重庆市人大城乡建设环境保护委员会

关于《重庆市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法（修订草案）》

审议意见的报告

（2019年7月29日在市五届人大常委会第十一次会议上）

市人大常委会：

重庆市第五届人民代表大会城乡建设环境保护委员会于2019年7月15日召开第七次全体会议，对市人民政府提交市人大常委会审议的《重庆市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）进行了审议。现将审议结果报告如下：

一、修订的必要性

《重庆市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》（以下简称《办法》）经1998年3月28日重庆市第一届人民代表大会常务委员会第八次会议通过，并先后于2004年6月、2005年5月、2010年7月、2012年5月、2012年11月和2014年9月进行6次修正。《办法》的实施对我市野生动物保护工作发挥了重要作用，但是随着《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》）的修改以及党中央、国务院关于生态文明建设的新要求，修订《办法》势在必行。

一是践行习近平生态文明思想的重要举措。党的十八大以来，习近平总书记围绕生态文明建设提出了一系列新理念新思想新战略。生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。生态作为统一的自然系统，相互依存、紧密联系，构筑山水林田湖草生命共同体，要求我们坚持人与自然和谐共生的发展理念。野生动物是自然生态系统不可分割的重要组成部分，保护野生动物对于维护生物多样性和生态平衡、推进生态文明建设具有重要意义。通过完善地方性法规，加强对野生动物的保护，是践行习近平生态文明思想的重要举措。

二是落实生态文明地方性法规清理成果的现实需要。根据全国人大常委会办公厅《关于落实全国人大常委会决议要求做好生态环境保护地方性法规全面清理工作的通知》（常办函字〔2018〕94号）要求，市人大常委会组织开展了涉及生态文明建设和环境保护方面法规的全面清理工作。清理发现《办法》第十六条、第十九条、第二十九条存在“对法律、行政法规的禁止性或者限制性规定有选择地作出禁止性规定或者放松限制性的情形”；第二十七条存在 “降低标准、管控不严与法律、行政法规规定不一致的情形”；第三十四条、第三十八条、第三十九条、第四十条存在“法律、行政法规对违反生态文明建设和环境保护有关规定给予行政处罚的行为、种类、幅度有明确规定，法规有选择地作出规定或者作出从宽从轻规定的情形”。主任会议对清理结果的处理意见，明确要求《修订草案》的议案最迟不得晚于2020年3月提出。因此，修订《办法》势在必行。

三是维护法制统一的客观要求。2016年7月，全国人大常委会对《野生动物保护法》进行了全面修订，2018年10月再次进行了修正，2016年2月《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》也进行了修订。《办法》部分内容与上位法规定不一致，个别条款与“放管服”改革要求不相适应，无法满足我市野生动物保护工作需要。例如，《办法》中有“野生动物资源保护管理费”的相关规定，《野生动物保护法》已经删除了此规定；《办法》规定了建立野生动物保护发展基金制度，上位法没有相关要求，且各类基金的建立权限属中央财政；《办法》采用了“驯养繁殖”的表述，上位法采用的是“人工繁育”，这些内容都需要修改。

二、对《修订草案》的原则性意见

根据市人大常委会年度工作安排，《修订草案》由市林业局起草，市政府提请市人大常委会审议。2019年5月5月，市政府第48次常务会议审议通过。5月中旬，市人大常委会党组在听取我委关于《修订草案》的汇报后，认为“《修订草案》缺乏地方特色，与上位法重复过多”，要求我委在野生动物保护地方立法上进行创新。7月15日，市人大城环委召开第七次全体会议，对市人民政府提请审议的《修订草案》和市人大城环委关于《修订草案》的审议意见（草案）进行了审议。

委员会审议认为，《修订草案》与《野生动物保护法》的体例保持一致，共5章50条，分为总则、野生动物及其栖息地保护、野生动物管理、法律责任和附则。《修订草案》在《办法》的基础上修改35条、删除21条、新增14条，贯彻了《野生动物保护法》的精神，学习借鉴了其他省市的立法经验，修改的内容符合我市实际，体现了对标对表上位法的要求，具有实施办法的体例和特点。但是，《修订草案》有18条与上位法完全重复、9条与上位法基本重复，重复上位法条文过多，地方特色彰显不够，未能体现《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）对地方性法规的要求。

根据常委会党组要求，6月中旬，我委会同市司法局、市林业局，在听取各方面意见的基础上，起草了《重庆市野生动物保护规定（草案）》（以下简称《规定草案》）；7月初，张定宇副主任、王越副主任主持召开了有市人大法制委、常委会法制工委、市人大城环委、市司法局、市林业局参加的协调会，经认真研究，形成了市人大常委会审议《修订草案》时，市人大城环委审议意见报告附《规定草案》提请常委会一并审议的一致意见。

三、建议调整野生动物保护地方立法体裁

随着中国特色社会主义进入新时代，党中央对立法工作提出了新的要求。习近平总书记指出，要提高立法工作质量和效率，保障和服务改革发展。2015年修正的《立法法》对立法质量和地方立法工作提出了新要求，第六条规定“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”，第七十三条规定“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”。全国人大法律委员会在《立法法释义》中明确“在立法模式和体例上，不求大而全，需要几条就制定几条，重在管用，重在实施”“地方立法应当根据本行政区域的具体情况和实际需要，哪些方面需要规定就规定哪些方面，不要构筑体系，对法律、行政法规的规定不要作不必要的重复”。

鉴于上位法规定比较详细，根据《立法法》和《重庆市立法技术规范》，结合我市野生动物保护实际，按照“有什么问题就解决什么问题”和“有几条就规范几条”的原则，建议我市野生动物保护地方立法体裁由实施办法调整为规定。

四、《重庆市野生动物保护规定（草案）》的主要内容

《规定草案》共20条，主要包括：针对多头管理、职责交叉的问题，明确了部门职责；落实名录管理的要求，规定市政府每五年根据评估情况调整确定并公布名录；对于野生动物的重要栖息地，明确了管理责任，细化了保护措施；对妨碍野生动物保护的违法行为设定了法律责任；为维护法制统一，规定了兜底条款，明确本规定的适用问题。

规定（草案）连同以上报告，请一并审议。