重庆市人大农业与农村委员会

关于全市农村人居环境整治情况的调研报告

（2019年5月29日在市五届人大常委会第十次会议上）

市人大常委会：

改善农村人居环境，是以习近平同志为核心的党中央从战略和全局高度作出的重大决策。2014年，国务院办公厅印发了关于改善农村人居环境的指导意见。2017年11月，十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议，审议通过了《农村人居环境整治三年行动方案》，对2018-2020年开展农村人居环境整治行动作出专门部署，方案指出要统筹城乡发展，统筹生产生活生态，以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，加快补齐农村人居环境突出短板。2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央农办、农业农村部、国家发展改革委关于深入学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验扎实推进农村人居环境整治工作的报告》。市委、市政府于2018年7月通过了《重庆市农村人居环境整治三年行动实施方案（2018—2020年）》，要求全面贯彻落实党中央、国务院的决策部署，加快推进农村人居环境整治，打好实施乡村振兴战略第一仗。

为推动农村人居环境整治工作，市人大常委会把听取和审议市政府关于我市农村人居环境整治情况的报告作为今年监督工作的重点之一。市人大农委于2019年3-5月对我市农村人居环境整治情况进行了专题调研。重点调查了农村垃圾与生活污水治理、厕所革命、村容村貌、农业生产废弃物资源化利用、乡村规划及相关体制机制建设等情况。调研组听取了市农业农村委等18个市级部门的情况汇报，赴北碚等9个区县开展了集中调研，委托29个区县人大常委会开展了属地调研。在4月初召开的全市人大农业与农村工作会上，举办了农村人居环境整治专题讲座，各区县交流了本地整治工作推进情况。针对不清楚的情况，进行了补充调查，并将调研的情况，特别是对存在的困难和问题与市农业农村委进行了沟通。现将调研情况报告如下。

一、全市农村人居环境整治情况及主要成效

随着新农村建设、美丽乡村建设等系列工作的推进，我市农村人居环境得到持续改善。特别是自去年以来，全市上下对标对表中央部署和市委要求，细化任务，落实措施，各项任务稳步推进，整治效果逐步显现。

——农村垃圾治理初显成效。2018年，新建乡镇垃圾中转站10座，累计达到638座，共配置农村生活垃圾运输车辆3千余台、垃圾箱4.5万余个、垃圾桶5.2万余个，配备农村保洁员4.2万余名。“户集、村收、乡镇转运、区域处理”的垃圾治理模式基本形成。

——农村厕所革命稳步实施。2018年，改建农村卫生厕所42.9万户、农村卫生公厕1245座。农村卫生厕所累计452.5万户，普及率达73%、同比提高7个百分点，农村公厕累计7281座，覆盖91%的行政村。

——农村生活污水治理加快推进。2018年，新建乡镇污水管网2380公里，累计建成乡镇和农村集中式污水处理设施2400余座，日处理能力118万吨，700万村民受益，农村生活污水处理率达到64%。

——农业生产废弃物资源化利用率不断提高。2018年，规模化养殖场治污设施配套率达到81%，同比提高5个百分点。秸秆综合利用率达到83%，同比提高1个百分点。农膜回收率70%左右。

——村容村貌持续改善。2018年，新建“四好农村路”2.4万公里、入户道路8923公里，全市村民小组通达率、通畅率分别达到91.3%、61.3%，行政村通客运率达到99.1%。改造危房4.68万户。累计建成黔江新建村等14个中国传统村落保护发展市级示范点，146个传统村落纳入中国传统村落名录。

（一）各级党政高度重视，齐抓共管的格局基本形成

市委、市政府高度重视，陈敏尔书记专门听取农村人居环境整治工作情况汇报，研究部署工作。唐良智市长主持市政府常务会议多次研究农村人居环境整治工作，审议相关文件，提出工作要求。调整增强了由市政府主要领导任组长的农村人居环境整治工作领导小组，明确了工作任务及责任分工，建立了工作推进机制和考核机制。对照中央确定的重点任务，结合重庆实际，形成了“6+3”总体工作布局，明确了总体目标、区县年度目标、牵头部门和责任部门，落实了重点工程建设项目任务。各区县分别成立了领导小组，制定了实施方案，明确了任务清单，落实了责任措施。形成了“市负总责，区县主责，乡（镇）实施，村（居）为单位”的工作模式。

（二）重视发挥示范和规划的引领带动作用

各地深入学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验，按照先点后面的总体要求，突出示范带动、典型引领，积极开展示范试点建设。目前，全市已创建评比美丽庭院19661个，建成美丽宜居村庄600个，创建绿色示范村585个，建成农村人居环境整治市级示范片30个，8个村获评全国首批改善农村人居环境示范村，发挥了宜美宜居村庄的示范作用。制定了《重庆市村规划编制审批办法》，引导村域土地合理利用和有序建设。7600个行政村已完成了村域现状分析及规划指引，其中3666个行政村达到土地利用和建设规划的村规划编制深度。2018年，巴南区安澜镇顶山村等3个村的村规划编制成果入选全国第一届乡村规划优秀案例，对推动农村人居环境整治工作发挥了积极作用。

（三）突出重点任务，有序开展整治

各地对照方案明确的重点任务，以“五沿”区域为重点，有序推进各项整治行动。在农村垃圾治理方面，积极探索建立生活垃圾收运处置体系，逐步健全村保洁制度。推进忠县、秀山、万盛经开区建设农村生活垃圾分类和资源化利用全国示范县（市），引导500余个行政村开展分类示范。大力开展非正规垃圾堆放点排查和整治工作，共排查出非正规垃圾堆放点205处，已核实销号53处。在农村厕所改建方面，编制了《农村无害化卫生公共厕所建设导则》《农村户厕建设规范》。将厕所改造与危房改造、厨房改造、圈舍改造有机衔接，统一规划、设计、施工、验收；将厕所改造与生活污水处理、粪污治理、饮水安全等工作有机结合，一同部署、分头实施、同步推进。在农村生活污水治理方面，开展了全市农村生活污水处理技术经济性分析，出台了《重庆市农村生活污水及垃圾处理适宜技术推荐指南》。以建制乡镇、撤并场镇、人口集中的农民新村为重点，推进乡镇二三级污水管网建设和农村污水处理设施技术改造。在农业生产废弃物资源化利用方面，以畜牧大县（区）和规模养殖场为重点，在荣昌区等7个区县整体推进畜禽废弃物资源化利用。在长寿区等5个区县推广作物秸秆饲料化、肥料化、能源化、基料化（菌类基）综合利用试点。加强科学用膜指导，推广加厚地膜和可降解地膜使用，推进废弃农膜回收利用体系建设。在村容村貌提升方面，指导7692个行政村制定了环境卫生村规民约。加快推进“四好农村路”、入户道路建设，大力实施“五化”工程，积极组织开展“三清一改”村庄清洁行动，村容村貌得到有效改善。

（四）多措并举，努力调动农民群众积极性

各地积极发动群众、依靠群众，教育引导群众树立主人翁意识，发挥主体作用。南川区采取“道德讲堂”“坝坝讲坛”等方式，传播文明知识。云阳、城口县建立评比“红黑榜”。奉节县推行“垃圾兑换银行”，村民提交可回收垃圾积分兑换商品。涪陵区建立清洁户评比公示制度。秀山县采取“一事一议”方式征收卫生费（每人每年5-10元）。合川区充分发挥党代表、人大代表和党员干部带头作用，组织村民主动出资投劳。全市各级采取动员会、工作会等形式，组织动员群众630多万人次参与了“三清一改”村庄清洁行动，较好地调动农民群众参与农村人居环境整治的积极性。

二、存在的主要问题及原因

（一）认识尚有差距

个别地方、部门和有的干部对农村人居环境整治认识不到位，没有把思想统一到中央、市委的决策部署上来，认为三年行动目标太高、不合实际，没有从农村人居环境欠账多、需要补短板的角度去认识。个别地方简单认为农村人居环境整治就是“修路刷墙大扫除”，有 “一刀切”的倾向。少数干部对农村人居环境整治缺乏责任感、紧迫感，存在应付的思想，措施不力，手段不多，行动上搞短期突击。把人力、物力、财力用于“造盆景”，面上整治推进缓慢。个别地方盲目追求“城市化”，搞景观草坪、用塑胶栅栏围菜地，不接地气。相当部分村民长期以来养成的习惯，不重视环境卫生，积习难改。有的村民虽然对农村人居环境整治认可度高，但参与度低，主体作用发挥不够，“等靠要”思想严重。农村人居环境整治存在“干部进村自己干，农民站在旁边看”等“上热下冷”现象。

（二）资金压力大

农村人居环境整治投入大、运行成本高。据测算，完成三年行动实施方案规定的任务，需规划投资529亿元，去年完成投资144亿元，今明两年还需投资385亿元。市级没有农村人居环境整治专项资金。多数区县财政困难，对农村人居环境整治工作没有专项预算。公路管养经费、污水处理设施运营管理费、垃圾收集转运处置费及保洁人员工资等，都缺乏持续的资金保障。加之，多元化资金投入机制尚未建立，社会资本参与程度较低，村民自筹难度更大，资金短缺已成为当前困扰区县和基层的最大难题。

（三）整治难度大

虽然党的十八大以来，农业农村发展取得了有目共睹的成就，但由于相当长时期内环境整治的重心在城市，对农村关注不够，投入不足，欠账太多，基础薄弱，特别是渝东南、渝东北地区山高坡陡路远，农户分散，导致农村人居环境整治实施难度大。农民居住点多面广，垃圾相对点位较分散、收集较困难、运输距离远，收运成本较高。农村生活污水处理设施建设任务重、管网长，分散处理技术不成熟，小型聚居点和散居农户污水处理难度较大。村组道路通畅率仅为61.3%，还有6000多个村民小组未通公路，2.6万多个村民小组未通油路或水泥路。人行便道硬化入户率不高，出行“最初一百米”没有得到根本解决。农村“危旧房”整治量大面广，仅“四类重点对象”的农村危房就达2.2万户。

（四）落实有差距

一些地方治理思路单一，方法简单，抓落实的力度不够。部分户集、村收的垃圾没有做到及时清运，一般是几天、一周甚至更长时间清运一次。改厕不规范，不结合实际，部分季节性缺水地区，人畜饮水尚有困难，水冲式厕所更是无水可冲。部分厕所改造，只注重室内卫生设施，普遍缺乏室外排放和处理设施。部分新建的化粪池投用不多，新建厕所使用率不高。污水处理管网建设不同步，污水收集率低，少数污水处理厂选址不科学，建成后无法投入使用。对部分标准研究不够，农村生活垃圾分类标准不统一，畜禽养殖废弃物综合利用率等指标没有科学的核定标准，污水处理设施排放标准与环境质量标准不一致。旧房整治提升工作进展缓慢。对村民教育引导不够，部分地方房屋乱搭乱建，垃圾乱倾乱倒，畜禽粪便随地乱排，废弃农膜随意丢弃。“垃圾靠风刮，污水靠蒸发，家里现代化，屋外脏乱差”的现象依然存在。

（五）机制不健全

牵头部门统筹力度欠缺，部门之间工作联动不够紧密，协作配合不到位。由于机构改革，部分区县的部门职能转换不到位，存在工作推诿、断档等现象。农村人居环境长效管护机制尚未形成，村组公路仍然存在“重建设、轻管护”现象。多数农村公厕管理不到位，脏乱臭现象比较严重。污水处理设施建管分离，管理主体较多，严重影响污水处理设施的正常运转。规划、建设专业人才缺乏，技术指导不到位。部分村规民约重形式，约束性较差，对村民的激励作用不大。

（六）规划较滞后

部分地区对《重庆市城乡规划条例》和《重庆市村镇规划建设管理条例》的执行不到位。由于长期缺乏村域规划，盲目性、无序性建设普遍存在。虽然近年来重视并加快编制村规划，但也只有少数村完成了规划，大部分村只有村域现状分析与规划指引。部分规划编制粗糙，缺乏前瞻性、科学性，可操作性较差，指导性不强。有的村规划与土地利用规划、道路规划、产业规划、基础设施等专项规划缺少有机衔接、融合，没有形成“多规合一”的规划体系。群众对规划的知晓率低，多数规划执行较差，规划和建设脱节、“两张皮”现象较为普遍。

三、工作建议

各级政府和相关部门要认真总结经验，分析问题，坚持问题导向，有针对性的抓好农村人居环境整治工作，确保三年目标任务全面完成。

（一）深化认识，提高站位

改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务，事关全面建成小康社会，事关广大农民根本福祉，事关农村社会文明和谐。各级各部门要进一步提高政治站位，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行绿水青山就是金山银山理念，坚持农业农村优先发展、绿色发展。要充分认识农村人居环境整治的重大意义和迫切需求，正确处理好量力而行与尽力而为之间的关系，把思想统一到中央和市委的文件上来，落实到具体行动中去，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，深入推进农村人居环境整治工作，让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感。要加大环保宣传教育力度，提高广大农民群众的环境意识和认识水平，倡导环保、生态、绿色、低碳的生产生活方式，逐步改变不良生活习惯。要加强中小学生的环保教育，实现“小手牵大手”的良性互动。要强化舆论引导，发动社会各方面力量共同关注、共同参与，凝聚起携手共建美好家园的强大合力。

（二）突出重点，抓好落实

要按照《重庆市农村人居环境整治三年行动实施方案》的要求，突出整治重点，针对不同区域、不同经济条件、不同自然环境和具体农户，实事求是，因村制宜、精准施策、分类指导，循序渐进、持续发力、久久为功。

一是大力推进农村垃圾治理。要借鉴浙江经验，在试点的基础上逐步推行简便易行的农村生活垃圾分类方式，引导农户采取堆肥或村域集中处理消纳易腐垃圾，就近就地实现资源化利用，有效减少垃圾总量，减轻农村垃圾统一转运和集中处理压力。要加大力度，全面完成非正规垃圾堆放点清理整治任务。要围绕农村生活垃圾产生、清理、转运、处理各个环节，按照农村生活垃圾治理“五有”标准，健全完善农村垃圾收运体系，推动城乡环卫管理一体化、常态化，实现“一把扫帚扫到底”，促进农村生活垃圾治理逐步走上制度化、规范化和长效化的轨道。

二是因地制宜实施厕所革命。要按照“群众接受、经济适用、维护方便、不污染公共水体”要求，结合农户实际，合理选择改厕模式，不断提高无害化卫生厕所普及率。要加强改厕与农村生活污水整治的有效衔接，实现厕所粪污、畜禽养殖废弃物资源化利用和无害化处理。要按照公益性、便民性、开放性的要求，以学校、卫生站、便民服务中心等区域为重点，建设或改造一批无害化农村公厕。要落实管理单位和管护人员，定期进行卫生保洁和日常维护工作，加强农村公厕的管理。

三是推进农村生活污水治理。要加快实施村镇污水处理厂建设和技改升级，切实提高污水处理能力。要大力推进污水管网建设，实现“一根管子接到底”，切实提高污水收集率，全面实现集中居住的村镇生活污水收集及处理全覆盖。要理顺农村污水处理厂管理运营体制，进一步明确责任和义务，促进所建污水处理设施运行正常，充分发挥污水处理厂的功能和效益。要加大监督和管理力度，确保污水处理后排放达标。对于居住相对分散、污水难以统一收集的村落，在积极推广氧化塘、生态湿地等污水处理方式的同时，要认真研究分散式、低成本、易管理处理方式的关键技术，着力解决好农村污水转化利用和处理问题。

四是综合利用农业废弃物。要合理调整畜禽养殖业布局，建立持续、高效、生态平衡的规模化畜禽养殖生产体系。大力推广“畜禽—肥料—作物”等生态种养模式，实现生态循环、绿色发展。要加大禁止焚烧秸秆监管力度，大力实施秸秆还田，推广农作物秸秆肥料化、饲料化、燃料化、基料化、原料化等综合利用方式。加力开展废弃农膜和农药包装废弃物回收利用，加快形成乡镇主抓回收、区县分拣贮运、区域加工利用的回收利用体系。

五是整体提升村容村貌。要有序实施村庄“五化”工程，继续推进“四好农村路”建设，加快建设一批旅游路、产业路、便民路，结合农户实际建好入户道路。深入推进农村危旧房改造，鼓励开展农村旧房整治提升和清洁美化庭院。高度重视对传统村落资源的保护利用，深入挖掘农村生活内涵和文化传承，彰显地域文化特色。要以治理农村“脏乱差”环境为突破口，持续开展“三清一改”村庄清洁行动，大力营造整洁有序、生态宜居的乡村环境。

六是加快编制乡村规划。要立足实际，按集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并等4类乡村，分类指导编制规划，加快形成“一村一规划”。要与城乡总体规划、产业发展、土地利用、基础设施等规划有机衔接，实现“多规合一”。要突出乡村特色，遵循乡村建设规律，充分体现农村特点，保留乡村风貌。要始终坚持以人民为中心的发展思想，尊重农民意愿，充分发挥广大群众的积极性和创造性。

（三）加强领导，完善政策

要进一步加强组织领导，坚持高位推动，实行农村人居环境整治党政“一把手”责任制，认真落实“市负总责、区县抓落实、乡镇实施”工作推进机制。牵头部门和责任部门要加快完善相关的政策，加强工作指导，做好督查考核验收。要建立健全财政投入制度，落实农村人居环境整治所需经费。要把农村基础设施管理、垃圾运转、保洁等经费分别纳入市、区县财政预算，保障常态化管护资金需求。要加大涉农及环保资金的整合力度，充分发挥资金效益。要积极争取国家专项资金，加大对农村人居环境整治的保障能力。要出台相应政策，探索多元化投资机制，鼓励和引导社会资金和金融资本参与农村人居环境整治。要激发市场活力，鼓励引导院校、科研单位和企业，研发推广一批符合农村实际、简单实用的农村人居环境整治技术、工艺和产品。要尽快制定完善相关技术标准，全面指导农村人居环境整治工作。要全面推进 “三师一家”下乡，指导农村规划、建设和管理。要加强农村人居环境项目建设和运行管理人员技术培训，加快培养一大批乡村规划、建设、监管等方面的技术人才和管理人才。

（四）总结经验，完善机制 

要认真总结、深入挖掘基层的好做法、好经验，加强宣传推广。要积极探索专业化市场化建管机制，总结完善农村垃圾清运保洁、污水处理厂管护、公厕保洁、道路养护等长效管护机制，促进农村人居环境整治工作常态化。要建立群众参与机制，充分发挥村民主体作用。要不断完善村规民约，引导和鼓励村民、村集体经济组织自我管理、自我改善人居环境。要完善生态机制，健全绿色发展指标体系、生态文明建设考核目标体系等制度，不断巩固农村人居环境整治成果。要加强立法调研，及时总结农村人居环境整治工作中的成熟经验和制度设计，加快推进农村人居环境建设地方立法工作，适时修订《重庆市村镇规划建设管理条例》，明确农村人居环境基本要求、政府责任和村民义务、支持政策等，以良法促善治，依法推进农村人居环境整治，建设生态宜居的美丽乡村。

特此报告。