重庆市人大法制委员会

重庆市人大常委会法制工作委员会

关于市政府法治政府建设情况的调研报告

（2020年6月3日在市五届人大常委会第十八次会议上）

市人大常委会：

为协助市人大常委会审议市政府关于法治政府建设工作情况的报告，市人大法制委、常委会法制工委根据监督法和我市监督法实施办法的规定，对标对表中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》以及《重庆市法治政府建设实施方案（2016-2020年）》的部署和要求，对市政府及其工作部门2019年推进法治政府建设的情况进行了调研，同时对近年来市人大常委会关于市政府法治政府建设审议意见的办理落实情况开展了“回头看”，其中重点调研了健全完善制度、规范行政执法、创新社会治理、依法防控疫情、全面深化改革、政务诚信建设、法治能力提升等方面的情况。

调研实施中，按照新冠肺炎疫情防控要求并结合工作实际，在市人大常委会副主任王越的带领下，市人大法制委、常委会法制工委先后赴石柱、荣昌等地召开片区调研座谈会，22个区县（自治县）人大常委会及有关单位负责人、人大代表等参加了座谈；赴市司法局调研，并组织召开会议向市卫生健康委、市市场监管局等政府工作部门调研了解法治政府建设的相关情况；召开法制工作专业组代表、立法咨询专家等参加的专题座谈会，充分听取专家学者的意见建议；向市高法院、市检察院和市发展改革委、市住房城乡建委等30余个市级部门去函，书面调研法治政府建设有关情况；委托市社情民意调查中心开展电话访谈，商请部分区县（自治县）人大监察法制委配合开展问卷调查，形成有效调查样本1000个，覆盖全市各区县和各行业领域。在此基础上，认真分析研究，充分交换意见，形成调研报告。

一、法治政府建设取得明显进步

近年来，市政府及其工作部门深学笃用习近平新时代中国特色社会主义思想，紧紧围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标，着眼于到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的目标要求，坚持党的领导，从实际出发，推进依法行政扎实有力，建设法治政府进步明显。截至目前，《重庆市法治政府建设实施方案（2016－2020年）》确定的7方面、44项、186个具体任务，按照年度工作进度安排已完成138项，转入常态化工作并持续推进的有48项。据近期社情民意调查，社会各方面对市政府及其工作部门推进法治政府建设措施、力度、效果的总体评价为“好”和“较好”的占88.5%，为近年来法治政府建设社情民意调查结果的最高值。其中，人大代表好评率为96%，普通群众好评率为88.5 %，企业法人好评率为79 %；从事法治建设相关工作人员的好评率为95.6%。

（一）制度体系更加健全。建立健全重大决策工作机制，及时修订《重庆市人民政府工作规则》，并认真落实重大决策出台前向人大报告的制度。健全政府规章起草、论证、协调、审议机制，对争议较大的事项引入第三方评估，制定和修订了《重庆市政务数据资源管理暂行办法》《重庆市地方标准管理办法》等一批政府规章。适时清理涉及民营经济发展、生态环境保护、机构改革职能职责调整等政府规章及行政规范性文件，近年来共对209部政府规章、1506件行政规范性文件开展审查清理，已修改和废止50部政府规章、488件规范性文件。加强行政规范性文件管理监督，严格备案审查，推进平台建设，2016年以来共对5034件区县（自治县）政府和市级部门行政规范性文件予以备案审查。不断健全完善政府信息公开机制，编制基层政务公开标准指引，落实重大项目批准公开制度，推进财政预决算、公共资源配置等领域的信息公开，2019年全市各级行政机关依法主动公开政府信息133.6万条。

（二）职能发挥更加充分。按照建设法治政府和转变政府职能的要求，市政府全面清理和规范行政权力，不断健全完善权力清单、责任清单和公共服务事项清单，建立起市、区县、乡镇街道权责清单体系，并推进了基层社区“减负增效”工作。2019年，推进行政体制改革，整合职能部门职责，制定“三定”方案，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，推进自由贸易试验区和各开发区管理体制改革。机构改革后，市级行政权力事项调整1202项、取消198项、下放513项，目前保留5655项；确定三级政府公共服务事项460项；市级行政审批中介服务事项精简为101项，非行政许可审批全面取消。持续推进商事制度改革，依法放宽市场准入条件，同时注重加强事中事后监管，目前已全面实现工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”“一照一码”，并探索推行未开业、无债权债务企业和个体工商户简易注销改革，依法解决“空壳公司”“僵尸企业”带来的社会问题。不断加强和改进审批服务集中办理，大力推进“全渝通办”，着力打造“渝快办”移动政务服务平台，企业和群众“一站式”“一网通”办事更方便。

（三）行政执法更加规范。全面推行行政执法公示、执法全过程记录和重大执法决定法制审核“三项制度”，坚持加大对食品药品安全、劳动保障、环境保护、安全生产、消费者权益保护等关系群众切身利益的重点领域执法力度，不断增强群众获得感、幸福感和安全感。2019年，市政府大力推动完善市、区县两级重点领域综合行政执法改革，组建市场监管、城市管理、卫生健康等8个领域综合执法队伍，将市级原19支执法队伍整合精简为8支总队，将近200项执法职责调整归并为64项。坚持按照重心下移、强化属地管理的原则，指导和推进乡镇街道综合执法，已在全市所有镇街统一设立综合行政执法办公室、组建综合行政执法队伍，基本实现“一支队伍管执法”。积极构建以“双随机、一公开”为基本手段、信用监管为基础、重点监管为补充的监管机制，在全国率先出台《加强“四新”经济审慎监管的若干措施》，促进市场主体合法经营，维护公平竞争的市场秩序。定期开展规范执法行为专项治理活动，重点排查和整治执法机构、执法队伍、执法机制、基层执法活动等方面的突出问题，取得良好实效。据社情民意调查，受访者认为政府部门“做到了”或“大多数做到了”严格、规范、公正、文明执法的占81.5%，其中人大代表认可度为86%。

（四）社会治理更加有效。出台《关于全面深入推进社会稳定风险评估工作的实施意见》及“评估工作管理办法”“分类评估办法”等四个配套文件，进一步健全社会稳定风险评估机制。创新矛盾纠纷多元化解机制和方法，推进相对集中行政复议审理和行政复议委员会试点工作，建立访调、警调、诉调“三调”对接组织328个，人民调解、行政调解、商事仲裁、行政复议等较好发挥各自应有作用。健全以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的“三社联动”工作机制，目前全市28.6%的村（社区）达到民主法治村（社区）自治、法治、德治“三治结合”建设标准。针对新冠肺炎疫情防控这场阻击战，市政府及相关部门及时出台《新冠肺炎疫情分区分级防控实施方案》《关于全面禁止非法交易、食用野生动物的决定》等规定，依法开展交通运输、市场管理、环境卫生、社区管理、医疗秩序维护以及社会全面动员等防控工作，全力维护人民群众生命健康和公共卫生安全；同时，分区分级分类组织复工复产复学，加大相关法律法规宣传力度，组织“千人律师法律服务团”为企业复工复产提供专业法律服务。据社情民意调查结果显示，高达95%的受访者认为政府工作部门在新冠肺炎疫情防控中做到了依法防控、依法治理，充分认可政府管理方式和法治化水平。

（五）法治能力更加彰显。不断增强全市各级行政机关负责人和工作人员的法治思维和依法行政能力。在全国率先建立并严格落实领导干部旁听庭审全覆盖长效机制，近3万名领导干部参加了此项活动，从中受到法治教育。积极推动行政机关负责人出庭应诉，先后出台《行政机关行政应诉办法》《加强和改进行政应诉工作的实施意见》等刚性规定，健全行政机关负责人“零出庭”督查机制，我市行政机关负责人出庭应诉率逐年提高，依法行政、接受监督、纠偏纠错的意识得到进一步强化。2019年，我市行政机关负责人出庭应诉率为40.1%，较2015年提高19个百分点，出庭应诉的一审案件由2015年的936件上升到2019年的2007件。坚持抓好年度法治理论知识考试和处级以上干部集中抽考，严格实行政府工作人员晋升依法行政考核制度，举办各类专题法治培训班和法治讲座3000余场次，推动政府工作人员提高依法行政水平。同时，全市各级政府及其工作部门还积极聘请法律顾问，发挥法律专家和律师顾问在重大决策合法性审查、重大项目合同审查、突发事件处置、信访维稳等工作中的咨询论证、协助把关作用，较好增强了政府法治能力。

二、存在的差距和主要问题

对照中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确的“政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高”等七个方面的衡量标准，立足我市实际及本次调研重点，也发现了我市法治政府建设的差距和不足，需政府有关方面引起高度重视。

（一）法治政府意识有待进一步强化

1.法治观念还未树牢。有的政府工作人员包括少数领导干部依法办事的意识欠缺，不善于运用法治思维和法治方式解决问题，习惯凭经验办事，或依靠政府强势地位给行政相对人施加压力。甚至有的个人意志大于法律规定，做出了超越职权、损害企业和群众合法权益的行政行为。有的领导干部对法治与改革发展的关系认识模糊，对“重大改革于法有据”认识不到位，存在“发展要上、法治要让”的错误观念，惯于以发展为由突破法律底线，使改革决策与法治建设脱节。少数行政机关负责人对行政案件出庭应诉工作不够重视，市级行政机关负责人出庭应诉率普遍低于区县；有的应诉能力不足，“出庭不出声”；有的不善于总结败诉原因，不及时进行整改，屡为屡诉屡败。

2.诚信示范作用不佳。企业、群众、专家学者对政府及其工作部门不守信的问题均有不同程度的反映。有的反映政府招商引资政策缺乏稳定性和连续性，有的反映职能部门服务承诺未能真正落到实处，有的反映招投标领域仍然存在乱象，有的反映政府不依法履行合同协议。通过向审判机关调研获悉，2015-2019年期间，全市各级政府及其工作部门作为被告的民商事一审案件共计9210件，经审理后判决政府败诉的1900件，政府败诉率为20.6%，其中以判决方式结案的知识产权案件中均为政府败诉。执行案件中，政府及其工作部门被列为被执行人的案件1334件，涉案标的13.1亿元，目前尚有24件未执行结案。据社情民意调查，25.6%的受访者认为应加强对政府工作人员守信践诺、依法办事的监督管理，22.3%的受访者认为应加强政府工作人员职业道德建设。

3.责任压力传导不够。各级各地各部门对建设法治政府的重视程度、推进力度有差距，存在“上热中温下冷”现象。有的领导干部履行法治建设职责不到位，对法治建设“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”。法治政府建设在考核评比中占比偏低，导向作用还不够鲜明，考核考评方式尚需进一步优化。此外，全市各级政府均建立了律师顾问制度，但普遍重视不够、定位偏低、效用不好，不少律师顾问成为“摆设”，“顾得上就问、顾不上就不问”。有专家学者和律师反映，其作为政府的法律顾问，目前主要参与的是合同审核、诉讼代理、信访维稳等一般性的事务工作，而深度参与政府重大决策出台前的咨询论证和风险评估活动并不多，“法律智囊”作用得不到发挥和体现。

（二）行政执法检查有待进一步改进

1.执法规范化水平尚需提高。有的职能部门执法方式过于简单，重执法、轻教育，重处罚、轻指导，执法处罚“一刀切”，严苛有余、帮助不够，甚至宽严失当、以罚代法。在一些领域行政执法规范化、稳定性不够，如安全生产领域存在“一企出事、众企关停、全体整治”的现象；在交通运输领域存在突击执法、以罚代管的问题，对有的路段限速设置不合理；在生态环保领域存在执法检查标准不统一的情况，如对家具生产企业的环保执法，有的区县要求经技术改造实现环保达标则行，有的区县则直接要求企业搬离。有的群众还反映，在食品安全、产品质量、互联网营销等方面，有关部门对投诉处理慢作为、效率低，人情监管、选择性执法比较突出。通过向司法机关调研获悉，一些职能部门行政执法重实体、轻程序，如对行政处罚、行政决定文书不按规定程序送达，遇到当事人拒收时留置送达不规范，以致于在司法审查时，因程序不合法被撤销。据社情民意调查，社会各方面对行政执法检查反映比较集中的问题是：26.2%的受访者反映多头多重执法、监管检查过于频繁现象比较突出；22.8%的受访者反映执法检查不作为、拖拉推诿、效率不高现象比较突出；20.8%的受访者反映执法“一刀切”现象比较突出。

2.执法机制有待进一步健全。有的区县部门反映，“双随机、一公开”机制在一些领域和部门无法有效开展，如对执法机构人员较少且执法对象相对固定的部门，无法有效采取“双随机、一公开”机制。行政执法与刑事司法衔接机制不够顺畅，机构改革后的一段时期“两法衔接”信息平台处于停摆状态，行政机关与司法机关在案件证据收集、移送标准、移送程序、信息共享等方面衔接不到位，部分行政执法部门主动移送案件意识不强，录入执法办案信息不及时、不完整、不准确甚至未录入，导致“有案不立”“以罚代刑”情况发生。

3.基层综合执法职责不够明晰。综合执法改革后，乡镇街道综合执法机构集中行使依法授权或受委托的行政权，涉及行政处罚、行政裁决、行政检查等各类行政职责，但目前尚未细化和统一明确乡镇街道综合执法机构具体承担哪些事项，以致于部分综合执法机构“无事可做”。对于委托执法事项，是否委托到乡镇街道一级，目前也未清单式地予以明确，造成了各地受托执法事项不尽一致、权责失衡。在实践中还存在一些上级主管部门未履行委托程序而直接让乡镇街道开展受托执法的情况。目前乡镇街道综合执法人员缺乏统一的服装、证件、标识和设备，不利于行政执法规范化建设，如综合执法人员仍穿着原安监部门的制式服装开展其他领域的行政执法，有损行政执法权威和公信力。此外，基层执法队伍普遍存在缺乏法律专业知识、执法水平偏低的情况，不少执法人员的主体资格存在瑕疵；对重大执法事项，无法有效开展专业的合法性审查；对基层行政执法辅助人员的管理也不够规范，部分人员的工作能力、专业素养与从事的辅助工作不相适应。这些短板问题均需要市级层面统筹指导解决。

（三）依法推进改革有待进一步深化

1.权责清单建设需及时跟进。2017年，我市基本完成了市、区县、乡镇街道三级政府权力清单、责任清单的全面清理和规范工作。机构改革后，市政府对各部门的权力清单、责任清单和公共服务事项清单作了调整，但有的区县政府、乡镇政府和街道办事处的权责清单与上级部门的权责清单衔接不够紧密，在综合执法领域尤为突出，导致相关办事流程不够清晰，影响到依权依责履职。此外，政府相关部门对权力清单、责任清单和公共服务事项清单的宣传不到位，对“图单表”的解读指引不够清晰，个别清单制度建设停留“内部”，以致于社会公众的知晓度不高。

2.审批流程未实现无缝对接。有的区县部门反映，行政审批权下放还不够精准，基层承接不住或未及时承接的情况时有发生。有的行政审批事项调整或下放后，市级部门在相当长的时间内未跟进出台实施细则及配套方案，未对行政审批事项的工作标准和要求予以细化。如市级部门在下放“采集或者采伐国家重点保护的天然种质资源审批”“森林高火险期内进入森林高火险区的活动审批”等事项时，没有同步制定配套的办件程序、办事指南，导致基层承接实施审批事项存在困难。在推行“互联网+”线上线下融合办理审批事项过程中，市级有关部门对窗口线下受理的要求与线上服务平台公示的要求不一致，导致办事群众和基层承办部门均存在困惑。在工程建设领域，审批制度改革离企业的期望值还有一定差距，改革面临诸多法律风险，审批系统横向联通、对接融合也有待进一步加强和提速。

（四）社会治理能力有待进一步增强

社会各方面对近年来我市积极稳妥推进社会治理体制改革、不断提高社会治理科学化和法治化水平取得的成绩表示认可，但是也指出了一些亟待解决的问题。有专家学者反映，目前对网络空间的依法治理还不足，存在管理缺位、监管空挡的问题，有待进一步加大对网络违法犯罪的制止、打击和管控力度。有关部门认为，村（居）委会作为基层群众性自治组织，是社会治理的最前端，但目前政府及其工作部门更多地把村（居）委会当作延伸到社区的行政管理机构，把“工作进社区”曲解为挂牌子、交任务、搞检查，导致行政功能挤压社区自治功能，社区“减负增效”工作离预期尚有不小的差距。全市符合自治、法治、德治“三治结合”的民主法治村（社区）建设标准的比例还有较大提升空间。有的部门和群众反映，对于社会广泛关注的在人行道上“乱停车”问题，因存在职能部门权责竞合，各区县管理模式不统一，城管部门与公安交警部门的交通处罚信息系统、车辆年审系统未联通共享等问题，无法对人行道上违法占道停车的行为进行有效规制。在这次新冠肺炎疫情防控工作中，也暴露出一些基层治理的问题，如我市科学有效的公共卫生预警研判机制、应急响应机制、联防联控机制不够健全，对公共卫生领域法律法规的常态化宣传不够广泛有效，普法责任制的末端落实缺乏有力抓手，对一些临时性管控措施也存在“层层加码、步步设卡、过度拔高”等情况。据社情民意调查，尽管绝大多数受访者对政府职能部门疫情防控工作作出了较高评价，但仍有4.9%的受访者认为需要在依法进行交通管控、开展社会救助等方面加强和改进。

三、持续加强法治政府建设的建议

党的十九届四中全会强调，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程，是国家治理体系和治理能力现代化的重要衡量。推进法治政府建设，必须始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，既总结好过去的成绩和经验，又要深入分析存在的差距和不足，坚持目标导向和问题导向的统一，明确今后加强和改进工作的方向、重点和措施，持续用力、久久为功，履职尽责、真抓实干。

（一）树牢法治意识，提升法治能力。更加突出抓好领导干部这个关键少数，进一步强化法治政府建设责任，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力和水平，充分发挥领导干部厉行法治的示范带头作用。强化政府工作人员学法用法，努力把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为习惯，做到想问题、拟政策、办事情都严格依法履职。建议将法治教育纳入政府工作人员每年必训、定期轮训的“必修课”“必考科”，强推硬逼政府工作人员“法治充电”。着力改进政府法律顾问选聘方式和工作机制，整合公职律师资源，建立健全激励和保障机制，让专家学者实质性深度参与政府相关工作，切实发挥法律顾问和法律专家在行政决策、重大执法、制度建设等方面的咨询论证、协助法制审核作用。坚持发挥好法治政府考核“指挥棒”的作用，优化出庭应诉率考核指标，科学设定案件败诉率考核权重，提高政务诚信评价分值，并建议将法治政府考核结果向有关方面公开，倒逼各级政府及其工作部门提升依法行政能力。

（二）加强制度建设，维护法制统一。充分发挥政府职能部门在立法工作中的重要依托作用，坚持立法先行、重大改革于法有据，加快推进公共卫生、营商环境、学前教育、城市管理等重点立法项目起草工作和政府规章制定工作，及时配套制定相关规范性文件，及时清理不适应经济社会发展的各类政策措施，防止以不成文的规定代替法律法规的现象。加强市政府基层立法联系点制度建设和培训指导，充分发挥基层立法联系点收集民意、汇聚民智的桥梁作用。健全公众意见采纳情况反馈机制，真正有效落实文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度。进一步减轻基层政府部门拟文行文重负，建议市级行政规范性文件及其他文件中能够明确具体化、有针对、可操作的制度措施的，原则上不再要求基层政府另行制定相对应的文件，严防“以文件落实文件”的形式主义。认真研究制定区县一级重大行政决策目录指导清单，细化重大行政决策依法接受本级人大及其常委会监督的程序、方式、范围和要求。

（三）突出公正执法，提高执法权威。全面有效推行“双随机、一公开”制度，科学制定抽查工作计划，除重点监管对象外真正做到抽查清单之外无检查，杜绝任性检查、随意检查。加强执法监管，全面落实行政执法责任制，严格实行行政执法资格管理和持证上岗制度，严格执行行政事业性收费和罚没收入收支两条线制度，进一步规范执法程序和执法行为。务实有效加强“两法衔接”机制建设，加强信息共享平台运用和管理，加快完善证据标准、移送程序、联席会议等制度，保证行政执法与刑事司法的无缝衔接。进一步优化配置行政执法力量，厘清各级综合行政执法机构执法权限，制定镇街综合执法事项清单，明确监管责任、执法重点，继续推动执法力量下沉、监管重心下移，解决“有编无人”“无事可做”等问题，消除基层政府对“监管无限责任”的顾虑。加快制定行政执法辅助人员管理办法，明确各类辅助人员的适用岗位、职责权限、权利义务、聘用条件和程序，切实解决“临时工”执法影响执法公信力的问题。认真研究统一综合执法队伍服装的可行性，加强装备保障，更好地推行行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度。

（四）深化简政放权，提升服务质效。紧紧围绕党中央关于推动成渝地区双城经济圈建设的重大战略部署，对接世界银行营商环境评价指标体系，深化“放管服”改革，优化办事流程，进一步压减证明事项，清理消解企业和群众不必要的负担，为各类市场主体蓬勃发展营造公平公正的法治环境。探索建立基层“点菜放权”机制，统一制定赋权清单，促进各级各类权责清单规范、清晰、有效。在下放行政审批权限的同时，建议市级层面同步出台相关实施细则和配套方案，细化要求、统一标准、规范程序，确保放得下、接得住、管得好、有监督。进一步深化建设领域行政审批制度改革，建议对点多面广的小型项目依法减少审批内容和环节，推行由投资主管部门会同行业主管部门进行集中式一次审查、共同审批、各自依职责批复的做法，优化审批程序。加快全市一体化政务服务平台与各职能部门自有业务平台互联互通，打通数据壁垒，减少基层负担。统一线上服务平台公示要求和线下窗口受理要求，保持资料提交要求的一致性，实行网上“审核合一”，提高审核效率。针对水、电、气、讯等行业企业，相关行政主管部门应加强监管，可探索将审批权限纳入政务服务平台统一管理。

（五）创新社会治理，夯实法治基础。进一步健全矛盾纠纷多元化解机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作机制，深化行政复议制度改革。加强基层社会治理体系创新，推动法德共治理念深化落实，推动社区工作回归自治本位，促进社区“减负”后实质性“增效”。着力打造“普惠均等、便捷高效、职能精准”的公共法律服务体系，可探索在一些辐射范围较广、基础条件较好、专业团队较强的地区统筹打造区域性公共法律服务中心。坚持学用结合、普治并举，坚持分类指导、突出重点，抓好“法律八进”，提高普法精准度和实效性。建议引入第三方评估调查机制，常态化开展普法责任单位履职评议和第三方评估，推动“谁执法谁普法”普法责任制精准落实。

特此报告。