重庆市人大城乡建设环境保护委员会

关于《重庆市湿地保护条例（草案）》

审议意见的报告

（2019年8月1日在市五届人大常委会第十一次会议上）

市人大常委会：

重庆市第五届人民代表大会城乡建设环境保护委员会于2019年7月15日召开第七次全体会议，对市人民政府提请市人大常委会审议的《重庆市湿地保护条例（草案）》（以下简称《草案》）进行了审议。现将审议意见报告如下。

一、《草案》制定的必要性

湿地与森林、海洋构成全球三大生态系统。湿地的类型多种多样，通常分为自然湿地和人工湿地。我市自然湿地有永久性河流、洪泛平原湿地、永久性淡水湖、草本沼泽和沼泽化草甸等5种类型，人工湿地主要有库塘、输水河、水产养殖场等3种类型。

我市现有湿地总面积20.72万公顷，其中，自然湿地面积8.77万公顷，占全市湿地总面积的42.3%；人工湿地面积11.95万公顷，占全市湿地总面积的57.7%。湿地生物多样性丰富，湿地脊椎动物有563种，湿地高等植物有707种。我市目前已经建立了12个湿地自然保护区和26个市级以上湿地公园。

我市湿地保护面临的问题主要体现在以下三个方面。一是湿地生态功能亟待保护。湿地具有保持水土、净化水质、蓄洪防旱、调节气候和维护生物多样性等重要功能。我市地处长江上游，三峡库区腹心地带，生态区位特殊、地质地貌复杂、生物资源丰富。但随着库区经济社会发展，水土流失、草场退化、植被减少、水体污染等问题日益突出，加剧了湿地的生态脆弱性和不稳定性，亟待出台专项法规，加强湿地保护管理。二是湿地保护管理体制未理顺。由于湿地类型多样，涉及林业、农业、园林、水利等不同的管理部门，存在管理权限不明确，综合协调机构缺乏，湿地管理部门各自为政、交叉管理和多头管理等现象，需要从立法层面予以解决。三是湿地保护没有专门立法。虽然国家尚未出台将湿地作为一类生态系统进行保护的法律，但是全国已有27个省（区、市）对湿地保护进行了专项立法。我市还没有出台专门的湿地保护地方性法规，在湿地保护上存在立法空白。

为深入贯彻落实习近平生态文明思想和总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标、发挥“三个作用”和营造良好政治生态的重要指示要求，推动长江经济带绿色发展，通过制定地方性法规的形式对湿地进行保护，对理顺湿地保护管理体制、落实湿地保护责任、提高全社会湿地保护的意识具有重要的意义。

二、对《草案》的原则性意见

市林业局在广泛调研和论证的基础上于2019年4月完成了《草案》起草工作。市司法局按照立法程序和审查规范进行了全面审查。市人大常委会分管领导率我委赴市林业局调研，就加快立法进程、提高立法质量等提出要求；我委安排专人提前介入，全程参与《草案》起草、论证过程；收到《草案》文本后，我委书面征求了38个区县（自治县）人大常委会的意见，组织召开了由立法咨询专家、城环专业组代表、市人大常委会法制工委、市司法局、市林业局参加的专家论证会，重点就部门职能职责分工、湿地分级管理、占用湿地等问题征求专家意见。7月15日，我委召开第七次全体会议对《草案》进行了审议。

我委审议认为，《草案》贯彻了习近平生态文明思想和总书记对我市重要指示要求，注重将社会主义核心价值观融入地方立法，符合国家有关法律规定，吸收借鉴了兄弟省市立法经验，符合我市湿地保护的现实需要，具有较强的可操作性和针对性，可以提请市人大常委会审议。

三、具体修改意见

（一）关于《草案》与《指导意见》衔接问题。6月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（简称《指导意见》），明确了自然保护地体系建设的总体要求、管理体系、发展机制、监督考核、保障措施等内容，对修改完善《草案》具有重要的指导意义。鉴于《指导意见》发布前《草案》已经市政府常务会议审议通过，我委建议对《草案》中的湿地保护原则、湿地保护形式以及湿地公园审批等相关内容进行修改。主要有：

一是湿地保护原则。根据《指导意见》“五个坚持”的基本原则，即坚持严格保护、世代传承；坚持依法确权、分级管理；坚持生态为民，科学利用；坚持政府主导，多方参与；坚持中国特色，国际接轨。为与中央精神保持一致，建议将第四条保护原则修改为：“湿地保护遵循严格保护、分级管理、科学利用、多方参与的原则。”

二是湿地保护形式。《指导意见》中明确规定：“将自然保护地按照生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区、自然公园。”建议将第十八条修改为：“重要湿地应当采取国家公园、湿地自然保护区、湿地公园等形式进行保护。”并删除第二十四条关于湿地保护小区的规定。

三是湿地公园审批。《指导意见》规定：“中央直接管理和中央地方共同管理的自然保护地由国家批准设立；地方管理的自然保护地由省级政府批准设立。”建议删除第二十条第二款的“和区县湿地公园”；第四款按《指导意见》进行规范；删除第五款。

（二）关于村、居委会职责。《草案》第五条规定了市、区县（自治县）人民政府、林业主管部门、有关部门以及乡镇人民政府、街道办事处的职能。但是，对基层群众自治组织的义务未做规定。我委审议认为，湿地保护工作量多面广，离不开基层群众自治组织的参与。为此，建议在本条增加一款作为第五款：“村民委员会、居民委员会发现违反本条例行为的，应当及时予以劝阻，并向湿地保护主管部门报告。”

（三）关于资源调查。《草案》第十一条明确了“市规划自然资源部门应当定期组织开展湿地资源调查、评价，建立湿地资源数据档案，发布湿地资源公报”的责任，建议将“定期”修改为“每五年”，既能夯实部门责任，又能增强实践可操作性。

（四）关于鼓励保护冬水田。《草案》第二十五条规定了一般湿地的保护。我委审议认为，冬水田是我市特色鲜明的人工湿地的重要组成部分，加强对冬水田的保护，对涵养水源、改善湿地功能具有积极作用。为此，建议第二十五条增加一款作为第二款：“鼓励采用休耕蓄水方式，涵养水源，增强湿地功能。”

（五）对个别文字做了修改。建议删除第一条“促进湿地资源的可持续利用”中的“的”。

以上报告，请予审议。