重庆市人大监察和司法委员会

关于全市检察机关适用认罪认罚从宽制度

工作情况的调研报告

（2020年7月28日在市五届人大常委会第二十次会议上）

市人大常委会：

完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度，是党的十八届四中全会作出的重大决策部署，对推动完善中国特色社会主义司法制度，具有重要意义。2016年9月，全国人大常委会授权“两高”在重庆等18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作。2018年10月，全国人大常委会审议通过《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，在《刑事诉讼法》中正式确立认罪认罚从宽制度。根据今年工作计划，市人大常委会将听取和审议市检察院关于适用认罪认罚从宽制度工作情况的报告。为协助做好这项议题，市人大常委会成立由刘学普副主任为组长，部分常委会组成人员、监察司法委组成人员、市人大代表为成员的调研组，对2016年试点至2019年底全市检察机关适用认罪认罚从宽制度工作情况进行了专题调研。6月上中旬，调研组集中召开七场座谈会，听取了全市各级检察、法院、公安、司法行政等34个部门的工作汇报，听取了5个区（县）政法委的情况介绍，听取了6名市人大代表、6名专家学者、4名律师、15名一线办案人员的意见建议；研读分析了30余份起诉书、认罪认罚具结书、刑事判决书；深入市检察院三分院、黔江检察院、江北检察院等5个检察院，现场察看了律师值班室、12309检察热线，观摩了认罪认罚案件在线庭审，实现了对五个检察分院辖区的调研全覆盖。通过调研，较为全面深入地掌握了工作情况。现将调研情况报告如下。

一、全市检察机关适用认罪认罚从宽制度工作基本情况

自2016年开展试点以来，特别是2018年《刑事诉讼法》确立认罪认罚从宽制度以来，全市三级检察机关坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻党中央决策部署，认真落实“两高三部”《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》及《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），加大工作力度，健全制度机制，加强配合协作，推动认罪认罚从宽制度适用取得明显成效，认罪认罚从宽制度适用率、确定刑量刑建议率、量刑建议法院采纳率等指标在全国检察机关中位居前列，为及时有效打击犯罪、维护社会和谐稳定、依法保障人权、促进司法公正、节约司法资源作出了积极贡献。

（一）坚持可用尽用，稳步提升适用比例。全市检察机关严格执行《刑事诉讼法》《指导意见》的规定，认真开展诉讼权利告知，充分释明法律规定，主动拓展案件适用范围和适用程序，对犯罪嫌疑人自愿如实供述自己的罪行、承认指控的犯罪事实、愿意接受处罚的，均适用认罪认罚从宽制度。全市检察机关认罪认罚从宽制度总体适用率逐年提升，试点期间，适用该制度办理38148人，适用比例为57%；《刑事诉讼法》修改以来，适用该制度办理35601人，适用比例为75.17%；2019年适用比例达77.22%，全市共有35个基层检察院的适用比例超过70%，其中20个基层检察院的适用比例超过80%，个别基层检察院的适用比例超过90%。

（二）突出办案质效，有效化解社会矛盾。全市检察机关在适用认罪认罚从宽制度中，充分保障犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性、具结书内容的真实性和合法性，严把案件质量关。制定检察官权力清单，出台案件监督规定，加强案件全流程监督，坚决防范冤假错案。深入分析在办理认罪认罚案件过程中发现的相关部门的管理漏洞和制度缺陷，有针对性地发出检察建议，帮助建立健全制度机制。深入推进量刑建议规范化、智能化建设，通过成立专业化办案组、设立简单案件量刑台账、研发量刑建议智能辅助系统等方式，提高量刑建议准确率，试点以来，提出确定刑量刑建议比例为65.91%（今年上半年为88.1%），法院采纳率达95%。充分听取犯罪嫌疑人及其辩护人或值班律师、被害人的意见，努力化解矛盾，促进服判息诉，2019年适用认罪认罚从宽制度起诉的案件中，98.24%的被告人认罪服判，较未自愿认罪认罚的高出近10个百分点。

（三）强化配合协作，着力提高诉讼效率。全市检察机关注重加强与法院、公安机关、司法行政机关的协调配合，市检察院与市公安局联合出台《关于办理认罪认罚案件加强协作配合的意见》，与市司法局等单位会签《关于开展法律援助值班律师工作的实施意见》，各检察分院指导辖区检察院与其他司法机关会签试点工作细则，部分基层检察院在交巡警支队设立检察官办公室，共同推进落实认罪认罚从宽制度。聚焦适用速裁程序审理的案件流转快速、办理高效的特点，进一步加强侦、诉、审工作衔接，推动建立侦查机关相对集中移送审查起诉、检察机关相对集中提起公诉、法院相对集中开庭审理的“三集中”办案机制；推行告知、提审、具结“三合一”方式，精简审签程序，简化文书制作，绝大多数认罪认罚案件直接在起诉书中进行量刑建议，较大程度节约了司法资源、提高了诉讼效率。全市检察机关适用认罪认罚从宽制度后，速裁、简易、普通三类程序办案平均耗时21天，较改革试点前减少8天。

二、存在的困难和问题

认罪认罚从宽制度改革是国家司法体制改革领域的重点任务，是刑事司法领域的重大创新。从改革试点到全面实施，历经三年多的时间，已经取得明显成效，但实体法和程序法的制度供给仍有待完善，相关理论研究尚需跟进，且司法实务工作的成效与改革的目标要求相比还有一定差距，实践中还存在一些困难和问题，这些问题既涉及检察机关，也涉及公安、法院、司法行政等部门。

（一）思想认识有待深化。从调研的情况来看，有的司法机关、司法人员对认罪认罚从宽制度的意义认识不深、理解不透。个别检察机关对认罪认罚从宽制度的重要性认识不足，工作推进相对滞后，制度实施存在差距；少数检察人员认为认罪认罚从宽制度不仅没有减少工作量，反而让工作环节更加繁琐，适用制度缺乏内生动力。个别侦查机关对适用认罪认罚从宽制度不够重视，开展认罪认罚教育等工作不积极不主动；少数侦查人员对于经过艰苦侦查的案件，被检察机关建议从宽处罚，存在心理落差，收集相关证据有消极情绪。有的法院对认罪认罚从宽制度的认识不全面，认为该制度对以审判为中心的刑事诉讼制度造成冲击；对究竟是采用确定刑还是幅度刑量刑建议，个别法官、检察官还存在认识分歧，少数法官认为检察机关提出确定刑量刑建议一定程度上影响了审判权。有的司法行政机关对值班律师管理不到位，对社会调查评估不够重视等。

（二）制度适用存在不均衡现象。当前认罪认罚从宽制度在各区县检察院之间推进还不够平衡，个别区县检察院存在片面追求数据而对制度本身功效的发挥有所忽视，整体推进效果与法律的要求及人民的期盼仍存在一定差距。从检察机关提供的数据看，2019年全市各基层检察院认罪认罚案件适用率最高达93%以上，最低仅50%左右，个别区县检察院连续两年适用率均较低；各基层检察院确定刑量刑建议案件数占认罪认罚案件的比例差距较大，最高达98%以上，最低仅34%左右； 确定刑量刑建议法院采纳率总体虽保持较高水平，但仍存在个别区县检察院确定刑量刑建议采纳率较低的情况；全市各基层检察院认罪认罚案件的上诉情况差异较大，以2019年为例，有4个检察院没有认罪认罚案件被告人上诉情况，但也有个别检察院上诉率较高。

（三）量刑建议工作有待优化。最高人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见》尚未覆盖全部罪名，检察机关在对某些罪名提出量刑建议时缺乏明确参考标准，影响准确量刑。检察机关过去的履职重心主要是指控犯罪，量刑建议经验不足，对一些犯罪的量刑建议不够准确，特别是对缓刑、财产刑的量刑建议把握不准。不同检察官对量刑标准的把握和理解不同，以致同期同类案件量刑建议存在差异。量刑协商有待加强，有的检察人员在提出量刑建议时，未能充分听取犯罪嫌疑人、被害人、值班律师的意见建议，特别是对个别被害人的权益保障不够。此外，还存在量刑建议文书格式不统一、不规范，一些量刑建议说理不够充分，量刑建议智能辅助系统覆盖罪名范围狭窄等问题。

（四）值班律师作用发挥不够。根据法律规定，值班律师除了见证犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书外，还应当履行为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、提出程序适用的建议、帮助申请变更强制措施等职责。但现阶段值班律师更多的只是起到犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书见证人的作用，为犯罪嫌疑人提供实质性法律帮助不够。2019年全市检察机关办理的认罪认罚案件中，值班律师对事实证据认定、案件处理提出实质性意见的仅占案件总量的4%，申请变更强制措施仅占1%。究其原因，一是经费保障不足影响值班律师工作积极性，各区县值班律师工作经费从每半天100元到每案300元不等，补贴标准较低，万州、黔江等区县值班律师经费尚未得到专项保障，个别区县由检察机关和司法行政机关共同承担。二是案多人少的矛盾影响值班律师充分履职，我市值班律师一般采用“固定+预约”值班方式，固定值班一般只有两个半天，有的值班律师半天需要介入6件认罪认罚案件，没有足够时间查阅案卷、了解案情，不能为犯罪嫌疑人提供有效帮助。2017年至2019年，检察环节值班律师主动提出阅卷256件，主动要求会见犯罪嫌疑人、被告人1185件，分别占认罪认罚案件总量的0.39%、 1.84%。此外，个别检察人员在办理认罪认罚案件中，主动听取值班律师的意见建议不够，一定程度上削弱了值班律师的作用。

（五）公安、法院、司法行政机关履职存在薄弱环节。在侦查环节，公安机关对认罪认罚权利告知、同步开展认罪教育、听取犯罪嫌疑人及其辩护人或值班律师的意见等职责，主动履行职能不够，对开展的工作记录在案并随案移送还不够规范；全面收集固定证据尤其是量刑证据存在欠缺，导致个别案件退查，限制了程序选择，延宕了制度适用。在审判环节，认罪认罚案件速裁程序适用率有走低趋势，从2018年的59.6%下降到2019年的49.9%，认罪认罚从宽制度的程序分流功能发挥受限；个别审判人员认为被告人已自愿认罪认罚故疏于对案件事实、证据的审查，导致部分案件存在质量隐患。在社会调查环节，受委托的社区矫正机构有时未能在规定期限内出具社会调查评估意见，导致部分检察人员采用犯罪嫌疑人户籍地的村（居）委会开具的证明代替社会调查报告；或出具了社会调查报告，但个别报告的客观真实性不够强，影响制度实施的时效性、权威性、严肃性。

（六）检察队伍素质还存在差距。部分检察人员尚不能适应认罪认罚从宽制度对检察工作提出的新要求新挑战，综合司法能力还有待提升。一些检察人员不愿适用认罪认罚从宽制度，担心出错、害怕担责，程序从简怕被认为是办案瑕疵，提出从宽处理建议怕被认为是办关系案、人情案。一些检察人员对在未成年人犯罪、职务犯罪、涉众型经济犯罪中适用认罪认罚从宽制度存在畏难情绪。一些检察人员不善于量刑协商，控辩协商以及听取意见所必需的沟通能力、协商技巧亟待进一步增强。一些检察人员不能有效应对速裁程序案件办理期限短、节奏快的要求，不愿采用速裁程序，增加了犯罪嫌疑人诉讼负担，影响了诉讼效率。

三、改进工作的意见建议

认罪认罚从宽制度，是刑事司法领域的一项重大改革，体现了国家治理体系和治理能力现代化的新要求。全市检察机关及各级司法部门要进一步深化对适用认罪认罚从宽制度重大意义的认识，认真贯彻党中央改革部署，严格执行法律规定，积极稳妥推进各项工作，确保制度正确有效实施。

（一）切实深化思想认识。全市各级司法机关要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，站在全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，深化对认罪认罚从宽制度重要性的认识，切实增强贯彻实施制度的政治自觉、思想自觉、行动自觉。要全面把握该制度的多重价值功能，遵循刑事司法规律，在坚持司法公正的大前提下凝聚理念共识，消弭认识分歧。要认真贯彻宽严相济刑事政策，坚持罪责刑相适应原则、证据裁判原则、公检法三机关配合制约原则，严格公正司法，防范冤假错案，实现案件办理政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

（二）持续推进制度适用。检察机关要认真分析制度适用中各相关数据背后反映的问题，预判工作发展趋势，市检察院及各分院要针对性地加强指导，健全相关工作机制，统筹推进全市各级检察机关认罪认罚从宽制度适用工作的均衡健康发展。要严格落实《刑事诉讼法》和《指导意见》的规定，依法深入做好各项工作，切实提升认罪认罚从宽制度价值。要认真听取犯罪嫌疑人、辩护人或值班律师的意见，通过细致耐心工作，促使犯罪嫌疑人自愿认罪认罚。要切实加强事实和证据审查，依法排除非法证据，探索证据开示制度，保障犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性、具结书内容的真实性和合法性。要准确把握起诉条件，依法用好起诉裁量权，充分发挥不起诉的审前分流和过滤作用。要加强对案件量刑的预判，依法提出量刑建议，做到不偏不倚、不枉不纵。要加大宣传力度，特别是要针对认罪认罚从宽制度是“花钱买刑”“辩诉交易”等错误观点，开展普法教育，营造适用制度的良好氛围。

（三）着力强化量刑建议工作。量刑建议是适用认罪认罚从宽制度的关键，全市各级检察机关要坚持问题导向，积极推进量刑建议精细化、规范化、智能化建设。要健全完善控辩协商的机制和程序，主动听取犯罪嫌疑人、辩护人或值班律师、被害人的意见，进行平等沟通和量刑协商。要加强同类既决判例研究，综合认罪认罚和其他法定量刑情节，参照相关量刑指导意见，提出适当的量刑建议。要规范量刑建议的提出方式，区分不同案件类型和量刑情节复杂程度，视情况提出确定刑量刑建议或幅度刑量刑建议。要加强量刑建议说理工作，充分阐释提出量刑建议的理由和依据，规范量刑建议文书制作。要运用好量刑建议辅助办案系统，联合法院等司法机关，加强量刑建议数据库、案例库建设，对于审判机关调整、改变量刑建议的案件要逐案分析研判，为依法提出量刑建议积累经验、提供指引。

（四）积极发挥值班律师作用。要充分发挥法律援助值班律师在认罪认罚从宽制度适用中的职能作用，依法维护犯罪嫌疑人、被告人合法权益，维护司法公正。法院、检察院、看守所要为值班律师履职提供必要的办公场所和设施，为值班律师会见犯罪嫌疑人或被告人、查阅案卷材料提供便利，认真听取并合理采纳值班律师意见。司法行政机关要加强对值班律师的业务指导和业务培训，不定期征询所驻单位意见、回访当事人，了解值班律师履职情况并纳入律师年度考核；要加强对值班律师的日常监督管理，加强值班律师统筹调配；要科学制定值班律师经费补贴标准，主动汇报争取支持，保障值班律师履职经费，推动值班律师制度落到实处。

（五）大力加强检察队伍建设。要按照革命化、正规化、专业化、职业化的要求，花大力气、下苦功夫狠抓检察队伍建设。要加强思想政治建设，不忘初心，牢记使命，确保适用认罪认罚从宽制度的正确政治方向。要加强教育培训，全面提升检察人员审查证据、适用法律、把握政策的水平，特别是要强化量刑建议能力、认罪认罚教育能力、沟通协商能力、释法说理能力建设。要加强对检察官办案的监督，严格执行《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》，建立对检察官办理案件事前、事中、事后监督机制，防范“疑罪协商”，杜绝被迫认罪、替人顶罪、以钱赎罪；要完善案件质量评查、流程监督、绩效考核机制，做到在流程上规范、在风险上提示、在运行中监督，确保廉洁公正司法。

（六）努力形成工作合力。认罪认罚从宽制度贯穿刑事诉讼全过程，公检法司等机关既要分工负责、各司其职，又要互相配合、互相制约，共同推进认罪认罚从宽制度正确有效实施。公安机关在侦查阶段要依法告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利、同步开展认罪教育工作，记录在案并随案移送，要认真落实重大案件商请检察机关提前介入引导侦查机制。审判机关既要加强与检察机关在量刑建议方面的沟通，又要切实发挥司法审判最后一道防线的把关作用，对认罪认罚的自愿性、具结书内容的真实性和合法性进行实质审查，依法作出公正判决。司法行政机关要持续推动刑事案件律师辩护全覆盖试点，加强值班律师队伍建设，认真开展社会调查评估。要统筹推进认罪认罚从宽制度与以审判为中心的刑事诉讼制度改革、刑事案件律师辩护全覆盖试点等刑事司法领域各项改革任务，协调实施、同向发力，最大限度发挥认罪认罚从宽制度及时准确惩罚犯罪、化解社会矛盾、强化人权司法保障、维护司法公正、节约司法资源的制度优势，为推动国家治理体系和治理能力现代化作出积极贡献。

特此报告。