重庆市人大常委会主任会议

关于《重庆市信访条例（修订草案）》的说明

——2020年3月25日在市五届人大常委会第十六次会议上

市人大常委会信访办主任   陈守智

市人大常委会：

我受市人大常委会主任会议的委托，现将提请审议的《重庆市信访条例（修订草案）》（以下简称修订草案）作如下说明：

一、修订《重庆市信访条例》的必要性

2001年9月，市一届人大常委会第三十五次会议审议通过《重庆市信访条例》（以下简称《条例》），2009年3月，市三届人大常委会第九次会议对其进行了第一次修订。修订后的《条例》实施11年以来，在密切党和政府同人民群众的联系，规范信访工作、信访行为和信访秩序，健全完善相关信访制度、畅通信访渠道、保护信访人合法权益、维护社会和谐稳定等方面发挥了重要作用。但随着全面深化改革、全面依法治国的不断推进，信访工作制度改革、信访法治化建设的不断实践，《条例》已不能完全适应新形势下信访工作的要求，需要修订完善。

（一）修订《条例》是贯彻落实中央决策部署和市委工作要求的需要

党的十八届三中全会提出“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”十八届四中全会提出“把信访纳入法治化轨道，保障合法合理诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”十九届四中全会提出“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制。坚持和发展新时代‘枫桥经验’，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾多元预防调处化解机制，努力将矛盾化解在基层。”十八大以来，中办、国办先后印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》《信访工作责任制实施办法》《关于进一步加强信访法治化建设的意见》等文件，对做好新时代信访工作进行了总体部署，提出了明确要求。2017年7月，中央召开的第八次全国信访工作会议，要求坚持以人民为中心的发展思想，围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，依法及时就地解决群众合法诉求。市委、市政府采取了一系列措施贯彻落实中央决策部署，深化信访工作制度改革，进一步推动信访工作专业化、法治化、信息化。根据中央决策部署，结合本市实际情况，对条例进行修订十分必要。

（二）修订《条例》是推进信访工作制度改革、信访法治化的需要

近年，从中央到地方出台了一系列信访工作改革措施，积极推行“阳光信访”“法治信访”“责任信访”建设。如大力推进“诉访分离”，将涉法涉诉信访从普通信访中分离出去；建立依法逐级走访工作机制；完善网上信访工作规程，开展网上信访代理工作；健全信访信息系统，提升信访信息化水平等。但一些改革措施的法律依据不够充分。修订《条例》，更能确保信访工作改革在法治轨道运行，实现改革举措于法有据，更加有力推动信访工作法治化。

（三）修订《条例》是总结我市信访工作实践经验的需要

近年来，全市各级各部门认真学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要论述，以解决信访突出问题为核心，在诉讼与信访分离、依法分类处理、依法逐级走访、加强初信初访办理、加强信访法治化建设、社会稳定风险评估、落实信访工作责任等方面探索了行之有效的做法，有必要通过修订《条例》，将这些经验、做法加以提炼固化，上升为地方性法规，为做好信访工作提供法治保障。

二、修订草案的起草过程

根据市人大常委会立法计划，为了确保修订工作有序推进，市人大常委会分管领导召开修订工作协调会，印发了修订起草工作方案，成立了修订工作协调组，组建了由市信访办、市人大常委会信访办、市监察委员会、市高级人民法院、市人民检察院参加的起草组。

起草组收集了北京、广东等省区市的《信访条例》以及相关资料，并赴上海、浙江、云南等省市学习考察，深入我市部分区县（自治县）调查研究，召开主城、渝西、渝东北和渝东南片区以及市级有关部门调研座谈会，从而掌握大量信息和实际情况。起草组在集思广益、结合实际的基础上，形成了修订草案初稿。

修订草案初稿形成后，又通过多种方式，征集到区县（自治县）、市级有关部门、部分人大代表、政协委员和常委会立法咨询专家等方面121条意见建议。经反复论证、修改，九易其稿，于2020年3月12日市五届人大常委会第三十一次主任会议审议通过，形成了现在提请审议的修订草案。

三、修订草案的指导思想和总体思路

修订《条例》的指导思想是：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十八大、十九大精神，贯彻落实党中央、国务院决策部署和市委、市政府工作要求，以信访工作制度改革为主线，以信访工作责任落实为关键，以解决信访突出问题为核心，强化法治思维，立足全市实际，固化实践经验，规范信访工作和信访秩序，促进社会公平正义，维护群众合法权益和社会和谐稳定。

总体思路：一是对标对表中央关于信访工作制度改革要求，与有关法律法规和国务院《信访条例》的相关规定保持一致，结合我市实际，围绕信访工作实践中遇到的问题，进行制度设计和完善，着力从立法层面推动解决。二是遵循《条例》原有的体例结构，充分保留行之有效的条款，对不适应的内容进行修改完善，在保持地方法规的延续性和信访工作稳定性的前提下，结合实际增加诉访分离、分类处理、社会稳定风险评估、源头预防矛盾、网上信访制度等内容。三是坚持法治信访原则，进一步厘清了工作职责和信访事项的受理范围，规范了信访事项的转送和交办等行为，明确了信访工作和信访活动中违法行为的处置规定。

四、修订草案的基本框架

与原《条例》相比，修订草案仍保持了八章的结构，条文从五十九条扩展到六十二条。

第一章，总则，共13条。主要明确立法目的、适用范围、工作原则、工作制度等。新增了中央关于信访改革的主要内容等规定，如“诉访分离、分类处理”“网上信访”“社会稳定风险评估”等。

第二章，信访人的权利和义务，共3条。主要对信访人的权利、义务作了列举。新增了“依法委托代理人”，主要针对不便书写信访件或走访的信访人，赋予其委托代理人的权利，还新增了“配合国家机关依法进行调查、核实和处理”等内容。

第三章，信访工作机构及其职责，共3条。主要对信访工作机构设置及职责、信访工作人员工作要求等事项作了规定。新增了“指导开展社会稳定风险评估”内容。

第四章，信访渠道与信访事项的提出，共6条。主要对畅通信访渠道、加大信息公开、提出信访事项等作了规定。新增了“信访代理”相关内容。

第五章，信访事项的受理与办理，分四节、共26条。将原《条例》按受理、处理、复查复核和督查督办等顺序的表述方式，调整为按人民代表大会及人民代表大会常务委员会、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等信访工作的表述方式，对受理与办理、复查复核、督查督办等内容作了规定。新增了人民代表大会及人民代表大会常务委员会处理信访事项和督办重点信访事项的规定。新增了监察委员会的受理范围。

第六章，信访秩序，共3条。主要结合实践中的新形势新情况新问题，对信访人在信访活动中的禁止行为作了明确规定。

第七章，法律责任，共5条。分别对国家机关及其工作人员、信访人的法律责任作了规定。

第八章，共3条。对参照执行的情形和施行日期作了规定。

五、需要说明的几个问题

（一）关于诉访分离和分类处理

诉访分离，是指在对信访请求受理的过程中，应当把涉及民事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访请求从信访体制中分离出来，由司法机关依法处理。2013年，中办、国办印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，明确了涉法涉诉问题的解决出路在于法治化，提出了实行诉讼与信访分离、建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制、严格落实依法按程序办理等制度。主要强调信访制度与诉讼制度、调解制度等其他权利救济制度应划清其界限。2017年，中办、国办印发《关于进一步加强信访法治化建设的意见》，提出了依法分类处理信访诉求。分类处理，是指权力机关、行政机关、司法机关应当分别处理属于各自管理范围内的信访事项。主要强调信访请求内部的分类。因此，将“诉访分离、分类处理”在信访工作原则上予以明确，是国家机关在开展信访工作时应当遵循的基本准则，是推动信访法治化、规范化的必要举措。

（二）关于社会稳定风险评估制度

社会稳定风险评估，是指国家机关对涉及群众切身利益的重大决策要开展社会稳定风险评估，主要对决策事项的合法性、合理性、可行性、可控性进行全面评估，查找决策事项存在的显现风险、潜在风险和可能诱发风险的因素，制定化解工作预案，把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。党的十八大和十八届历次全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，明确提出各级各部门要健全并落实社会稳定风险评估制度。2012年，中办、国办《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）的通知》（中办发〔2012〕2号），就党政机关建立健全社会稳定风险评估机制提出了指导意见。我市也出台了《实施意见》，这项制度的推行，有效地推动了科学决策、民主决策、依法决策，从源头上预防和化解了一些信访问题的发生。并具有较强的操作性，因此，修订草案增设了这一制度。

（三）关于信访代理制度

实际工作中，一些信访人由于行动不便、表达不畅等特殊情况不能亲自提出信访事项，因此将“依法委托代理人”作为信访人权利。为了规范信访人委托代理人进行信访活动，《条例》规定了信访人可以书面委托一至二名代理人代为提出信访事项，并将信访代理人的资格和范围加以明确；信访代理人代理信访事项，应当提交授权委托书等证明材料，并在授权范围内依法行使代理权。从制度上规范授权行为和信访代理人资格，既能够满足信访人的实际需要，维护信访人的信访权益，也能够有效防止一些“职业代理人”以信访代理为名谋取不当利益或者滥用信访代理，扰乱正常的信访秩序。

（四）关于信访秩序

信访人既依法享有通过信访途径反映诉求的权利，也应当按照相关法律法规规定进行信访活动。信访人不得有违禁行为，这是对信访人从事信访活动的最基本要求，也是维护信访秩序、畅通信访渠道的最基本要求。但在信访活动中，有的信访人不到指定信访场所走访，集体访不依法推选代表，以极端方式缠访闹访，甚至实施违法犯罪行为，严重扰乱了正常的信访秩序和社会秩序。因此，修订草案第五十三条在保留原六类禁止性行为规定的基础上，又结合近年来在信访活动中出现的新情况和新问题，增设了二项禁止性行为的规定。这八类禁止性行为在宪法、刑法、游行示威法、治安管理处罚法等相关法律法规中都有明确规定。

修订草案连同以上说明，请一并审议。