重庆市人大监察和司法委员会

关于全市法院推进以审判为中心的

刑事诉讼制度改革工作情况的调研报告

（2020年6月3日在市五届人大常委会第十八次会议上）

市人大常委会：

推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，是党的十八届四中全会作出的重大决策部署，对于破解刑事司法突出问题，促进严格公正司法，推动完善中国特色社会主义刑事司法制度，具有重要意义。根据今年监督工作计划，市人大常委会将听取和审议市高法院关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革工作情况的报告。为协助做好这项议题，市人大常委会副主任刘学普带领由部分常委会组成人员、监察司法委组成人员、市人大代表组成的调研组，对全市法院推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革工作情况进行了专题调研。4月以来，调研组召开六场座谈会，采取现场与视频相结合的方式，听取了全市各级法院、检察、公安、司法行政等29个部门的工作汇报，听取了12名一线办案人员的情况介绍，听取了10名市人大代表、4名律师、3名专家学者的意见建议；到3个中基层法院观摩了刑事案件在线庭审；整理研究了近年来与刑事诉讼制度改革有关的文件、案例数十余份。通过调研，较为全面深入地掌握了改革工作情况。现将调研情况报告如下。

一、全市法院推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革工作基本情况

党的十八届四中全会以来特别是2017年以来，全市各级法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻党中央决策部署，认真落实“两高三部”《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》以及最高人民法院关于全面推进改革的实施意见，扎实开展相关改革工作，取得阶段性成效，律师辩护率、当庭裁判率、认罪认罚从宽制度适用率明显提升，有力推动了全市刑事审判工作科学发展，为预防打击犯罪、依法保障人权、防范冤假错案、维护社会稳定作出了积极贡献。2017年至2019年，全市法院分别审结刑事一、二审案件29840件、26770件、28189件。

（一） 认真落实“三项规程”，推动庭审实质化。2017年12月，最高人民法院下发文件，在全国范围内试行庭前会议、排除非法证据、一审普通程序法庭调查“三项规程”，市高法院围绕“三项规程”的落实，细化制定中、基层法院改革专项评估指标体系，指导推动全市各级法院严格执行相关规定。沙坪坝、渝北、璧山等法院制定出台《庭前会议细则》，通过进一步细化操作流程、规范庭前会议程序，积极发挥庭前会议处理可能导致庭审中断的程序性事项、组织控辩双方展示证据、归纳控辩双方争议焦点等作用，较好地保证了庭审集中高效。市五中法院推行发现、启动、举证、调查、认定“五步法”，依法启动证据合法性调查程序，有效防范冤假错案。市一中法院制定《关于刑事大要案件审判工作的规定》，严格贯彻证据裁判原则，规范举证、质证，通过法庭审判的程序公正实现案件裁判的实体公正。市公检法司四部门联合出台《关于刑事公诉案件证人出庭作证的若干规定（试行）》，进一步规范证人出庭作证，证人、鉴定人、侦查人员总体出庭作证率由2017年的4.6%提升至2019年的41.9%，较好地发挥了保障庭审查明案件事实、维护当事人诉讼权利的作用，为实现庭审实质化奠定了基础。

（二）统筹推进认罪认罚从宽制度和刑事速裁程序改革，实现刑事案件繁简分流。2014年起我市部分法院开展了刑事案件速裁程序试点、2016年起全市法院开展了认罪认罚从宽制度试点，积累了丰富经验，2018年刑事诉讼法修改后，两项制度在全市法院全面实施。全市各级法院协调推进两项改革，积极创新工作机制，合理配置司法资源，实行简案快审、繁案精审，审判质效不断提升。市二中法院、三中法院制定速裁案件审查流程表、裁判文书模板，为审判人员提供指引；江北法院对认罪认罚案件实行当日立案、移送和分案制度；南岸法院设立“法官——公诉人”对应分案制度，将同一公诉人的案件分配至同一法官，法官集中开庭，有效提高简案快审效能。2017年至2019年，全市法院认罪认罚案件数分别占刑事一审审结案件总数的47.2%、83.3%、86.1%，采用速裁程序审结的案件分别占认罪认罚案件数的29.1%、49.7%、43%，一审案件当庭裁判率分别为84.4%、87.5%、92.1%，有效缩短了此类案件的审理期限，为推进普通程序案件庭审实质化创造了有利条件。

（三）积极开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作，维护被告人合法权益。为主动适应最高人民法院和司法部对刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的要求，2019年市高法院、市司法局联合出台了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的实施方案（试行）》。方案扩大了刑事法律援助范围，建立了刑事法律帮助指导、刑事法律援助申请受理机制，完善了律师执业权利保障工作机制，规范了人民法院的告知义务，为维护被告人合法权益提供了制度保障。全市各级法院充分保障律师执业权利，市四中法院制定《合议庭工作守则》《裁判文书说理指引》等，强化庭审控辩双方平等对抗，加强裁判文书对律师意见的归纳评述，更好地发挥律师在庭审中的作用。目前全市法院、看守所已全部建立法律援助工作站，除法律规定的援助情形外，对于其他普通程序一审、二审案件及按审判监督程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，均通知法律援助机构指派律师为其提供辩护；对适用简易程序、速裁程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，通知值班律师为其提供法律帮助。一审非认罪认罚普通程序案件律师辩护率逐年提升，2017年至2019年分别为39.5%、72.5%、87.8%，2019年万州、渝中、酉阳等24个基层法院非认罪认罚普通程序案件律师辩护率达100%。

二、存在的困难和问题

推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革作为司法体制改革的重要内容，是刑事司法领域的系统性工程，也是一项长期艰巨的任务，全市法院推进改革虽然取得阶段性成效，但庭审实质化尚未完全实现，离改革预期目标还有一定距离，还存在一些困难和问题，其中既有法院自身的问题，也有公安、检察、司法行政等部门配合制约的问题。

（一）思想认识有待进一步提高。调研中了解到，有的地方司法机关对改革的认识有待深化，思想不够统一，协同推进改革的政治责任感和工作主动性亟待提升；有的地方司法机关不适应改革对侦查、审查起诉、审判各阶段提出的新挑战，证据裁判、疑罪从无、人权保障等改革要求没有完全落到实处；有的地方公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约的作用发挥不佳，以审判为中心的诉讼格局尚未完全形成。个别公安干警刑事司法理念有待转变，按照裁判的要求和标准收集、固定、审查、运用证据的意识仍有所欠缺，部分案件因证据收集不规范、不完整而被检察机关退回补充侦查；个别检察人员推进改革的主动性有待加强，存在对证据审查不严而撤回起诉、撤回证据的问题；个别法院对改革的重要性认识不够深刻，推动庭审实质化的动力不足，重点考核指标偏低，各法院间改革效果不太均衡；个别司法行政部门以财政资金配套不到位、边远区县律师资源少等为由，对推进刑事案件律师辩护全覆盖的要求贯彻不够有力。

（二）非法证据排除存在诸多难题。从调研的情况来看，非法证据排除普遍存在申请难、启动难、排除难的现象，2017年至2019年全市法院共收到申请非法证据排除案件226件，仅占非认罪认罚普通程序案件总数的2.1%，法院启动非法证据排除程序131件，排除非法证据14件。非法证据排除数量较少，一方面说明我市刑事案件取证程序日益规范，办案水平逐步提高；另一方面也反映出非法证据排除仍然面临诸多困难。一是申请难，被告人、辩护人申请排除非法证据需要提供相关线索，但囿于客观限制，实践中往往难以提供有价值的线索。二是启动难，部分法官对非法证据排除存在畏难情绪，有的担心判断不准而不敢启动，有的担心启动后不好控制而不愿启动，个别法院认为启动非法证据排除程序会影响公检法之间的关系而不想启动。三是排除难，公检法三机关对有的证据证明标准的认识不够统一，实践中对能否认定为非法证据存在分歧；部分案件证据材料基础薄弱，有的办案机关未能提供全程同步录音录像，对排除非法证据形成障碍。

（三）庭前会议组织仍需增强。对于证据材料较多、控辩双方争议较大等案件，组织召开庭前会议有利于解决程序性争议，确保法庭集中持续审理，提高庭审质效。但我市各级法院庭前会议组织情况不太理想，一些法官认为庭前会议涉及的问题基本上都能通过庭审解决，而且提押被告人、通知控辩双方到庭、制作笔录等耗时费力，缺乏召开庭前会议的内在动力，2018年、2019年全市非认罪认罚普通程序一审案件召开庭前会议的比例分别为13.6%、19.5%。各基层法院间召开庭前会议不均衡的现象也较为突出，2019年基层法院中召开庭前会议的比例最高的达71.4%，但亦有10个基层法院召开庭前会议的比例未超过15%（市高法院确定的基准指标），个别法院甚至没有召开过庭前会议。有些召开的庭前会议质量不高，有的法官为了完成考核指标而对一些没有分歧的案件召开庭前会议；有的法官将庭前会议作为“类庭审”来组织，而淡化了庭审程序的作用；有的控辩双方对于排除非法证据或证人出庭等难以达成共识，在庭前会议上反复纠缠。

（四）证人、鉴定人出庭比例偏低。推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革以来，证人、鉴定人、侦查人员总体出庭作证比例虽然有了较大幅度的提高，但证人、鉴定人的出庭数量仍然偏少、比例偏低。2017年至2019年，证人实际出庭数分别为278件、418件、305件，各占审结非认罪认罚普通程序案件总数的4.8%、15.5%、12.8%；鉴定人实际出庭数分别为49件、55件、65件，各占审结非认罪认罚普通程序案件总数的0.8%、2%、2.7%。究其原因，除了长期以来公民参与诉讼的意识不强外，还有以下几个方面的因素。一是法官普遍认为证人出庭作证的实践价值有限，而且浪费精力，不愿主动通知证人出庭。二是控辩双方特别是控方对证人出庭作证积极性不高，认为证人出庭将增加指控难度，故申请证人出庭较少。三是证人、鉴定人强制出庭制度没有落到实处，证人、鉴定人拒绝出庭作证的成本较低。四是证人、鉴定人保护制度和作证补助制度尚不完善，导致证人、鉴定人心存顾虑，不愿、不敢出庭作证，或虽出庭但态度消极，使出庭的实际意义打了折扣。

（五）法律援助律师作用发挥不充分。随着刑事案件律师辩护全覆盖和认罪认罚从宽制度的全面推进，刑事法律援助案件日益增多，对法律援助工作带来新的压力。一是法律援助经费保障不足。总体上看刑事法律援助案件办案补贴标准，与非法律援助案件收费标准差距较大；个别区县地方财政配套部分未足额保障到位，补贴费用更低，律师参与积极性不高。二是律师资源不平衡。一些偏远区县律师数量较少，难以满足当地法律援助需要，“案多人少”的矛盾导致一些律师履职流于形式，特别是在数量庞大的认罪认罚案件中，一些值班律师没有充足的时间查阅案卷、了解案情，仅作为犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书的在场见证人，对犯罪嫌疑人的法律帮助有限。三是个别律师履职不够尽责。个别指定辩护律师职业素养不高，工作责任心不强，往往临近开庭才开始阅卷，疏于履行调查取证、申请非法证据排除等职责，在庭审中难以实行有效辩护。

（六）刑事审判队伍存在短板。与改革的要求相比，我市刑事审判队伍在数量和素质上都存在一定差距。数量方面，一些基层法院刑事审判力量薄弱，法官流失严重，个别法院甚至难以组成合议庭；一些法院法官与法官助理人员不匹配，达不到一审一助标准；部分法院案多人少矛盾较为突出，法官超负荷工作成为常态。素质方面，刑法修正案、刑事诉讼法修改对刑事审判格局有新的调整，但个别法院、部分法官刑事司法理念的转变未能及时跟进；新类型犯罪案件不断出现，传统犯罪案件呈现新形式，部分法官专业能力未能完全适应新的要求；在信息化办案、舆情应对、化解矛盾纠纷等方面，部分刑事审判人员的综合能力不能适应新的挑战。刑事审判队伍的全面建设亟待切实加强。

三、深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革工作的建议

实现以审判为中心，是维护刑事审判核心价值的必由之路。推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革是确保刑事司法公正的现实需要，是完善人权司法保障的必然要求，事关国家安全和社会稳定，事关人民群众切身利益。全市各级司法机关尤其是人民法院要进一步准确把握中央改革精神，认真落实改革要求，积极创新工作机制，稳步深入推进各项改革举措落细落小落实。

（一）进一步深化思想认识，树立公正司法理念。全市各级司法机关要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实中央关于以审判为中心的刑事诉讼制度改革的各项决策部署，充分认识推进改革的重要意义，切实增强抓好改革的政治自觉思想自觉行动自觉。公检法司各机关在刑事司法工作中既要分工负责、各司其职，落实好改革任务；更要在侦诉审各阶段的协调配合中强化制约，实现改革目标；要始终坚持严格公正司法，确保司法公正高效权威，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。刑事司法工作者要切实改变“重打击轻保护”“重实体轻程序”“重口供轻证据”等观念，牢固树立证据裁判、疑罪从无、人权保障等现代刑事司法理念，牢牢坚守防范冤假错案的底线，持续推进改革走向深入，努力做到刑事案件处理法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。

（二）认真落实改革要求，严格执行“三项规程”。“三项规程”是以审判为中心的刑事诉讼制度改革的基础性制度，市高法院要动态优化调整中、基层法院改革专项评估指标体系，各级法院要从务实推动改革的角度出发，做实做好各项指标，把“三项规程”和相关改革落到实处。要完善庭前会议制度，细化庭前会议适用范围、启动方式、组织程序，真正发挥庭前会议确保法庭集中持续审理、提高庭审质量和效率的作用。要全面贯彻证据裁判原则，进一步厘清“非法证据与瑕疵证据”的界限，从兼顾有力打击犯罪和有效保障人权出发，依法合理确定非法证据的范围，以审判标准倒逼公诉机关、侦查机关主动排除非法证据，确保案件事实证据经得起法律检验。要规范法庭调查程序，切实保障当事人的诉讼权利，完善举证、质证、认证规则，确保诉讼证据出示在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭、裁判结果形成在法庭，充分发挥庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中的决定性作用。

（三）不断完善工作机制，促进证人、鉴定人出庭作证率持续提升。全市各级司法机关要严格落实《关于刑事公诉案件证人出庭作证的若干规定（试行）》，切实提高证人出庭作证率。健全证人出庭作证保护机制，通过证人面部隐匿、变声、远程视频作证等方式，保障证人人身安全，打消证人出庭作证的顾虑。建立证人强制出庭机制，进一步明确证人特别是关键证人应当出庭的案件类型，完善证人出庭作证的权利保障措施、证人拒绝出庭作证的制约措施；严格执行鉴定人拒不出庭作证的，鉴定意见不得作为定案的根据，督促证人、鉴定人依法出庭作证。完善证人、鉴定人出庭作证补助机制，明确补助标准，加大补助力度，提高证人、鉴定人出庭作证积极性。侦查机关要增强侦查人员出庭作证能力、积极推进侦查机关内部鉴定人出庭作证，公诉机关要提高证人出庭作证应对水平，审判机关要强化证人出庭作证预案，共同推进证人、鉴定人、侦查人员出庭作证工作。

（四）始终坚持问题导向，推进刑事案件律师辩护全覆盖。实行刑事案件律师辩护全覆盖试点，能最大限度地实现和维护人民群众合法权益，彰显我国社会主义法治文明进步。全市各级司法机关要找准薄弱环节，对症下药，精准施策，扎实推进试点工作。检察、法院等部门要加强律师服务平台建设，实现现场阅卷与异地阅卷、纸质阅卷与电子阅卷相结合，要为律师刻录、下载材料提供便利；法院要切实提高二审案件开庭率，充分保障被告人及其辩护人的诉讼权利。公安、检察、法院要建立法律援助律师履职台账，及时向司法行政部门反馈履职情况；司法行政部门要持续加强律师队伍培育管理，健全跨区域指派法律援助律师制度，有效解决律师资源区域分布不平衡问题，建立刑事案件律师辩护跟踪制度，切实督促法律援助律师提升辩护质量。要加强法律援助律师工作经费保障，适当提高办案补贴标准，探索建立与经济社会发展水平、案件难易程度、法律援助质量等相适应的办案补贴标准动态调整机制。

（五）持续推进队伍建设，提高依法履职能力。建设一支高素质的刑事审判队伍，是推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的组织保障。全市法院要加强思想政治建设，不忘初心，牢记使命，确保以审判为中心的刑事诉讼制度改革的正确政治方向。要加强业务能力建设，特别是要强化对新类型案件的学习研判、对现代信息技术的掌握应用，提高刑事法官审查证据、适用法律、把握政策的能力水平。要加强刑事审判力量配备，通过动态调配法官员额、科学组建审判团队、培养复合型法官等措施，努力解决刑事审判队伍人员流失、力量弱化、年龄断层等问题，缓解案多人少的压力。要加强对审判权的监督制约，全面落实司法责任制，深化司法体制综合配套改革，确保公正廉洁司法。

（六）切实强化配合制约，凝聚推动改革的强大合力。以审判为中心的刑事诉讼制度改革系统性、整体性、综合性强，公检法司等机关要紧紧依靠党的领导，自觉接受人大监督，健全协调配合和互相制约工作机制，进一步形成推动以审判为中心的诉讼制度改革工作合力。要建立司法机关办案信息互联互通系统，实现电子卷宗网上流转，节约司法资源，提高诉讼效率。要利用现代信息技术，建立刑事案件大数据办案系统，统一刑事案件证据标准，进一步规范刑事办案行为特别是取证行为，加强相互监督制约，切实把好证据关。要协同推进认罪认罚从宽制度适用，更加有效衔接速裁程序、简易程序、普通程序，在充分保障当事人自主意愿和诉讼权利的基础上，通过构建完善多层次诉讼制度体系，实现简案快审、繁案精审，确保宽严适度、繁简适当，进一步提高办案质效，努力实现改革预期目标，为推动国家治理体系和治理能力现代化作出积极贡献。

特此报告。