重庆市人大监察和司法委员会

关于全市法院环境资源审判工作情况的调研报告

（2019年5月29日在市五届人大常委会第十次会议上）

市人大常委会：

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。环境资源审判作为生态文明法治建设的重要工作，对于推动解决生态环境突出问题、促进绿色发展具有重要作用。按照市人大常委会2019年监督工作计划，为协助市人大常委会听取和审议市高法院关于环境资源审判工作情况的报告，市人大常委会成立以刘学普副主任为组长的调研组，对2016年以来全市法院环境资源审判工作情况开展了专题调研。4月中下旬，调研组先后召开市级部门座谈会，听取了市高法院及市级相关部门的工作汇报；召开专家学者律师座谈会，听取了法学教授、环境资源专家、专业律师的意见建议；赴万州、涪陵、渝北、江津等区实地调研，察看了当地生态修复司法保护工作情况，分别召开座谈会听取了市一、二、三、五中级法院和当地基层法院的工作汇报，听取了相关区级部门的情况介绍；以书面方式了解了市四中法院和黔江区法院的工作情况，实现了对我市环境资源审判工作的调研全覆盖。通过本次专题调研，市人大常委会调研组较为全面深入地掌握了全市法院环境资源审判工作情况。现将有关情况报告如下。

一、全市法院环境资源审判工作基本情况

2016年以来，全市三级法院以习近平生态文明思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标、发挥“三个作用”和营造良好政治生态的重要指示要求，牢固树立“上游意识”，切实担起“上游责任”，依法履行环境资源审判职能，狠抓环境资源司法保护，为加快建设长江上游重要生态屏障和山清水秀美丽之地、维护人民群众合法环境权益提供了有力的司法服务和保障。

一是环境资源案件集中管辖、专门审判体制全面建立。我市法院系统于2011年12月在万州、渝北区法院试点设立环境保护审判庭，2014年10月在黔江、涪陵、江津区法院设立环境资源审判庭，分别集中审理五个中院辖区的一审环境资源案件；2016年3月在市高法院、五个中级法院同时成立了环境资源审判庭，在全国率先建立起三级法院纵向全覆盖的环境资源审判组织体系，有效解决了环境资源案件地方保护问题，确保了案件审判的公平公正。三级法院环资庭作为专业审判组织，均采取刑事、民事、行政案件“三合一”归口审理机制，统一审理与环境资源有关的各类案件，实现了环资案件审判的专门化。同时积极借助外力，选聘106名环境保护法学、环境污染防治与评估、环境致人身损害等领域的专家，组建环资审判专家库，提高环资审判专业化水平。

二是环境资源审判职能作用有效发挥。全市法院主动适应新时代对环境资源审判工作提出的新要求，认真履行审判职能，2016年至2018年，共受理各类环资案件6059件，审结5708件，数起案件入选最高人民法院典型案例。坚持罪刑法定原则，共受理环资刑事案件1584件，审结1553件，刑事处罚2575人，通过依法严惩环境资源刑事犯罪，维护生态环境安全。严格落实立案登记制，依法审理环资民事纠纷案件1001件，审结961件，妥善审理社会影响较大、人数众多或具有代表性的环境污染侵权案件，依法保障群众合法权益。依法受理环资行政诉讼案件3474件（其中非诉行政执行案件2714件），审结3194件（非诉行政执行案件2517件），有效督促行政机关履行监管职责，支持行政机关合法行政行为。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，积极发挥司法能动性，探索生态恢复司法保护工作，综合运用补种复绿、增殖放流、替代性修复等方式修复生态环境，如万州区法院在长江万州段消落帯区域种植中山杉，打造长江三峡库区生态修复司法保护示范林。

三是环境资源案件审理机制、裁判规则得到有益探索。全市三级法院着力加强对环资案件的理论研究与实践探索，以司法体制改革为引领，创新审理机制，完善裁判规则。如渝北区法院总结多年审判经验，形成“三段五环”审判法（即诉前、诉中、诉后三个阶段，诉前协调、审前阻却、综合认证、判后修复、倡议建议五个环节），荣获“全国生态环境法制保障创新制度最佳事例奖”。针对生态环境修复案件如何执行尚无明确法律依据的问题，市三中法院、黔江区法院探索建立生态环境修复执行跟踪机制，建立执行档案，确保生态修复实效。为防止污染行为发生或恶化，万州、涪陵等法院探索试行环境保护禁止令制度，对可能发生或正在发生的生态环境损害行为予以禁止，对环境资源罪犯进行从业限制。为解决集中管辖可能造成诉讼不便的难题，各集中管辖地法院采取巡回审判、流动法庭等方式，减轻当事人诉累。

四是环境资源执法司法协同联动机制初步构建。全市三级法院主动加强与市、区有关职能部门的沟通协调，分工协作，共同推动环境资源保护工作。如市高法院与市检察院、市公安局、市生态环境局等单位联合制定关于办理污染环境违法犯罪案件、环境公益诉讼案件等相关制度规定，统一认识，统一标准；与市财政局、市生态环境局联合出台生态环境损害赔偿磋商办法、资金管理办法等文件，积极推进生态环境损害赔偿制度改革。渝北区法院与市一中法院辖区10区环保部门建立“1+10”联合调解平台，实现环境纠纷调解关口前移。万州区法院建立环境司法与行政执法“哑铃型”工作格局，联合法制办、环保局等部门出台实施意见，形成保护环境资源的合力。江津区法院与市五中法院辖区部分环保部门探索“协助监测”工作模式，借助其技术力量解决办案难题。

二、存在的问题及困难

虽然我市法院环境资源审判工作取得了一定成绩，一些工作走在全国前列，但毕竟起步较晚，实践中还存在不少问题和困难，这其中既有法院自身的因素，也有其他方面的原因。

一是集中管辖制度有待健全。集中管辖制度在排除地方干扰、统一裁判尺度的同时，也带来诉讼不便、沟通不畅、增加办案成本等问题。如我市环资刑事案件的审查逮捕仍采用属地管辖，审查起诉则采取集中管辖模式，法院、检察院在办案过程中需要多次往返案件归属地调查取证、讯问犯罪嫌疑人，增加了办案成本，降低了办案效率。民事案件中，非集中管辖地当事人应诉还不便利，特别是一些案件识别要素模糊，非集中管辖法院立案后又移送到集中管辖法院，导致当事人“两头跑”，增加了诉讼负担。行政案件中，与属地管辖相比，集中管辖法院与非集中管辖地行政机关的沟通配合还不太顺畅。在执行方面则面临着“两难局面”：若均由集中管辖法院执行，则非集中管辖法院资源无法有效运用；若部分案件交由当地法院执行，集中管辖法院则对执行工作缺乏跟踪问效，特别是一些非诉案件的执行难度较大。

二是专门化审判体制面临挑战。一方面，黔江区、涪陵区法院因政法专项编制不足200名，根据新一轮内设机构改革要求，两院环资庭均被撤并到刑事审判庭，加挂环资庭牌子，但无专门的机构和人员编制，对环资审判专门化体制带来冲击。同时，环资审判采取刑事、行政、民事“三合一”审判机制，审判人员不但需要掌握丰富的审判业务知识，还要求掌握必要的环境资源知识，但目前我市环资审判队伍的能力素质还有待提高，特别是大局意识、处理新型案件的能力有待增强。另一方面，由于环资庭案件受案范围有待进一步明确，哪些案件应分流至环资庭还存在认识模糊，目前环资庭案件量客观上并不饱和，仍需办理大量的非环资类案件（目前全市只有江津区法院实现了环资庭法官只办理环资案件），未达到最高法要求的专门机构审理专业案件标准，也在一定程度上影响了环资审判的专业化发展。

三是优质高效审判存在现实困境。环境资源审判具有较强的专业性，往往高度依赖法律法规规定、司法鉴定结论和专家意见，但目前这三个方面都存在一定困难，影响了案件审判质效。第一，法律法规滞后。当前，环资领域新类型案件日益增多，但相关法律法规和司法解释缺失导致审判无法可依，如现行法律法规对光污染尚无明确标准。第二，司法鉴定机构不足。目前我市登记在册的环境损害司法鉴定机构仅有8家，且存在分布不均衡（渝东北地区尚无此类机构）、业务范围不全面（未涵盖环境损害价值评估鉴定，如污染清理费用、生态环境恢复费用评估鉴定）、收费标准不明确（无统一标准，实践中由委托方与受理方协商）等问题，导致环资案件中鉴定周期长、鉴定收费高、鉴定机构不愿鉴定或无法鉴定等情况较突出，严重影响了案件审判。第三，专家参与审判程度不高。人民陪审员名单库中环境资源专家占比较低，加之人民陪审员须随机产生，实践中难以满足环资审判的需要。同时我市环资审判专家库所涉专业范围不全，如光污染、噪声污染、辐射污染等领域专家较少，专家咨询率不高。据统计，2016年至2018年，全市法院在审判过程中累计邀请专家230人次，仅占审结案件数的4%。

四是部分环资案件办理难题亟待破题。当前，污染防治攻坚战持续深入，人民群众对污染环境行为反映强烈，但由于该类案件取证难、鉴定复杂、涉及部门多，查处、审判仍有较大困难。2016年至2018年，全市法院共受理污染环境案件136件，仅占所有环资刑事案件的8.6%，这与当前环境保护的严峻形势不太匹配。此外，环境公益诉讼、生态环境损害赔偿制度尚在培育推动或试行推进中，相关案件极少。受社会组织专业能力不足、起诉动力缺乏、案件线索难以发现等因素影响，我市环境公益诉讼案件数量与其他先进省市相比有较大差距。2016年至2018年，全市法院共受理环境公益诉讼案件27件，其中检察院提起23件（17件为刑事附带民事公益诉讼），社会组织提起4件。重庆是全国七个生态环境损害赔偿制度改革试点地区之一，但2016年至2018年，全市仅办理8件此类案件，且7件系达成磋商协议后司法确认案件。

五是生态环境损害赔偿资金管理制度尚不完善。环境资源案件涉及罚金、赔偿金、修复费等多种资金，但目前资金管理、使用的配套制度还不健全，各种资金分散，管理方式不一，难以有效发挥对生态环境保护的最大效益。目前全市仅对政府及有关职能部门获赔的生态环境损害赔偿资金管理作出规定，而公益诉讼产生的赔偿金的收缴、使用和管理，参照生态环境损害赔偿资金执行，但由于没有专门帐户，收支都极为不便。对于刑事被告人主动认缴的生态修复费的管理，也无统一规定，实践中做法各不相同，有的区县由相关部门分别管理，有的区县由政法委统一管理，有的区县由政府和法院共同监管。

六是联动协同机制、“两法”衔接机制运行不够顺畅。公安、检察、法院之间对环资案件法律适用问题的认识不一致、标准不统一，侦查机关入罪证据收集的多，量刑证据收集的少，特别是由于机构编制限制，大部分区县公安局还未设立专门的环保支（大）队，或名义上设立环保支（大）队，但却是和刑警支（大）队或治安支（大）队联合办公，一定程度上制约了打击环资犯罪。环境资源行政执法与刑事司法的衔接还有待进一步加强，仍然存在联系力度不够、信息共享不畅、证据标准不一、案件移送不全不及时等问题，由行政机关移送到司法机关的环资案件总量偏少。特别是公安机关办理的刑事案件与其他行政部门办理的行政案件在证据认定、办案程序等方面存在差异，行政部门对刑事案件证据要求把握不准，导致一些关键证据没有移交或移交的案件达不到严格规范执法办案的要求，影响了案件办理质量。

三、下一步工作建议

环境资源审判是生态文明建设的重要法治保障，事关经济社会发展，事关人民群众福祉。全市三级法院和有关职能部门要深入贯彻落实习近平生态文明思想，坚持生态优先、绿色发展方针，准确把握环境司法理念，努力破解体制机制难题，不断提升审判工作水平，为筑牢长江上游生态屏障、建设山青水秀美丽之地、推动生态文明建设作出积极贡献。

一是提高政治站位，切实增强做好环境资源审判工作的政治自觉思想自觉行动自觉。全市各级法院和有关职能部门要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深学笃用习近平生态文明思想，充分认识做好环境资源审判工作的重要意义，把环境资源审判工作摆在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中来谋划和推进。要坚定不移地贯彻绿色发展理念，用法治的思维，从法治的角度，以法治的方式，推动实现经济社会发展和环境资源保护协同共进。要积极回应人民群众对生态环境的新要求新期待，为人民群众提供更多更优质的生态环境司法保护，让天更蓝、山更青、水更绿、空气更清新，切实维护群众环境权益。

二是严格公正司法，充分发挥法院环境资源审判职能作用。全市各级法院要主动适应新时代环资审判工作新要求，牢固树立现代环境司法理念，认真总结经验做法，依法履行审执职能，不断创新工作机制，推动环资审判工作有新突破新作为。要狠抓执法办案第一要务，切实提高办案质效，发挥刑事审判惩治和教育功能，有力打击违法犯罪，有效威慑潜在污染行为人，教育人民群众；发挥民事审判救济和修复功能，及时化解民事纠纷，促使行为人履行环境修复义务；发挥行政审判监督和预防功能，督促行政机关依法及时履行监管职责，助推法治政府建设。要抓好机制建设，认真总结分析环资案件在诉讼模式与审理机制、证据规则与事实认定、损害评估与责任承担等方面的经验和问题，及时向最高法请示报告，推动出台司法解释或指导案例，力争在法律适用、裁判规则完善中贡献重庆法院智慧。要持续加强环境资源司法保护工作，不断深化生态环境保护禁止令制度，健全完善补种复绿、增殖放流、劳务代偿、替代修复、第三方治理等多样化的责任承担方式，增强生态环境司法保护的针对性和实效性。

三是统筹谋划实施，推动建立多元共治的环境资源保护格局。法院和相关部门要坚决担负起生态文明建设的政治责任，树立全市“一盘棋”的思想，共同做好环境资源保护这篇“大文章”。相关部门要完善配套制度，为环资审判工作提供有力保障，支持司法机关依法独立公正行使职权。要进一步健全环境资源行政执法与刑事司法衔接机制，构建生态环保、自然资源、农业、林业、水利等行政执法机关与司法机关的日常联络、专家会商、技术协助、提前介入制度；搭建网络平台，实现证据资料在线移送和案件信息共享，着力解决有案难移、移送不全的问题，切实提高环境资源治理法治化、信息化水平。公安、检察、法院等单位要统一认识、统一标准，依法严惩破坏环境资源犯罪行为，集中办理一批群众反映强烈的案件。检察机关要加强生态环境领域案件的诉讼监督，深化专项立案监督，加大对环境民事侵权案件、环境行政诉讼案件的监督，发挥公益诉讼作用。法院、环境资源主管部门要加强协作，不断完善环境资源纠纷诉讼与调解工作衔接机制，积极开展诉前调解平台建设，将矛盾化解工作前移。要认真落实“谁执法谁普法”责任制，通过以案说法、专题讲座、同业听审、庭审直播等形式，加强法治宣传，营造良好氛围。

四是坚持问题导向，着力解决当前制约环境资源审判的突出问题。深入分析、理性看待我市环资审判工作的短板和不足，整合各方力量，采取有效措施，切实解决当前存在的突出问题和困难。

进一步完善集中管辖体制。市高法院要积极探索借鉴外省市集中管辖的成功做法，认真研究制定配套制度措施，更加科学合理确定管辖区域和案件范围，进一步完善我市环资案件集中管辖体制。各中级法院要加大对辖区基层法院的指导力度，加强法院内部沟通，组织辖区公检法和环境资源行政部门召开联席会议，推动外部协调，统一各方认识，形成工作合力。集中管辖地法院要综合采用巡回审判、车载流动法庭、远程视频提审、与属地法院联合执行等多种方式，努力破解当前集中管辖办案成本高、跟踪问效难、诉讼不方便、沟通不顺畅等难题。

积极推进审判专门化建设。市高法院要在坚持“三合一”归口审判的基础上，持续推进环资审判专门化建设，特别是要精心指导帮助未设置环资庭的黔江、涪陵区法院的审判团队建设，确保队伍不散、思想不乱。要科学确定环资庭受案标准，适度拓展受案范围，合理配置人案比例，争取做到“队伍专业、案件专门”。要加强环资审判人才建设，打造既精通法律又熟悉环境资源知识的革命化、正规化、专业化、职业化审判队伍。要整合现有培训资源，探索环境资源行政执法队伍、司法队伍、鉴定机构从业人员、律师联合培训，互相取长补短，达成办案共识。

着力加强司法鉴定机构培育和专家参与审判工作。司法行政部门要加强环境损害司法鉴定机构培育，完善配套制度，引导推动环境保护、自然资源、农业、林业、水利等部门的技术力量，以及高资质高水平科研机构进入司法鉴定行业，努力破解机构少、专家少、收费高、周期长的难题。法院要坚持政治素质与业务素质并重，加快扩建第二批参与环境资源审判专家库，完善专家辅助人出庭等制度，积极推进技术专家参与环境资源审判；要进一步改进人民陪审员选任工作，使更多的环境资源专家充实到人民陪审员队伍中来。律师协会要加强与环保部门、环境公益诉讼主体的沟通协作，提高律师在环资审判和环境保护中的参与度。

努力破解部分案件侦办瓶颈。落实“刑责治污”，强化环保部门、公安机关、检察机关配合协作，加大对污染环境犯罪的打击力度，助力打好污染防治攻坚战。检察机关要做实做细公益诉讼，充分发挥保护环境资源公共利益、促进环境资源主管部门依法履职的监督职能。法院要及时受理符合法定条件的环境民事公益诉讼案件，积极构建有利于社会组织提起诉讼的程序和配套机制，协调处理好检察机关提起的环境行政公益诉讼中检察权、审判权和行政权的关系，推动环境公益诉讼取得新进展。要深入推进生态环境损害赔偿制度改革，全面加强生态环境损害赔偿案件审判工作，完善赔偿协议司法确认程序，探索赔偿协议审查与公告制度，力争办理一批在全国、全市具有较大影响的生态环境损害赔偿案件。

规范健全环境资源损害赔偿资金管理。法院、检察、财政、环保等部门要加强沟通协调，在认真落实现有制度规定的基础上，从有利于环境资源保护的角度出发，健全完善环境资源资金管理。充分借鉴参考外省市的相关做法，结合重庆实际，研究论证整合现有环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼（磋商）确定的赔偿金，环资刑事案件的罚金或没收的财产，赔偿义务人主动认缴的修复费等各类资金的办法；进一步明确资金使用方向，优化使用程序，确保该类资金专项用于生态环境修复和保护工作，包括生态环境修复、生态环境损害鉴定评估、修复效果后评估等，最大限度提高资金使用效益，为环境资源保护工作提供支持保障。

特此报告。