重庆市人大监察和司法委员会

关于提请审议《重庆市人民代表大会常务委员会

关于加强检察机关公益诉讼工作的

决定（草案）》的说明

——2020年3月25日在市五届人大常委会第十六次会议上

市人大监察司法委主任委员   林育均

市人大常委会：

我受市人大监察和司法委员会的委托，现就《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定（草案）》（以下简称《决定》草案）作如下说明。

一、制定决定的必要性和可行性

建立检察机关提起公益诉讼制度，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，目的是通过赋予检察机关提起公益诉讼的权力，改变过去公益诉讼效果不彰、国家和社会公共利益得不到及时有效保护的问题。市人大常委会通过决定的形式加强检察机关公益诉讼工作，对维护国家利益和社会公共利益，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

（一）制定决定是贯彻落实党中央重大决策部署的内在要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对探索建立检察公益诉讼制度作出一系列重大改革部署。十八届四中全会指出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”2015年5月5日，中央深改组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，明确指出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2017年5月23日，总书记主持召开中央深改组第三十五次会议，提出“正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟”。2017年6月27日，全国人大常委会通过了修改后的民事诉讼法和行政诉讼法，检察公益诉讼制度正式确立，同年7月1日开始施行。市委办公厅、市政府办公厅于2017年出台了《关于支持检察机关提起公益诉讼工作的通知》。2017年7月以来，全市各级检察机关开展了积极稳妥的探索创新，做了大量工作，积累了宝贵经验。市人大常委会以加强检察机关公益诉讼为主题作出决定，将改革的措施和经验形成制度，有利于进一步将党中央决策部署落到实处，将诉讼法的相关规定执行到位。

（二）制定决定是促进我市经济社会发展、保障人民群众根本利益的现实需要。当前，我市正按照习近平总书记提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标、发挥“三个作用”和营造良好政治生态的重要指示要求，推动经济社会高质量发展。检察公益诉讼在其中发挥着积极作用，检察机关提起的公益诉讼，包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护等五个领域，既涉及经济社会发展，也与人民群众根本利益息息相关。但目前检察机关提起公益诉讼的法律规定仍不够完善、制度机制仍不够健全、检察机关与其他部门的配合协作也不够顺畅，一定程度上制约了检察公益诉讼工作的发展。市人大常委会坚持以人民为中心的思想，作出加强检察机关公益诉讼工作的决定，统筹推进我市公益保护工作，使检察公益诉讼更好地服务于经济社会发展和社会治理需要，同时也有利于增强全社会公益诉讼的法治观念，最大限度保护国家利益和社会公共利益，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

（三）制定决定是人大加强对司法工作监督和支持的有效途径。党的十九届四中全会强调“支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对‘一府一委两院’监督制度”。检察机关提起公益诉讼制度是我国检察制度的重大改革，是立足检察监督职能的一种新的履职方式。地方人大常委会通过出台专项决定，对检察公益诉讼的重要内容作出具体规定，既是对司法工作的有力支持，也有利于地方人大及其常委会加强对司法工作的监督。截至目前，全国已有9个省级人大常委会对检察机关公益诉讼工作作出了决定，收到了较好的效果，也为我市制定《决定（草案）》提供了重要参考和借鉴。

二、《决定（草案）》的起草过程

《决定（草案）》的起草与市人大常委会开展对市检察院公益诉讼工作情况的监督是同步进行的。2019年6至7月，市人大常委会领导带队，市人大监察司法委牵头，深入全市三级检察机关进行调研，充分掌握了全市检察公益诉讼基本情况，形成了调研报告，市人大常委会对检察机关公益诉讼工作进行了审议并出台了审议意见，为《决定（草案）》的起草奠定了基础。

2019年11月至今年3月，市人大监察司法委一方面积极督促市政府、市检察院落实市人大常委会审议意见，另一方面认真开展《决定（草案）》的起草、论证、修改工作。市人大监察司法委广泛收集相关文件，通过电话、邮件、座谈会等形式向黑龙江、吉林、湖北等省市人大取经，并与市检察院的同志组成调研组，赴广州市人大学习考察。在此基础上，形成了《决定（草案）》征求意见稿，于今年1月征求了市纪委监委、市委宣传部、市委政法委、市政府办公厅、市高法院、市检察院及有关市级部门的意见建议。各部门一致赞同制定这个决定，对起草工作给予了积极支持，并就部门之间的配合协作等内容提出了有价值的意见建议。市人大监察司法委对意见建议进行了研究吸纳，对草案作了修改完善。3月2日，市人大监察司法委召开全体会议进行审议，决定将《决定（草案）》提请本次常委会会议审议。

三、《决定（草案）》的基本框架及主要内容

《决定（草案）》严格遵循现行法律对检察公益诉讼的基本规定，在不与法律相冲突的前提下，对检察公益诉讼的有关事项作了补充性、操作性规定，将实践中行之有效的做法固定下来。《决定（草案）》共18条。引言明确了本决定制定的背景、目的和意义。第一条对全社会各方面共同支持和推进检察公益诉讼工作提出要求；第二条至第五条规定了检察机关公益诉讼办理的职责、范围、方式；第六条至第十二条规定了政府及有关行政机关、监察机关、审判机关的配合协作；第十三条至第十六条规定了检察公益诉讼的线索奖励、队伍建设、信息化保障、新闻宣传及交流合作等；第十七条规定了人大常委会的监督职责；第十八条规定了施行日期。现将主要问题说明如下。

（一）关于检察公益诉讼的职责范围

根据修改后的民事诉讼法、行政诉讼法和2018年4月制定的英雄烈士保护法的规定，检察公益诉讼的范围包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护等五个领域。栗战书委员长在第十三届全国人大常委会第十四次会议联组会议专题询问检察机关公益诉讼工作时强调这五个领域是“法律明确赋权的范围，必须依法严格履行职责，把这些领域的案件办好、办扎实”。虽然，近年来检察机关拓展公益诉讼案件范围的呼声较高，但根据《立法法》，“诉讼制度”只能由法律规定，限于相关法律对“等”外领域受案范围尚未明确，故本《决定（草案）》第二条和国家法律保持一致，没有明确拓展公益诉讼案件范围，同时又规定“在上级检察机关的领导下，对上述领域之外的案件，可以依照法律规定，依法、审慎、稳妥开展探索”，为今后拓展检察公益诉讼范围留下可操作空间。

（二）关于检察公益诉讼的办案方式

根据相关法律和司法解释的规定，《决定（草案）》第三条至第五条，分别规定了检察机关调查核实、提出检察建议、诉前公告、提起诉讼、调查取证等办案方式，同时对有关机关的配合义务作了强调。其中，总结实践中行之有效的经验做法，规定“有关单位和个人应当配合，不得以任何非法定理由拒绝、推诿和阻挠。对拒不履行协助调查义务或者阻扰检察机关调查核实的，检察机关可以建议有关机关或者部门追究相关单位和人员的责任”；对检察建议公开送达作出规定“公开送达可以在检察机关、被建议单位或者其他适宜场所进行”，以此增强检察公益诉讼的刚性。

（三）关于各部门的配合协作

公益诉讼是一项系统工程，需要各部门与检察机关的共同参与、通力合作。针对实践中存在的问题，《决定（草案）》第六条至第十条规定了政府及有关行政部门配合调查取证、建立信息共享机制、加强司法鉴定机构培育管理、完善公益诉讼赔偿金管理等义务。需要特别说明的是，目前我市仅规定生态环境公益诉讼产生的赔偿金参照生态环境损害赔偿金管理，其他领域公益诉讼赔偿金的管理缺乏明确规定，导致此类资金在收缴、管理、使用方面都面临着困难，为此《决定（草案）》要求相关部门应当进一步明确完善公益诉讼赔偿金的管理、使用等制度。第十一条规定了监察机关与检察机关的沟通衔接。第十二条规定了审判机关应完善公益诉讼案件审理机制。

（四）关于检察公益诉讼的配套工作

《决定（草案）》第十三条至第十六条对检察公益诉讼的配套建设作了规定。第十三条规定，检察机关应当支持鼓励有关社会组织提起公益诉讼，鼓励单位、公民举报破坏公益的行为。第十四条规定了规范化建设、队伍建设、信息化建设；第十五条规定了检务公开、检察宣传工作；第十六条规定了与其他省区市检察机关跨流域交流与合作。

（五）关于本决定的监督落实

决定出台后能否得到有效执行是关键。为此，《决定（草案）》第十七条规定，各级人大及其常委会应当依法通过听取和审议专项工作报告、开展执法检查、专题询问、代表视察等方式，监督和支持行政机关、监察机关、审判机关、检察机关严格依法履行共同推进检察公益诉讼工作的职责，督促本决定提出的有关事项得到落实。

《决定（草案）》连同以上说明，请一并审议。