重庆市人大监察和司法委员会

关于全市检察机关公益诉讼工作情况的

调研报告

（2019年8月1日在市五届人大常委会第十一次会议上）

市人大常委会：

按照市人大常委会2019年监督工作计划，为协助市人大常委会听取和审议市检察院关于公益诉讼工作情况的报告，市人大常委会成立以刘学普副主任为组长的调研组，对全市检察机关公益诉讼工作情况开展了专题调研。今年6月，调研组先后赴市检察院四分院、五分院和大渡口、长寿、武隆等基层检察院调研，召开6场座谈会，听取了市检察院、4个检察分院、14个基层检察院的工作汇报；听取了10个市级部门、28个区级部门、2个社会组织的情况介绍；听取了16名市人大代表的意见建议。此外还通过书面方式，了解了市检察院二分院、忠县检察院公益诉讼工作情况。通过调研，调研组较为全面深入地掌握了全市检察机关公益诉讼工作情况。

现将有关情况报告如下。

一、全市检察机关公益诉讼工作基本情况

2017年6月27日，全国人大常委会通过了修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，检察机关提起公益诉讼制度正式确立，同年7月1日开始施行。两年来，全市检察院机关深入贯彻落实习近平总书记对检察工作特别是检察公益诉讼工作的重要指示要求，积极作为，依法履职，推动我市检察公益诉讼工作实现了良好开局。

（一）以开展专项行动为抓手，高效推进公益诉讼案件办理。全市三级检察机关以开展各类专项行动为切入点，积极履行检察职能，不断加大办案力度，全面推进检察公益诉讼工作。两年来，市检察院在全市检察系统统一部署了“保护长江母亲河”“保障千家万户舌尖上的安全”等公益诉讼专项行动，开展了公益诉讼“回头看”活动，集中办理了一批生态环境、食品药品领域影响人民群众切身利益的案件。各检察分院、基层检察院也结合辖区实际，有针对性地开展了“乡镇饮用水安全”“网络餐饮服务食品安全”“农产品质量安全”等一系列公益诉讼专项行动。通过专项行动的带动，我市检察公益诉讼在较短时间内实现了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护五大领域办案全覆盖，所有检察院均实现了立案“零突破”。2017年7月至2019年6月，全市检察机关共立案公益诉讼案件3106件，办理诉前程序案件2789件，提起诉讼61件（其中民事公益诉讼11件，行政公益诉讼9件，刑事附带民事公益诉讼41件），法院已审结41件，胜诉（含调解）41件。

（二）以组建专业团队为核心，不断强化公益诉讼履职保障。为适应检察公益诉讼新职能的发展需要，全市三级检察机关在机构设置、人员配备、技术设备等方面迅速跟进，为公益诉讼工作的开展提供了全方位保障。在机构设置方面，截至目前，全市45个检察院均建立了公益诉讼专业办案团队，其中市检察院、5个检察分院和18个基层检察院单独设立了公益诉讼检察部门，铁路检察院和20个基层检察院公益诉讼与民事行政检察部门合并办公。在人员配备方面，全市检察机关从事公益诉讼的检察干警共241人，其中员额检察官82人，按1:2的比例配备检察辅助人员，基本保障了办案需要；市检察院还在全市检察系统选拔了一批理论功底扎实、办案经验丰富的检察官，组成全市公益诉讼检察人才库，聘任了首批民事行政和生态环境专家，充分发挥业务骨干、专家学者在疑案研究、办案指导等方面的作用。在技术设备和能力方面，市检察院在全市检察机关配套了“一箱（取证勘查箱）、一机（无人机）、一网（公益诉讼检察智慧网）、一库（公益诉讼专家人才库）”等公益诉讼智能辅助办案条件；部分检察分院、基层检察院与科研机构签订合作协议，为司法鉴定评估提供智力支持和技术支撑。

（三）以提高办案质效为目标，建立健全公益诉讼制度机制。全市三级检察机关狠抓执法办案第一要务，采取多种措施，完善制度机制，努力提高公益诉讼案件办理质效。一是争取领导支持。市检察院主动向市委报告公益诉讼工作，推动市委办公厅、市政府办公厅印发《关于支持检察机关提起公益诉讼工作的通知》，为检察公益诉讼工作有序开展作出了部署、提供了保障；各区县检察院也通过多种方式积极争取领导支持，目前全市共有31个区县党委、人大、政府出台了支持检察公益诉讼工作的文件。二是完善制度规范。市检察院制定《公益诉讼办案规程》《公益诉讼巡查工作办法》等文件，各分院、基层检察院也出台内部规范，对公益诉讼案件线索管理、调查取证、日常巡查、检察建议送达、目标考核等作出具体规定，初步构建起公益诉讼案件办理制度体系。三是加强机制建设。建立三级检察院一体化办案机制，基层检察院发现案件线索及时向上级检察院报告，上级检察院采取交办、督办、领办等方式，直接办理重大案件或对下级检察院进行业务指导；各检察院结合实际，积极探索创新，推出“一案三查”“圆桌会议”“河段检察官”等各具特色的办案机制。四是强化外部协作。全市三级检察机关主动加强与行政机关、审判机关、外省市检察机关的沟通配合，联合出台文件，定期召开会议，加强信息共享、线索移送、案件协调等，为检察公益诉讼工作的开展营造了良好外部环境。

二、存在的困难和问题

虽然我市检察公益诉讼工作取得了一定成绩，但由于这项工作尚处于探索实践、逐步深化阶段，还存在不少亟待解决的困难和问题。

（一）对检察公益诉讼的认识还不够到位。首先，部分检察人员的认识还需要提高，有的检察人员对公益诉讼督促之诉的特征把握不够，对诉前程序的重视和使用还不到位；有的检察人员片面追求办案规模、办案数量，而忽视了办案规范和案件质量；有的检察人员担心影响与行政部门的关系，不敢监督、不善监督，对一些本应依法提起公益诉讼的案件，采取其他方式“软处理”。其次，个别行政机关对公益诉讼协同之诉的性质不理解，担心“摊上”公益诉讼会影响部门形象，对可能成为被告或整改对象感到压力很大，存在抵触情绪；有的行政机关工作人员对检察机关的调查取证不配合；个别行政机关对检察机关发出的诉前检察建议不太重视，存在消极整改、不及时反馈等情况。再次，社会公众对公益诉讼的认知度不高，特别是对公益诉讼的制度安排不太了解，尚未形成人人参与公益保护的良好氛围。

（二）检察公益诉讼法律规定不够明确。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》关于检察公益诉讼的规定比较原则，“两高”司法解释对很多问题的规定也不太明确，在受案范围、立案标准、诉讼程序、裁判规则等方面都有待进一步细化完善。如在立案标准及程序推进方面，相关司法解释只是规定了对国家利益和社会公共利益受到损害的，检察机关可以提起公益诉讼，但对受到什么程度的损害可以立案审查，满足何种条件时可以发出检察建议、提出诉讼等，没有明确具体的规定。法律规定的操作性不足，导致在司法实践中，检法两家对一些问题的认识难以统一。如检察机关的诉讼请求能否包括应急处置费、鉴定费和公告费；在食品药品安全领域检察公益诉讼中，对生产或销售不符合食品安全标准的食品，检察机关是否可以提出惩罚性赔偿金等问题，还存在分歧。

（三）检察公益诉讼业务发展不太平衡。从案件类型来看，检察机关办理的公益诉讼案件包括民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼，但当前绝大多数公益诉讼案件都集中在行政公益诉讼领域。在立案的3106件公益诉讼案件中，行政公益诉讼案件2932件，占94.4%；民事和刑事附带民事公益诉讼案件174件，占5.6%。从分布领域来看，检察公益诉讼包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护五大领域，但目前绝大多数案件集中在生态环境和资源保护、食品药品安全领域，而国有财产保护、国有土地使用权出让领域案件相对较少，英雄烈士保护领域案件尚处于探索阶段。在立案的3106件公益诉讼案件中，生态环境和资源保护领域2055件，占66.16%；食品药品安全领域614件，占19.77%；国有财产保护领域338件，占10.88%；国有土地出让领域98件，占3.16%；英烈保护领域1件，占0.03%。从起诉主体来看，社会组织参与度低，两年来社会组织仅提起1件公益诉讼案件，其余均为检察机关起诉，尚没有检察机关支持起诉的公益诉讼案件。

（四）检察公益诉讼队伍专业化水平有待提高。公益诉讼作为全新的业务领域，不仅涉及众多法律法规，还需要掌握其他相关领域知识，对办案人员的专业素养、业务能力提出了更高的要求。但目前我市检察公益诉讼队伍素质参差不齐，专业化水平有待提高。一方面诉讼专业能力不适应，如一些办案人员发现线索、调查取证、文书制作、庭审应对的能力还不能满足当前检察公益诉讼工作的需要。另一方面相关专业知识较缺乏，如一些检察人员对行政机关的职能职责、工作流程、内部规定了解不深，对环境资源、食品药品等领域知识储备不够。队伍专业化水平不高导致案件质量不稳定，如少数案件办案程序不够规范、案件证据存在瑕疵，影响起诉效果；少数民事公益诉讼案件立案不够精准、可诉性不强；少数行政公益诉讼案件诉前检察建议说理不够充分、针对性不强；等等。

（五）检察公益诉讼配套保障机制不够健全。一是线索发现机制不健全。检察机关与行政执法机关信息共享机制没有全部落到实处，“两法”衔接平台作用发挥不够好，通过“两法”平台发现或行政执法机关移送的公益诉讼案件线索较少。公益诉讼线索举报奖励制度实施效果不佳，群众主动提供案件线索极少且质量不高，成案率低。二是司法鉴定支撑不足。公益诉讼案件的办理对技术检测和鉴定结论依赖较强，但因我市具有资质的相关鉴定机构较少，导致公益诉讼案件鉴定周期长、鉴定费用高的问题较为突出，制约了公益诉讼的发展。三是案件管辖模式不协调。由于我市审判机关对环境资源类案件实行集中管辖和刑事、民事、行政案件“三合一”审判体制，检察机关对环境资源刑事案件实行审查逮捕属地管辖、审查起诉集中管辖模式，导致大部分生态环境和资源保护领域刑事附带民事公益诉讼案件存在“办案的不出庭、出庭的不办案”的问题。四是赔偿金管理不统一。目前对公益诉讼中产生的赔偿金的执行、保管、使用尚无统一规定，由于没有专门账户，实践中有的将资金上交财政，有的将资金保管在法院执行账户，有的交检察机关管理；且因生态环境和资源保护领域公益诉讼案件涉及到集中管辖，判后赔偿金是由集中管辖地有关部门管理，还是由犯罪行为地有关部门管理，也无明确规定。

三、工作建议

建立检察机关提起公益诉讼制度，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。全市各级检察机关和有关部门要深入贯彻落实习近平总书记对检察公益诉讼工作作出的重要指示精神，围绕中心大局，强化责任担当，加强配合协作，统筹推进我市检察公益诉讼工作纵深发展，为维护国家利益和社会公共利益、推进国家治理体系和治理能力现代化做出积极贡献。

（一）提高政治站位，深化思想认识。全市各级检察机关和有关部门要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，进一步深化对检察机关提起公益诉讼制度重要意义的认识，切实履行公益诉讼的政治责任和法治责任，维护好国家利益和社会公共利益。要按照政法领域全面深化改革实施意见的要求，持续深化检察机关公益诉讼制度改革。要坚持以人民为中心，从关系群众切身利益的领域入手，通过开展公益诉讼，推动解决一批严重侵害公益、社会关注度高、群众反映强烈的问题，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。要坚持新发展理念，使检察公益诉讼更好地服务于经济社会发展和社会治理需要，为我市坚决打赢污染防治攻坚战、建设山青水秀美丽之地、在推进长江经济带绿色发展中发挥示范作用提供有力司法保障。

（二）依法履行检察职能，着力提高案件质量。检察机关要始终坚持法律监督的宪法定位，突出公益核心，用足用好法律监督手段，努力提高案件质量，确保办案效果。要在巩固生态环境和资源保护、食品药品安全领域公益诉讼的基础上，不断深化国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护领域公益诉讼，稳妥探索其他领域公益诉讼，促进各领域公益诉讼全面协调发展。要推动民事、行政公益诉讼均衡发展，加大民事公益诉讼办案力度，重视保障社会组织在公益诉讼中的优先地位，采取提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织提起公益诉讼；分析研究公益诉讼的复合性特征，在办理行政公益诉讼或刑事案件过程中，强调违法成本付出，对符合条件的案件，认真做好民事公益诉讼起诉工作。要把诉前实现维护公益目的作为最佳状态，探索诉前程序司法化，提高诉前检察建议质量，增强建议可操作性，督促行政机关履职整改；对拒不整改、消极整改的，要依法提起诉讼。要在规范办案上下功夫，严把案件事实关、证据关和法律关，以保证立案督促的精准性、诉前程序的针对性和终局裁判的预见性。要充分发挥公益诉讼的教育功能，加大宣传力度，提高社会对公益诉讼的知晓度，推动形成全社会参与公益保护的良好氛围。

（三）加强专业队伍建设，强化办案履职保障。检察机关要坚持问题导向，针对弱项短板，综合采取课堂培训、岗位练兵、挂职交流、学习考察等方式，加强对公益诉讼检察干警的素能培训，既要提高其诉讼专业能力，又要增强相关领域知识储备。要持续加强各检察院公益诉讼专业团队建设，充实办案力量，优化人员配置；建好全市公益诉讼检察人才库，发挥领军人才指导办案、带动办案的效应。要高水平建设公益诉讼专家人才库，选准用好生态环境、国土资源、司法鉴定等领域的专家，为公益诉讼提供智力支持。要高度重视科技强检工作，综合运用大数据、云计算、卫星遥感等技术，提高公益诉讼线索发现、调查取证的科技含量。要加强与鉴定机构、科研机构的合作，充分利用有关行政部门的鉴定系统、技术力量，有效破解公益诉讼鉴定评估难的问题。

（四）建立健全制度机制，推动完善法律体系。检察机关要坚持学习借鉴与探索创新相结合，及时总结司法实践经验，加强公益诉讼案件办理制度建设，统一办案标准，明确办案程序，规范办案行为。深化一体化办案机制，注重与刑事、民事、行政检察部门的横向沟通，加强上下级检察机关的纵向协作。健全案件督导机制，上级检察机关要加大统筹指导力度，采取督办、领办、提办等方式，直接办理或指导下级检察机关办理社会高度关注、群众反映强烈的重大公益诉讼案件。建立案例指导机制，定期通报、汇编、研讨典型公益诉讼案件。鼓励基层先行先试、大胆创新，为进一步完善公益诉讼制度机制提供源头活水。要加强对公益诉讼基础理论、诉讼程序、裁判规则的系统研究，深入思考公益诉讼所面临的最迫切的立法需求，提出切实可行的意见建议，按程序向上级报告，推动完善顶层设计、健全法律体系。

（五）加强配合协作，形成工作合力。检察机关要找准定位，坚持双赢多赢共赢办案理念，加强与有关部门的沟通协调，处理好行政公益诉讼与行政机关依法履职的关系，处理好提起民事公益诉讼与当事人依法履行民事诉权的关系，做到在维护公益方面既不缺位也不越位。行政机关要支持检察公益诉讼工作，对诉前检察建议，要严格依法办理、及时回复；对调查取证，要积极配合；对检察机关提起诉讼的，要认真应诉。人民法院要准确把握公益诉讼的特点，与检察机关共同研究公益诉讼案件管辖、庭审规则、诉讼程序、法律适用等方面存在的问题，妥善解决认识分歧。要建立人民检察院、人民法院、行政机关公益诉讼工作协调长效机制，建立行政执法与公益诉讼起诉及审理工作衔接平台；健全环境公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的衔接机制；加强司法鉴定机构的培育和管理，着力破解具有资质的司法鉴定机构少、鉴定周期长、鉴定费用高的瓶颈制约，规范执业行为，强化司法鉴定与办案工作衔接；建立健全公益诉讼赔偿资金管理制度，规范资金收缴、使用和管理。

特此报告。