关于《酉阳土家族苗族自治县农村公路条例》的说明

——2019年9月23日在市五届人大常委会第十二次会议上

酉阳土家族苗族自治县人大常委会主任   黄朝忠

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受酉阳土家族苗族自治县人大常委会的委托，现就《酉阳土家族苗族自治县农村公路条例》（以下简称《农村公路条例》）向市人大常委会作如下说明。

一、制定条例的必要性、紧迫性和可行性

近年来，我县大力加强农村公路建设，农村交通基础设施发生了巨大变化。截至2017年底，全县农村公路总里程达6752公里，乡镇、行政村通畅率和小组通达率均达100%，初步形成了以干线公路为骨架，县乡公路为依托，村组公路为脉络的公路网络。但是，随着农村公路建设步伐的加快，其建设、养护、管理及运营方面的薄弱问题日益暴露，管理体制的弊端也日益突出。一是我县公路整体覆盖率低，建设欠账大，资金筹集困难。目前，我县公路整体覆盖率为145公里/百平方公里（但有3309公里通村通组路未纳入公路统计年报，如果剔除这3309公里，覆盖率只有79公里/百平方公里），低于全市平均水平。按照交通三年行动计划，未来我县还将新建农村公路4000多公里，目前资金缺口较大，筹集十分艰难。二是农村公路管理主体责任不明确，路产路权维护较差。县交通主管部门负责全县公路管理，由于力量有限，只能管到国省道和通乡主干道。我县幅员辽阔，辖39个乡镇（街道），278个村（社区），2328个村（居）民小组。新增的大量通村通组路，交通局无暇顾及，乡村两级未明确责任，导致路产路权维护有名无实，公路用地被违规占用、公路两旁违规建房现象较为突出。三是养护资金来源单一，养护责任落实不到位。养护资金主要依赖上级补助，县级财力拮据，尚未纳入预算，乡村两级根本不具备养护实力，导致只建不养、重建轻养现象突出。四是县域内地质条件特殊，临水临崖路段多，安全防护设施跟不上。我县属典型的大山区，境内中小河流多，沟壑纵横，农村公路多绕行其间，临水临崖路约有4015公里，占全县公路总里程的54%以上，而安全护栏的安装严重滞后，尚需安装安全护栏3850公里。这些问题直接影响了我县农村公路的正常使用、行车安全和长远发展。统筹加快公路建设，有效巩固建设成果，加强后期管理、养护、运营，成为当前亟需解决的问题。因此，制定出台《农村公路条例》确保农村公路建、管、养、运有法可依，既非常必要，又非常紧迫。

近年来，我县农村公路建设管理实践中的积极探索，为农村公路立法积累了宝贵经验。县人民政府2011年制定出台的《酉阳自治县公路养护管理办法》（试行）、《酉阳自治县行政村通畅公路建设管理实施细则》等，为我县制定农村公路法规提供了有益的参考。县人大财经委、县政府研究室、县政协社法委多次进行农村公路建设管理调研，了解社情民意，为立法提供了群众基础。近年开展的通组公路建设试点，群众参与农村公路建设管理的积极性大大提升。这些好的做法与经验需要以法规形式加以巩固。因此，我们认为，我县开展农村公路立法的条件基本成熟。

二、《农村公路条例》的指导思想

坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕全面建设小康社会和乡村振兴的总体目标任务，明确各级政府及有关部门在农村公路规划、建设、管理、养护、运营中的职责任务，建立健全在社会主义市场经济条件下农村公路规划、建设、管理、养护、运营的新体制，全面推进我县农村公路快速健康发展，不断改善农村交通条件，推动全县社会经济又好又快的发展。

三、《农村公路条例》的起草过程

县人大常委会于2017年将《农村公路条例》纳入本届人大立法计划，并于当年成立立法工作领导小组，由县人大财经委、监察法制委和县交通局组成起草小组，启动立法工作。初稿于2018年8月初完成，市人大对此高度重视，将《农村公路条例》立法工作列入市人大2019年立法计划。今年以来，起草小组按程序积极推进立法工作。广泛征求了乡镇（街道）、村（社区）、县属相关部门和县内市管领导意见，前往贵州、湖北等地学习借鉴立法经验，广泛吸纳意见、反复修改，形成了《农村公路条例》征求意见稿。2019年5月31日，县政府第37次常务会议审议通过了《农村公路条例》征求意见稿。6月中旬，起草小组分别征求市政府相关部门、市人大相关委室和县人大代表、县政协委员意见后再次修改形成了《农村公路条例》送审稿。7月19日，县委第106次常委会对《农村公路条例》送审稿进行了审定。8月上中旬，起草小组就《农村公路条例》送审稿有关条款与市人大民宗侨外委、法制委、常委会法工委作了多次沟通。8月19日市人大常委会党组对《农村公路条例》送审稿进行了审查，并提出了修改意见。起草小组认真吸纳市人大常委会党组意见，形成了提请县人大常委会审议的《农村公路条例》草案。8月23日，县第十七届人大常委会 第32次会议对《农村公路条例》草案进行了审议，决定提交县人民代表大会审议表决。8月29日，县第十七届人民代表大会第五次会议采用电子表决方式，以245票全票赞成表决通过了《农村公路条例》。

四、《农村公路条例》的主要内容

《农村公路条例》共分为七章四十条。第一章总则共6条，明确了《农村公路条例》的立法依据、立法目的、适用范围、基本原则，政府及相关部门关于农村公路工作的责任划分、资金保障及管理要求，明确了农村公路及其附属设施受法律保护及相关权利和义务。第二章规划建设共9条，在规划方面明确了县道、乡道、村道规划编制中交通运输主管部门、乡镇街道的责任，规划及其项目库编制程序；在建设方面，对农村公路等级标准、设计要求、招投标、建设用地、施工管理、质量安全、工程交竣工验收、档案管理等作了规定。第三章路政管理共5条，分别对农村公路路政管理责任主体、管理模式、许可事项、禁止事项、用地范围、超限超载等予以明确。第四章养护管理共8条，主要对农村公路养护要求、养护工程、养护模式、隐患整治、交通管制、材料供给、公路绿化等作出规定。第五章运营管理共5条，包括农村公路运营管理目标、运营原则、设施建设、通行审核及运营要求等内容。第六章法律责任共6条，主要对农村公路的执法主体作出界定。对破坏公路行为、违反禁止事项、违反管控界定、公职人员违规行为以及违反《农村公路条例》其他规定的处理、处罚进行了明确。第七章附则共计1条，主要是明确《农村公路条例》施行时间。

五、需要说明的几个问题

（一）关于农村公路建设用地问题。《农村公路条例》将建设用地单列一条，对取得公路建设用地的方式进行了明确。一是作出了“农村公路建设使用土地依照有关法律、法规的规定办理”的规定；二是在操作层面规定自治县与邻县之间、乡镇（街道）与乡镇（街道）之间、村与村之间及乡村内部公路建设用地可以通过协调解决方式取得；三是规定“村道建设用地需要拆迁房屋及其附属设施，清除地上果木、青苗、林木、坟墓等具体问题，经村民会议或者村民代表会议按照“一事一议”方式解决”。这样，一方面保证《农村公路条例》遵循上位法，另一方面又将我县过去在农村公路建设用地上的一些成功做法以法规的形式固定了下来。

（二）关于农村公路建设养护投入问题。《农村公路条例》着重从本级投入、上级专项补助、市级专项债券、公路资源开发、依法争取金融支持等方面明确资金筹集渠道，特别对财政预算资金须随着财力增长和公路里程增加逐年有所增加作出了规定，从而达到保障农村公路建设和养护投入的目的，有利于克服农村公路重建轻养的局面。

（三）关于农村公路管理的责任划分问题。《农村公路条例》明确了县级人民政府是本行政区域内农村公路规划、建设、管理、养护和运营的责任主体，自治县交通运输主管部门负责本行政区域内农村公路规划、建设、管理、养护、运营的具体工作，乡级政府具体负责区域内乡、村道的建设、养护及村道管理工作，规定了村道的日常养护工作由村民委员会组织实施，明确提出鼓励分段承包、定额包干、设置公益性岗位等方式吸纳当地村民从事日常养护，逐步建立相对稳定的群众性养护队伍，实行路长制。同时明确其它相关部门的职责。有利于形成政府主导、行业监管、部门协作、分级负责、社会参与的管理体制。

（四）关于农村公路执法主体问题。《农村公路条例》依据《重庆市公路管理条例》的有关条款，作出了“本条例规定的行政处罚，涉及县道的，由自治县交通运输主管部门实施；涉及乡道的，由自治县交通运输主管部门委托乡（镇)人民政府、街道办事处实施；涉及村道的，由乡（镇）人民政府、街道办事处实施”的规定。从而明确了农村公路的执法主体，厘清了县乡两级在公路执法上的责任。

（五）关于设立全民义务养护农村公路日的问题。《农村公路条例》提倡人民群众积极参与义务养护农村公路活动，将每年的十二月十六日定为自治县全民义务养护农村公路日，其目的是为了在全县上下形成全民爱路护路的良好氛围。

（六）关于法律责任问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，单行条例不能创设行政处罚。因此，《农村公路条例》严格按照上位法规定，在法律法规规定给予行政处罚的行为种类和幅度的范围之类予以设置，所有处罚条款，都没有超出国家法律规定的范围。

《农村公路条例》连同以上说明，请一并审查。