重庆市人大常委会执法检查组

关于检查《重庆市职业教育条例》

实施情况的报告

——2019年7月29日在市五届人大常委会第十一次会议上

市人大常委会副主任、执法检查组组长   沈金强

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

为深入贯彻落实习近平总书记对发展职业教育的重要指示精神，全面了解《重庆市职业教育条例》（以下简称条例）实施情况，进一步促进我市职业教育发展改革，切实促进就业，推动经济社会发展，市人大常委会把开展条例执法检查作为今年的一项重点监督工作，成立执法检查组，精心组织实施。一是认真做好前期准备工作。在深入调研基础上，结合我市实际研究提出执法检查重点，制定工作方案，对检查人员、方式和步骤等作出具体安排。二是扎实开展执法检查。按照区分主体、突出重点、查找问题、推进工作的思路，分市、区县两级，针对政府及其部门、职业学校、培训机构、企业等不同主体各有侧重地开展检查。6月17日召开全体会议，听取市政府及其相关部门汇报之后，赴沙坪坝区、垫江县、重庆城市管理职业学院实地检查，先后听取了区县政府及其相关部门汇报，与部分职业学校、职业培训机构、校企合作用人单位和行业组织负责人座谈，并随机走访了部分教师、学生和企业职工。三是与部分区县（自治县）上下联动。委托江北区、九龙坡区、合川区人大常委会开展检查并反馈结果，向永川区、彭水自治县人大常委会定向收集相关意见建议。

现将检查情况报告如下。

一、条例实施的基本情况

条例颁布实施以来，特别是2017年7月以来，市政府高度重视，依法履职，采取有力举措，积极推动法规实施，职业教育取得了较好的发展。目前，全市共有高职院校40所，在校生30万人，教职工1.9万人；中职学校183所，在校生近40万人，教职工2.3万人；建成各类职业培训机构1100余个，年培训量近230万人次。今年5月，教育部在重庆举行“落实全教会、奋进迎华诞”发布采访活动，专题宣传推广我市职业教育改革发展经验，肯定了我市职业教育工作。

（一）政府职责不断落实。一是成立了教育工作领导小组，建立健全教育领导体制，加强对职业教育工作的协调。二是出台《重庆市教育事业发展“十三五”规划》《重庆市科教兴市和人才强市行动计划（2018—2020年）》等文件，推进职业教育人才培养。同时，市级相关部门在课程教材、质量评价等方面制定了职业教育配套政策制度，区县将职业教育工作纳入了实绩考核范畴。三是逐年加大财政投入，近三年来全市财政性职业教育投入年均增长5.3%，2018年达到86亿元。为资助农村户籍、家庭经济困难的中、高职学生和培养农村实用技术技能人才，2017—2018年还专门投入财政资金近16亿元。

（二）办学水平和教学质量不断提升。一是积极创建优质示范学校，建成国家级示范和骨干高职院校6所、国家级示范中职学校30所。二是建设现代化技能实训教室和职场教学环境，推行仿真实训、模拟教学。目前，立项建设专业实训基地68个。三是推动以“双元制”为基础的现代学徒制，试行多学期、分段式、小班制教学，同时发挥以赛促教、以赛促学作用。在全国职业院校技能大赛中，我市获得“十年成就奖”。四是深化职业教育“管办评”分离体制机制改革，委托第三方开展职业教育质量评估监测，把“职业道德、技术技能水平和就业质量”作为核心指标。

（三）师资队伍建设不断加强。一是适应职业教育发展需要，下放职称评审权，允许高职院校在引进特殊人才时申请使用周转编制，支持依法自主聘请兼职教师、自主确定兼职报酬。二是持续壮大“双师型”教师队伍。截至2018年底，职业学校“双师型”教师数量累计达到1万余人。推进“双千双师交流计划”，每年交流职业学校教师、企业技术技能人才400余名。三是建设国家级职业教育师资培训基地3个，设立中职教师培训及企业实践基地35家。实施职业学校教师素质提升国培、市培计划，近年来每年培训骨干校长和教师600余名。

（四）学生培养与就业水平不断提高。一是健全德技并修、工学结合的育人机制，组织学生积极参加各类竞赛活动，提升学生职业技能和就业创业能力。二是着力打通学生升学渠道，启动中职对接高职“五年制”人才一体化培养，中职学校与本科院校“3+4”、高职专科学校与本科院校“3+2”分段人才培养。三是加强学生实习管理，注重实习岗位向城市社区和企业车间等基层一线倾斜。四是对接国家资格目录专业的职业院校学生获得“双证”率达到87%，全市职业院校毕业生就业率保持在97%左右。

（五）产教融合和校企合作不断推进。一是健全产教融合协调机制，建立“校地企”人才需求信息共享平台，定期公布人才需求分析报告，促进职业教育人才培养供给侧和产业需求侧对接。二是设立区域性和行业性职业教育集团和园区，推动校企共建新型学院，尤其是优质高职院校和高水平中职学校。2018年，立项建设15所、培育5所优质高职院校，立项建设30所、培育6所高水平中职学校。三是发挥企业办校作用，输送大量技能型人才。如重庆交通开投集团投资举办的重庆公共交通运输职业学院，近五年累计培养轨道交通等技能型人才6000余人。四是通过实施流程改造、工艺美化等应用技术项目，校企共建共享实训基地。目前，立项打造学生培养、教师实践和企业生产、员工培训的“双基地”120个。

二、条例实施存在的主要问题

从检查情况来看，我市在条例的实施中仍然存在一些突出问题，需要引起我们高度重视。

（一）对职业教育重要性的认识还有待提高。一是社会上重普通教育、轻职业教育现象还比较突出，部分家长不愿主动送子女进入职业学校学习，如检查中了解到，2018年我市高职院校录取的重庆籍学生有1.2万名未报到，主要是绝大部分家庭对职业教育存在偏见，考生为考取普通高校而选择复读。二是有的用人单位仍存在重白领轻蓝领、重管理轻技能的现象，职业学校毕业生就业质量不高、待遇偏低、归宿感不强、流动性较大，不利于形成技术技能人才成长的社会环境。三是一些部门对职业教育在经济社会发展中的重要性认识不足，在引导社会形成人人皆可成才、职普教育同等重要的政策导向上作用发挥不充分。如职业学校的办学条件、师资力量配备大多弱于普通学校，我市高中阶段职普招生比为4.08:5.92，还未达到国家关于职普规模大体相当的要求。

（二）部分职业教育办学条件和质量还不能完全适应社会需求。一是部分学校办学条件不能完全适应职业教育发展的需要。如有的高职院校目前在校生1.2万余人，占地面积仅570余亩，生均占地面积约32平方米/人，远低于国家规定的59平方米/人的要求，且由于规划用地不足等原因，拓展办学空间受到制约，对加快发展职业教育、落实国家扩招任务形成瓶颈。二是专业设置尚未完全对接经济社会发展需求。一些职业学校的专业设置与产业融合度不高，部分专业设置重复、同质化比较严重，高水平的专业品牌建设力度不够。如制造业智能化领域专业设置滞后，智慧环保等新型专业尚未增设，导致毕业生专业素质与企业需求存在一定程度的错位。三是教育教学质量有待提高。有的职业院校教育教学管理还比较薄弱，在思想教育方面没有明确的教学规划，尤其是对学生思想道德教育不到位，部分学生心理健康问题较多、对专业不热爱、没有钻研精神、缺乏艰苦奋斗的意志品质，以致学业不精，就业能力不足。

（三）师资队伍建设问题还比较突出。一是专业教师数量不足。目前，我市职业学校师生比低于国家最低标准，如有的中职学校在校生1万余人，专任教师260余人，师生比约为1:40，与国家规定的师生比1:18的要求差距过大。二是部分教师教学能力不强。虽然目前职业学校“双师型”教师比例达到了51%，但是真正来自一线的能工巧匠、优秀技能人才较少，教师队伍总体实践教学能力与“双师型”教师的要求差距较大。如有的家政类职业培训机构的教师教学理论水平较低，实践能力较弱；有的工业类职业培训机构的教师综合素质不高，更新知识技能的速度赶不上产业发展速度。三是教师管理障碍较多。从企业引进能工巧匠担任公办职业学校教师，或者公办职业学校教师到民办职业学校任教，均存在一定程度的障碍，相关编制和薪酬管理缺乏灵活性。四是师资队伍不够稳定。受薪酬待遇不高、职业发展规划不明等因素的影响，有的职业培训学校教师流动性过大，这既不利于高层次教师队伍的培育和壮大，也不利于教学质量提高，更不利于专业品牌打造。

（四）部分职业技能等级认定和培训市场还不完善。一是职业技能等级认定有待加强。一方面，在“放管服”中，国家已取消400余项职业资格许可和认定事项，而行业发展和企业内部管理又需要对相关从业人员的技能等级认定，如机械产品检验、城轨行业职业工种。另一方面，对部分新型职业技能等级认定不及时，如今年4月国家人力和社会保障部等部门发布的2个技能类新职业在我市均未开展等级认定。二是有些行业的职业培训机构培训能力低下、培训市场秩序比较混乱。美容美发行业的职业培训机构绝大部分规模较小，分布较散，培训能力弱，甚至有的门店没有培训资质，在师资力量、教学质量等方面达不到相关要求，却在开展职业培训；有的职业培训机构还存在虚假宣传、恶意竞争等现象。三是对职业技能培训收费缺乏监管。有些职业培训机构收费虚高，如学制2年竟收取学费5万元，而这些培训机构的学生70%来自农村，其中相当部分来自贫困家庭，在一定程度上增加了农村学生家庭负担，影响了职业教育健康发展。

（五）职业教育校企合作还不充分。一是部分校企未找到合作共赢契合点。有些职业学校和职业培训机构反映，企业不够主动，不愿合作，“剃头挑子一头热”的现象尚未扭转；而企业方面认为，他们投入大量人力、物力合作办学，却大都招不到、留不住适合的人才，失去了参与校企合作的积极性。二是针对在职职工培训的校企合作较少，主要是部分企业认为，职工培训与生产经营不能兼顾，工学矛盾影响企业参与培训的积极性。三是校企合作层次和深度不够，如有的校企合作仅仅停留在学生实习层面，涉及技能人才培养的方案没有共同研究制定，将新技术、新工艺和新规范纳入教学标准和内容不及时，以致产教融合不深入。

（六）职业教育政策配套和落实还不到位。一是我市财政对一些部门主管的高职院校未制定有针对性的动态增加拨款政策，以致有的医药类高职院校办学成本逐年提高，但是生均经费标准没有得到及时动态调增。此外，财政经费拨付没有体现专业培养成本差异，如实施现代学徒制的汽车运用与维修专业训练材料支出费用远比其他专业多，却与其他专业同等经费标准。二是对涉农职业学校招收学生、减免学费的支持政策不多，导致实施乡村振兴战略的技能型人才培养不足。此外，涉农职业培训政策仍存在漏洞，如有的职业培训机构存在低价抢生源、恶意竞争的情形；有的仅为获取财政补贴，对公益培训打马虎眼、走过场，培训效果较差。三是校企合作缺乏激励政策，致使有些公办职业学校因担心承担国有资产流失责任，错失与企业深度合作的机会。同时，校企合作财税优惠等政策由于规定不具体、手续繁琐等原因未完全落实，削减了企业参与职业教育的主动性。

三、进一步加强条例贯彻落实的建议

习近平总书记对全国职业教育工作会议作出重要指示，指出：职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是广大青年打开通往成功成才大门的重要途径，肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责，必须高度重视、加快发展。市政府要认真贯彻全国教育大会精神，全面有效实施条例，深化职业教育领域综合改革，创新体制机制，把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置。

（一）进一步提高大力发展职业教育的认识。一要充分认识发展职业教育的重要性。习近平总书记对重庆提出“两点”定位、“两地”“两高”目标、发挥“三个作用”和营造良好政治生态的重要指示要求。我们要深入学习贯彻习近平总书记视察重庆重要讲话和在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上的重要讲话精神，认识到脱贫攻坚要确保脱真贫、真脱贫，离不开教育扶贫、就业扶贫。职业教育不仅是教育保障的重要内容，还是促进就业的直接有效手段，将职业教育与普通教育放在同等重要地位，对如期全面打赢脱贫攻坚战具有积极推动作用。二要充分认识发展职业教育的必要性。随着经济社会不断发展，我市产业升级和经济结构调整不断加快，各行各业对技术技能人才的需求越来越大，而职业教育的发展尚难完全适应时代发展的需要。检查发现，我市职业教育当前还存在体系建设不够协调、企业参与办学的动力不足、人才培养的质量水平参差不齐等问题，需要认真加以解决落实。三要充分认识发展职业教育的紧迫性。目前，国内外经济形势严峻复杂。从外部看，一些国家单边主义和贸易保护主义抬头，导致全球贸易摩擦加剧，特别是中美贸易战升级，导致全球经济增速减缓的风险增大。内部看，当前国家和我市均处于经济转型阶段，为解决长期积累的结构性矛盾，经济面临下行压力。面对这些困难和压力，需要从全局谋划一域、以一域服务全局，深入推进供给侧结构性改革，推动我市经济高质量发展，而职业教育正是经济迈向高质量发展的重要支撑。

（二）切实加强高职学校和专业群“双高”建设。一是积极创建高水平高职学校和高水平专业群，抢占技术技能人才培养高地。市政府要在国家实施的“双高计划”中，重点支持一批优质高职学校和专业群率先发展，引领职业教育服务国家战略、融入区域发展、促进产业升级。引导职业院校健全内部治理体系，完善以章程为核心的现代职业学校制度体系，形成学校自主管理、自我约束的体制机制，推进治理能力现代化；同时，面向区域或行业重点产业，依托优势特色专业，健全对接产业、动态调整、自我完善的专业群建设发展机制，促进专业资源整合和结构优化，发挥专业群的集聚效应和服务功能，实现人才培养供给侧和产业需求侧结构要素全方位融合。二是加强高素质教师队伍建设。严格职业学校教师准入，完善教师资格标准，实施教师专业标准，实行教师持证上岗制度，新增专业教师须有行业企业实践经历和职业资格证书。充分利用国内外高校和企业资源，定向培养培训高水平师资。实施职业学校教师素质提高计划，落实教师在企业或实训基地每年实训、五年一周期全员轮训制度，提高教师专业能力与执教水平。扩大职业学校招聘教师自主权，加大高素质教师引进力度，鼓励招聘企业高技能人才担任专业教师、实习实训指导教师，普通学校教师到职业学校任教，制定完善企业和社会专业技术人员到校担任兼职教师措施，打破人才流动壁垒。建立健全激励机制，如完善符合职业教育特点的教师职称评聘办法，重点向“双师型”教师倾斜，努力打造数量充足、专兼结合、结构合理的高水平教师队伍。三是加强高素质学生培养。根据职业教育人才成长特点，加强学生思想政治教育，立德树人，以就业为导向制订教学计划和职业生涯规划，因材施教，推动职业教育与终身学习对接，培养学生干一行、爱一行、专一行的工匠精神，吃苦耐劳的作风和良好的职业素质。推进“1+X”证书试点，鼓励职业院校学生在获得学历证书的同时，积极取得多类职业技能等级证书，拓展就业创业本领，缓解结构性就业矛盾。四是打造高水平实训基地。政府、企业和职业院校要建设一批资源共享，集实践教学、社会培训、企业生产和社会技术服务于一体的高水平职业教育实训基地。要面向先进制造业等技术技能人才紧缺领域，统筹多种资源，建设若干具有辐射引领作用的高水平专业化产教融合实训基地，推动开放共享，辐射区域内学校和企业。鼓励职业院校建设或校企共建一批校内实训基地，提升重点专业建设和校企合作育人水平。

（三）积极探索职业教育改革。一是改革现行高职教育考试招生制度。要进一步立足适应经济社会发展需要，着眼优化教育结构和提高教育质量，遵循高职教育人才选拔和培养规律，促进普通高中和中等职业学校实施素质教育，为学生发挥个性潜能提供多样化选择。按照有利于科学选拔人才、促进学生健康发展和维护社会公平的原则，逐步与普通高校本科考试分离，重点探索“知识+技能”的考试评价办法，为学生接受高职教育提供多样化入学形式，并逐步形成政府为主统筹管理，学生自主选择、学校多元录取、社会有效监督的中国特色高职教育考试招生制度。二是加快职业教育多元化办学改革。多元化的办学方向是职业教育发展的必由之路，而我市职业教育多元化办学相对滞后，需要深化改革加以提档升级。要深化“放管服”改革，由注重“办”职业教育向“管理与服务”过渡，调动企业办学积极性，支持和规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构，建立示范性职业教育集团。三是积极推进产教融合、校企合作改革。发挥行业协会作用，全方位、多领域、深层次推动校企联合开展“订单”“定向”“招生即招工”等人才培养、高质量教学管理、前沿科研与技术合作，强化产教融合生产性实训效果，形成“产学研”校企合作命运共同体。落实财税优惠政策，加大金融、土地和信用等要素组合式激励力度，降低产教融合的风险和成本，促使校企合作取得相应的经济和社会效益。

（四）着力提高职业教育发展的保障水平。通过完善体制机制等系列保障举措，加大对条例实施宣传贯彻力度，弘扬崇尚一技之长、不唯学历凭能力的时代风尚，营造尊重劳动、尊重技术、尊重技能型人才的良好社会氛围。一是加强规划保障。建立健全与职业教育发展相适应的规划，加强职业教育规划布局，有效保障用地等基本办学条件。二是加强经费保障。合理编制财政预算，新增教育经费要向职业教育倾斜，建立与职业教育办学规模、培养成本、办学质量等相适应的财政投入制度，有的放矢地扩大经费补助覆盖面。按规定对农村贫困家庭子女等特定群体由政府资助学费，补助生活费和住宿费，适当扩大职业教育补助范围，减轻农村学生生活负担。三是加强监管保障。市政府要加大对职业教育发展统筹协调的力度，优化资源配置；政府相关主管部门要严把市场准入关，加强全程监管，确保各类职业教育健康有序发展。

此外，条例已实施12年，检查中发现有些规定已与实际不符，不能完全适应经济社会发展新要求，需要及时进行修改完善，主要集中在校企合作、服务保障等方面。建议适时启动条例修订工作。

以上报告，请予审议。