支持对象。综合运用政策性农业担保、财政贴息贴费等财政支农政策，积极引导社会资本参与农民专业合作社发展。2018年，市政府出台了《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的实施意见》，推进涉农资金行业内整合与行业间统筹，增加农民专业合作社发展财政支持。今年又调整完善农业项目财政补助资金股权化改革方案，农民专业合作社承接股权化改革项目可享受最高70%的直接补助。2018~2019年，市财政共安排1亿元支持农民专业合作社发展现代山地特色高效农业；今年新增支持农民专业合作社冷库设施建设，县级以上示范社可获得最高30%的补贴（贫困地区最高50%）。

金融支持方面：29个区县（自治县）设立农民专业合作社信贷风险补偿资金1.37亿元，19个区县（自治县）落实信贷贴息资金2837万元。重庆农商行结合“三社”融合发展改革，建立激励机制，员工办理农民专业合作社贷款最高按利息收入的8%计提绩效。因地制宜推出“兴农贷”“夔融贷”“三社融合贷”等专属产品，为农民专业合作社开立账户2.48万个、建立金融服务信息档案1.44万个，向1093个农民专业合作社发放贷款余额5.57亿元。重庆农业担保公司与相关银行、合作社三方合作，支持1289个农民专业合作社项目融资11.95亿元。市供销合作社农信集团推广“供销易贷”，累计为农民专业合作社发放小额贷款460笔，金额4.5亿元，在贷余额1.5亿元。2019年，邮储银行重庆分行为320家农民专业合作社贷款5000余万元。

税收支持方面：严格执行国家税收优惠政策，免收农民专业合作社税务登记工本费，落实农业生产、加工、流通、服务等普惠性税收优惠，认真执行农民专业合作社“四项减免政策”。根据农民专业合作社季节性、临时性经营等特点，实事求是核定纳税申报期限，减轻办税负担。落实首问责任、“最多跑一次”、24小时线上办税等服务制度，优化办税服务，提高办税效率。

用地用电及社会支持方面：市规划和自然资源局、市农业农村委联合印发了《关于进一步规范设施农业用地管理的通知》，依法落实农民专业合作社生产性配套辅助设施用地按农用地管理的规定。认真落实农民专业合作社农产品初加工用电执行农业生产用电价格，今年市发展改革委又印发了《关于全面落实水电气有关价格政策的通知》，明确合作社在农村建设的保鲜仓储设施用电、病死畜禽无害化处理用电执行农业生产用电价格。2019年，重庆邮政为农民专业合作社快递农产品700余万件，协助460家合作社销售农产品8000余万元。上海宋庆龄基金会支持3个合作社350万元，带动了70户贫困户发展脱贫产业。

（三）抓改革，强培育，助农增收效应逐步显现

在全市137个村试点农村“三变”改革，发展合作社422家。推行农村土地“三权”分置改革，引导农民专业合作社流转土地316.7万亩。推进“三社”融合发展，利用供销社为农服务优势、信用社（重点指重庆农商行）金融服务优势，促进农民专业合作社发展。实施农民专业合作社创新创业行动计划，支持农村青年、返乡农民工、退伍军人领办创办农民专业合作社。

通过抓改革促培育，全市农民专业合作社呈现出领办主体多元、合作形式多样、生产经营范围拓展的发展态势。截至2019年底，由农民、农业企业、基层供销社等领办的合作社，分别占85.2%、4.3%和10.5%；合作社+农户、龙头企业+合作社+农户、龙头企业+基地+合作社等多种形式并存；合作社从单一的种植、养殖、初加工，逐步向深加工、流通、销售、农旅融合等拓展。全市农民专业合作社注册商标2354个，1298家合作社获农产品质量认证。农民专业合作社带动农户增收效果较为明显，据不完全统计，入社农户年均收入比未入社农户高20%以上，有的高50%。巴南区众喜早熟梨专业合作社现有成员202户，种植梨子1050亩，2019年销售梨子1000多吨，收入1300余万元，农民成员户均收入6万多元，并带动周边1000多农户，种植梨子5000多亩，还帮扶3个建卡贫困户，每户年增收3000元以上。

（四）抓服务，强管理，规范运行水平逐步提升

近年来，有关部门注重发展质量，积极推动农民专业合作社规范提升工作。市农业农村委等9个部门联合制定《重庆市农民专业合作社市级示范社评定及监测办法》，以示范社建设促合作社规范发展，重点规范“三会”制度建设、盈余分配、运行管理、年度报告公示、依法纳税等，共创建国家级示范社224家、市级示范社1150家、区县级示范社577家。开展“空壳社”专项清理工作，依法自愿注销2040家、吊销35家，实现了规范一批、注销一批、吊销一批的目标。36个区县（自治县）供销合作社建立农民合作社服务中心，开展财务、信贷、注册登记等代办服务，帮助农民专业合作社规范发展。市场监管部门开辟农民专业合作社设立登记绿色通道，优化登记服务；将农民专业合作社纳入企业简易注销改革试点，简化市场退出程序。对有问题的合作社，列入经营异常名录，加大信用约束，在评先评强、资金补助、银行贷款、税收优惠等方面实施限制，同时加强指导，帮助其规范运行。

二、法律实施中存在的困难与问题

全市各级政府、有关部门贯彻实施农民专业合作社法做了大量工作，取得了一定成绩。但农民专业合作社仍处于初级发展阶段，规模不大，产业不强，人才匮乏，抵御风险能力不足。与此同时，法律实施工作还存在不少困难和问题。

（一）法律宣传仍然存在差距

从检查情况看，法律宣传存在差距：少数干部对法律条款不熟悉，对法律规定的指导、扶持、服务责任不清楚，推动合作社发展不主动；有的合作社领办人对法律规定掌握不全面，依法办社意识较差、能力较弱；部分农民传统小农意识仍较浓厚，合作意愿不强，即使加入了合作社，也只看重自身利益，对合作社互助联合发展关心很少，一定程度影响了法律全面有效实施。

（二）统筹协调机制不够健全

仍有少数区县尚未建立统筹协调机制，个别区县部门职责不清。一些地方虽然建立了部门联席会议制度，但作用发挥欠佳，农民专业合作社运行不规范、融资困难、人才匮乏等实际问题没能得到有效解决。同时，部门指导服务存在差距：一是培训不够。“有能力的不愿搞合作社，搞合作社的能力不足”现象突出，相关部门的技术指导、经营管理能力培训亟待加强；税务部门的专项培训尚未开展，合作社对税收优惠政策了解不多、依法纳税意识不强。一名参加检查的市人大代表谈到，作为农民专业合作社领办人，多年来从未接受过相关培训。二是产业指导不足。合作社产业规划缺乏统筹，产业链条较短、产业特色不明显、竞争力不强较为普遍。三是示范社建设力度不大。三级示范社数量不及全市农民专业合作社总数的5.48%，示范效果欠佳，总结推广较慢。四是基础工作薄弱。尚未建立完善的基础统计制度，具体数据统计不起来，对农民专业合作社建立、发展、管理相关情况不清楚。银行金融信息与部门政务信息存在“数据鸿沟”，对合作社的信用评价体系缺失，优化和创新金融服务面临不少困难。据了解，目前仅重庆农商行建立了农民专业合作社专项服务档案，建档比例为40%。

（三）资金支持力度亟待加强

一是财政扶持政策需要完善。存在扶持项目不多、扶持资金较少、绩效评价乏力的问题。农民专业合作社规模小、实力弱，实施的基本上是小项目，尽管发展前景好，也争取不到财政扶持。永川区检查结果显示，全区能够获得财政资金扶持的合作社不足10%。二是金融扶持力度不够，融资难融资贵问题依然存在。基层反映，金融机构涉农贷款偏向于大型农业龙头企业，对农民专业合作社贷款意愿不强、产品不多、总量偏少。以重庆农商行为例，截至2019年底，累计为1093家农民专业合作社（全市总数的3%）提供贷款，贷款余额仅占该行涉农贷款余额1607.59亿元的0.35%。金融机构向农民专业合作社贷款要件多、门槛高，审批复杂，耗时较长，无法及时解决合作社资金困难。目前，还有7个区县未设立农民专业合作社信贷风险补偿资金，17个区县未落实信贷贴息资金。合作社在无政府贴息的情况下，融资成本在8%左右（6%利率+2%担保费用）。

（四）运行管理不够规范

一是注册登记信息不完备。部分合作社领办人未按法律规定如实提交注册登记资料，大量成员未进入登记档案，成员权益得不到有效保障。据了解，全市农民专业合作社在市场监管部门登记的农民成员仅38.6万户。二是民主管理不到位。基层反映，有的合作社制定章程套用模板，没有结合实际，章程执行不严格，作用尚未有效发挥；有的合作社“三会”制度不健全，内部运行不规范，很少召开成员大会、理事会、监事会，名为合作、实为个人把控，大小事务由少数人甚至理事长一人说了算，“挂名社”“家族社”“一人社”等现象不同程度存在。三是财务管理不规范。相当部分合作社没有严格按照财政部门制定的财务会计制度进行财务管理和会计核算，依法编制年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案、财务会计报告等方面存在较大差距，盈余分配随意性较大。四是年报制度执行不好。从检查情况看，部分农民专业合作社没有按照法律规定向登记机关报送年度报告、并向社会公示，年报率呈逐年下降态势。

三、加强和改进法律实施工作的几点建议

（一）进一步深化认识，在法律学习宣传上下足功夫

农民专业合作社法是促进和规范农民专业合作社健康发展的重要法制保障，法律的贯彻实施对于提高农民组织化程度，实现小农户和现代农业发展有机衔接，助推脱贫攻坚、实施乡村振兴战略具有十分重要的作用。全市各级政府、有关部门要进一步加强学习、深化认识、积极作为，依法规范和发展农民专业合作社。要制定宣传计划，深入开展法律宣传。要区分不同对象，突出宣传重点，增强宣传实效。针对各级农业农村工作者，重点学习培育发展、指导服务和扶持措施等内容；针对合作社及其成员，要重点宣传规范运行、权益保护、盈余分配和可享受的扶持政策等内容。要充分利用产业指导、脱贫帮扶、示范社评定等走村入户的机会，向广大农民传递合作精神、培植合作理念、规范合作行为，为法律全面有效实施营造更好社会氛围。

（二）进一步完善机制，在促进培育发展上增添动能

市、区县（自治县）人民政府要进一步建立健全综合协调机制，充分发挥部门联席会议作用。农业农村部门要切实发挥牵头作用，其他有关部门要各司其职、互通信息、密切配合，合力推动农民专业合作社健康发展。一要做实基础工作。市农业农村委要会同相关部门打破信息壁垒，实现数据资源共享，科学合理设置统计事项和口径，定期开展数据分析和情况研判，为合作社的发展把脉会诊。二要强化培训指导。广泛开展法律知识、产业政策、生产技术、市场销售、规范运行、财务管理等方面的指导培训，尤其要加强农村电商知识培训，及时捕捉市场信息，提高应对市场风险能力，培养一批懂技术、善经营、会管理的合作社带头人。鼓励支持相关高校、农业职业学校设立合作社相关专业或课程，培养合作社人才。三要注重人才引进。研究人才引进措施，用好大学生“村官”、“三支一扶”等政策，引导扶持大中专毕业生、在外乡贤以及优秀外出务工人员入乡回乡创业兴业，支持有知识、有能力、有梦想的青年投身农民专业合作社建设发展，鼓励有条件的合作社聘请职业经理人。四要增强示范带动效应。持续开展以健全成员管理、财务管理、生产标准、盈余分配等制度为重点的示范创建，认真总结示范社经验，探索合作社发展规律，加强经验推广和示范带动。

（三）进一步增加投入，在强化资金支持上加大力度

用好政府和市场“两只手”，既在推动金融机构履行职责上发力，又在营造良好环境上下功夫，为农民专业合作社的发展提供资金支持。一要持续增加财政投入，完善农业项目财政资金股权化改革政策和补贴项目体系，扩大覆盖面，增强针对性。强化监督检查，规范资金管理，加强绩效评估，提高财政扶持资金的使用绩效。二要督促区县（自治县）落实信贷风险补偿资金、信贷贴息资金，加快完善信贷风险分担和补偿机制。三要实施差别信贷政策，推动政策性银行做大合作社授贷份额，建立金融机构适度竞争激励机制，鼓励支持商业银行参与农民专业合作社发展，加强银政合作、银保合作、银农合作。四要创新金融产品，优化金融服务，鼓励发展贷记卡、手机银行、“背包银行”等快捷业务，简化审批流程，提高审贷效率，提升金融服务的便利性、时效性。五要归集农民专业合作社数据信息，制定一套与发展相适应、较为合理的信用评价指标，推进信用评价体系建设，加快开展信用评级。

（四）进一步督促规范，在严格依法办社上提高水平

一要完善注册登记。严格落实法律，按照国务院《农民专业合作社登记管理条例》开展注册登记，重点核查全体设立人签名盖章的设立大会纪要、章程、出资情况等注册资料，防止农民专业合作社成为少数人套取政策利益的平台。探索市场监管、农业农村、供销合作等部门前置辅导机制，指导农民专业合作社依法组建，规范注册登记。二要落实民主管理。指导合作社结合实际完善章程，增强章程针对性、可操作性，切实发挥章程作用。结合资金项目安排、示范创建、年报审查等手段，督促合作社进一步完善组织机构，建立健全“三会”决策机制，严格依法办社，避免“个人社”“家族社”等情况。三要规范财务管理。推动合作社配备专门财务人员或开展委托代管，规范财务账目、凭证等档案资料，严格依法编制年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案、财务会计报告等，不断提高财务管理水平。坚持利益共享，依法分配盈余，实现合作社各方、尤其是农民成员的利益，推动合作社规范、健康、可持续发展。四要强化年报监管。引导和督促合作社履行主体责任，按照国家有关规定报送年度报告，并向社会公示，主动接受社会监督。

（五）加快立法进程，及早启动配套法规的修订工作

修订我市实施农民专业合作社法办法已列入本届人大五年立法规划。市人大农委积极推动办法的修订，提出了不搞大而全、有几条写几条的立法思路，参与了市农业农村委组织的立法调研。本次执法检查收集到一些修改意见和建议，包括细化市、区县（自治县）政府综合协调机制，增加乡镇人民政府指导农民专业合作社发展的职责，合作社可以委托专门机构进行财务管理，完善农民专业合作社的扶持政策等，为修改办法打下了基础。建议有关部门加快立法进程，市人大常委会将其列入明年立法计划。

此外，执法检查组了解到，近年来我市结合农村“三变”改革，探索发展了一批农村股份合作社，而且发展势头较好。这对于完善农村集体资产经营管理机制，深化农村产权联结、利益联结，带动农业产业发展，促进乡村振兴，增加农民收入具有重要作用。执法检查组认为，农村股份合作社虽然不是农民专业合作社法的适用范围，不是本次执法检查的内容，但有关部门应当认真总结经验，指导实践，促进发展，逐步规范。

以上报告，请予审议。