重庆市人大常委会备案审查工作委员会

关于2019年备案审查工作情况的报告

——2020年6月3日在市五届人大常委会第十八次会议上

市人大常委会备案审查工委主任   杨尚隈

市人大常委会：

现将2019年开展备案审查工作的情况报告如下。

对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权。根据法律、法规和市人大常委会有关规定，市“一府两院”和区县（自治县）人大及其常委会制定的规范性文件应当按照法定程序和期限报市人大常委会备案，由市人大相关专门委员会和常委会工作机构对其合法性、适当性进行审查。过去一年，在市人大常委会的领导下，备案审查工委与市人大相关专门委员会和常委会工作机构协同配合、依法履职，坚持重大问题请示报告制度，对审查发现的问题依法予以纠正，切实发挥了备案审查制度保证党中央令行禁止、维护宪法法律权威、维护国家法制统一、保障公民合法权利的功能。

一、报送备案的有关情况

全年接收文件制定机关报送备案的规范性文件197件，经形式审查，备案登记的有189件。其中，市政府规章10件，市政府文件21件，市政府办公厅文件67件，市高法院文件3件，市检察院文件7件，区县（自治县）人大常委会文件81件。

积极稳妥推进备案全覆盖。过去一年，各文件制定机关依照法律法规规定，主动及时向市人大常委会报送各类规范性文件，文件报备准确率96%，报备及时率98%。根据全国人大常委会法工委关于“省级人大常委会要逐步将地方‘两院’涉及审判、检察工作的规范性文件纳入同级人大备案审查范围”的要求，备案审查工委与市高法院、市检察院座谈，共同梳理以往工作成效和存在的困难问题，积极稳妥推动“两院”文件报备工作在备案范围、工作机制建立等方面凝聚共识。包括重庆在内，全国已有17个省（区、市）将地方司法规范性文件纳入备案审查范围。

全面开展电子报备。顺利实现市政府、区县人大所有规范性文件通过备案审查信息平台进行报备。配合市政府办公厅开发市政府公文办理系统与人大备案审查系统的联通软件，实现政府文件直接报备、一键完成。区县人大常委会通过备案审查信息平台共集中电子报备406件存量规范性文件。按照全国人大的统一部署，推动平台电子报备功能向下延伸，完成所有区县政府报备用户的授权和测试工作，全年共有27个区县（自治县）政府通过平台向区县人大报送文件数据281条。

初步集成规范性文件数据库。在重庆人大网首页开辟 “规范性文件”栏目，通过在线自动抓取生成备案审查信息平台文件数据，同时集成市政府规范性文件数据库，实现市政府及部门、区县人大、区县政府规范性文件集中公开、实时更新、动态管理、便捷查询。

二、开展审查的有关情况

开展备案审查主要有三种方式：依职权审查，即审查机关主动进行审查；依申请审查，即审查机关根据有关国家机关或者公民、组织提出的审查建议进行审查；专项审查，即审查机关对特定领域规范性文件进行集中清理和审查。过去一年，共主动审查规范性文件220件（含2018年结转69件），其中，市政府规章7件，市政府文件28件，市政府办公厅文件70件，市高法院文件5件，市检察院文件7件，区县（自治县）人大常委会文件103件。依申请对4件公民审查建议进行了研究处理。坚持“统专结合”，充分发挥备案审查工委“统”的作用和其他专工委“专”的优势，分送有关专工委同步审查文件141件，占64.1%，各专工委共提出具体审查意见11条。经审查，以上文件未发现合法性问题，但有的行政规范性文件存在对超生的处罚规定不符合当前计划生育政策、文件效力不当溯及既往、与上位法衔接不够等问题，已提醒文件制定机关修改或在实施中把握。

另外，区县（自治县）人大常委会补报了153件规范性文件。由于这些文件多数制定时间较早，有的文件依据的上位法已经修改，备案审查工委集中审查发现，有16件规范性文件存在遗留的合法性问题，已依法督促纠正。

（一）依法督促文件制定机关纠正超越法定权限的文件

审查发现，4件规范性文件不当授权主任会议许可对代表采取强制措施。1件规范性文件扩大了罢免案提出主体的范围。2件规范性文件超越了预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）关于地方政府发行债券权限的规定。对上述存在超越法定权限问题的文件，已依法督促相关区县（自治县）人大常委会限期完成修改和废止工作。

（二）依法督促文件制定机关纠正与上位法不一致的文件

审查发现，5个区县（自治县）人大常委会的6件文件中关于常委会组成人员提议案人数需5人以上联名的规定，与地方组织法3人以上联名的规定不一致；1件规范性文件关于乡镇人民代表大会每届任期3年的规定，与地方组织法任期5年的规定不一致；1件规范性文件关于区县政府的规范性文件“应当自发布之日起30日内报县人大常委会备案”的规定，与本市监督法实施办法15日内报备的规定不一致。1件规范性文件关于“述职评议”的表述不符合上位法的要求。对上述与上位法不一致的文件，经书面报告常委会领导后，督促相关区县（自治县）人大常委会及时修改后重新报备。

（三）根据公民审查建议审查情况督促文件制定机关加强市场监管和依法公开文件

有公民提出对《重庆市民用爆炸物品安全管理办法》（渝府令第274号）的审查建议。备案审查工委组织多个部门反复调研论证，提出适时修改政府规章、加强民爆物品市场监管的建议。市政府高度重视，已责成有关部门启动执法监督工作。

有公民提出对《重庆市人民政府办公厅关于进一步做好公立医疗卫生机构药品和医疗器械采购工作的通知》（渝办发〔2011〕36号）的审查建议。经审查认为，该规范性文件制定程序符合管理要求，内容不存在明显的合法性和适当性问题，建议制定机关及时向社会公开规范性文件，同时密切关注国家医疗体制改革的新动向，适时完善规范性文件的相关内容。

此外，有公民提出了对两件市级部门规范性文件的审查建议。根据监督法实施办法的规定已告知审查建议提起人向有权受理机关提出。

（四）督导开展涉及生态环保的规范性文件专项清理及后续处置工作

2018年生态环保领域规章、规范性文件专项清理后，市政府计划修改、废止30件文件。备案审查工委持续跟踪生态环保专项清理结果，采取函询、座谈会等方式密切关注后续处理情况。2019年10月底，市政府已完成所有问题文件的修改和废止工作，中央决策部署和法律法规得以贯彻落实。同时，为继续深入推进清理工作，以市人大常委会办公厅名义发文，积极督促各区县（自治县）人大常委会在2020年6月底前完成涉及生态环保领域的规范性文件的全面清理工作。

三、加强备案审查制度和能力建设的有关情况

备案审查制度是一项宪法性监督制度，在新时代进一步坚持和巩固、发展和完善这项制度，需要不断加强自身建设、提升依法履职能力。

建立听取和审议备案审查工作情况报告制度。根据全国人大常委会立法工作会议关于推动地方人大建立常委会审议备案审查工作报告工作机制的要求，2019年市人大常委会首次听取和审议备案审查工作报告。审议中，12名常委会组成人员和4名市人大代表共提出完善制度机制、加强宣传、加强队伍建设、加强对区县人大的指导等44条意见建议，备案审查工委对审议意见逐条梳理，认真研究落实，将其转化为全年工作的具体举措。

推进备案审查信息平台建设和应用。2019年7月初，备案审查信息平台的报备和审查两大基础业务实现全流程网上运转，市人大有关专工委通过平台接收审查文件并反馈审查意见，除存档外全面实现无纸化运行，备案审查工作制度化、规范化、数字化、智能化水平不断提升。9月底，重庆人大网首页开放“规范性文件审查建议”窗口，公民、法人和其他组织可通过该窗口在网上提交审查建议并查看办理结果，提起审查建议渠道更加多元。

加强区县人大备案审查机构和队伍建设。通过召开片区座谈会、业务培训会、实地调研、典型经验推荐等方式开展对区县人大备案审查工作的指导。目前，有32个区县（自治县）人大常委会设置了专门的备案审查工作机构，配备了专职人员。26个区县（自治县）人大常委会出台了备案审查相关制度规定；11个区县（自治县）人大常委会建立了规范性文件前置合法性审查工作机制；部分区县（自治县）人大常委会积极探索，建立定期核查通报、沟通协调纠错、联动定期清理等工作机制。有的区县（自治县）人大常委会聘请备案审查员、成立专家库，为文件审查提供智力支持。

完善备案审查衔接联动机制。积极探索与市委办公厅、市政府办公厅、市司法局之间共享工作信息、共同研讨培训、协商解决问题等备案审查工作联系机制。派员赴北京和黑龙江参加司法部关于前置合法性审查机制工作推进会议，应邀参加市委规范性文件备案审查工作会议，互通备案审查的最新工作动态。邀请市委办公厅、市司法局参加市人大常委会相关法制讲座。持续督导市政府部门、区县政府规范性文件全面公开，定期开展网上公开情况核查，全年共督促102件行政规范性文件依法及时公开。

加强备案审查宣传工作。高度重视加强新闻宣传引导，增强备案审查工作的透明度和公众知晓度。2019年《中国人大》杂志刊发了题为《“重庆的备案审查工作真正抓起来了！”》《平台建设：为备案审查插上信息化的“翅膀”》的深度报道，对我市备案审查工作从首次审议报告、机构设置、工作评议、规范性文件数据库建设等方面进行了全方位介绍。为带动区县人大优化备案审查工作机制，邀请记者赴有关区县人大就备案审查工作中的经验做法进行深入采访，在《重庆日报》、华龙网、今日头条等媒体上广泛宣传。公民导刊持续跟踪报道重庆人大网“规范性文件审查建议”窗口收到的首件公民审查建议办理情况。

2019年备案审查工作取得了一些成效，但也还存在差距和不足：一是审查质量和效率需要进一步提升；二是备案审查制度和机制建设需要进一步完善；三是对文件制定机关的督促指导职能需要不断强化。我们将在下一步工作中切实加以改进。

四、做好2020年备案审查工作的思路

党的十九届四中全会通过的《决定》对加强备案审查制度和能力建设提出新的更高要求，备案审查工作掀开了历史新篇章。2020年，备案审查工委将在市人大常委会的坚强领导下，切实贯彻“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作总要求，着力研究如何更好地将备案审查制度优势转化为治理效能，推动人大备案审查工作不断开创新局面。

一是夯实基础工作，提升审查质量。进一步规范报备工作，推进备案审查全覆盖。对影响面大、关系民生的重要文件深入开展调研，切实提高主动审查质量。积极适应今年新冠肺炎疫情防控工作的需要，加强涉及的规范性文件备案审查，确保文件合法合规、运转高效。依法启动被动审查，稳妥做好公民、法人和其他组织提出的审查建议办理工作，回应社会关切。对交通和卫生健康领域，特别是涉及公共卫生、野生动物保护方面地方性法规的配套规范性文件开展专项审查。推动重庆人大网地方性法规和规范性文件数据库进一步集成。定期收集反馈意见，不断优化拓展备案审查信息平台在线审查、数据统计等功能。

二是完善体制机制，加强制度保障。开展《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作规程（试行）》修订工作。开展备案审查基准调研，形成课题研究报告。加快起草《规范性文件备案审查基准（草案）》，提交市人大常委会主任会议审议。完善工作体制机制，健全完善备案审查相关制度，在制度的轨道上推进人大备案审查工作。针对2019年审查发现的合法性问题，建立健全案例指导和通报制度，推动区县（自治县）人大常委会建立和完善前置合法性审查机制、专家聘任制等工作机制，切实提升规范性文件制定质量。

三是强化督促指导，推进协同配合。深化落实市委领导下的备案审查衔接联动机制，积极探索建立与市委办公厅、市政府办公厅、市司法局定期沟通交流备案审查工作的常态化机制。加大督导核查力度，促进市政府规范性文件全面公开和数据库及时更新。进一步完善对市政府规章和重要规范性文件的提前介入机制。推动3~5个条件成熟的区县（自治县）人大常委会听取和审议备案审查工作报告。督促区县（自治县）人大常委会按时完成涉及野生动物保护、生态环保规范性文件专项清理工作。继续推进区县（自治县）政府通过备案审查信息平台向区县（自治县）人大常委会进行电子报备，实现区县（自治县）政府使用全覆盖。

四是加大宣传力度，讲好备审故事。谋划一系列新闻宣传活动，对备案审查制度和工作进行全方位、多角度的报道，提升社会公众对市人大常委会备案审查工作的知晓度和认同度，为更好发挥备案审查这一宪法性制度的作用打下良好的舆论基础。突出重点，创新方法，注重实效，通过电视、广播、纸质媒体、网络平台、线下信息发布等多渠道开展宣传工作，推动备案审查宣传工作上新台阶。

五是加强能力建设，提升工作水平。深学笃用习近平新时代中国特色社会主义思想，学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、对地方人大及其常委会工作的重要指示精神。加强备案审查能力建设，加强对法律法规、政策的学习，不断提升依法履职的能力和水平。充分发挥专家和人大代表作用，提高备案审查工作质量。加强对区县人大备案审查工作的联系和指导，开展市和区县（自治县）人大常委会备案审查业务培训，进一步提升两级人大备案审查工作队伍专业素质，提升全市人大备案审查工作整体实效。

以上报告，请予审议。