重庆市人民政府

关于《重庆市人大常委会对

〈重庆市人大常委会执法检查组关于检查

《重庆市城乡规划条例》实施情况的报告〉

的审议意见》研究处理情况的报告

（2019年5月27日在市五届人大常委会第十次会议上）

市人大常委会：

市五届人大常委会第七次会议听取和审议了《重庆市人大常委会执法检查组关于检查〈重庆市城乡规划条例〉实施情况的报告》，提出了审议意见。对此，市政府高度重视，唐良智市长要求结合城市提升行动计划，认真做好市人大常委会审议意见的研究办理和报告工作。陆克华副市长亲自研究部署审议意见落实工作，多次在专题研究城市提升行动计划以及国土空间总体规划、公共服务设施规划、历史文化传承、广阳岛片区规划、“两江四岸”治理提升、“四山”保护提升等重大专项时，对审议意见涉及的有关内容提出明确要求，并责成市规划自然资源局牵头，会同市政府有关部门坚持问题导向和目标导向，认真研究处理审议意见，采取有力措施，逐条抓好整改。现将有关情况报告如下：

一、提高政治站位，落深落细落实总书记重要讲话精神

针对审议意见提出的“对照习近平总书记对重庆定位要求上存在差距”问题，将提升政治站位摆在首位，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，全面贯彻落实习近平总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标、发挥“三个作用”和营造良好政治生态的重要指示要求，更加注重从全局谋划一域、以一域服务全局，对全市国土空间总体规划进一步深化、细化、实化，努力彰显区位优势、生态优势、产业优势、体制优势。

（一）高点谋划战略目标定位。一是战略定位。中西部地区唯一的直辖市，西部大开发的重要战略支点，“一带一路”和长江经济带的联结点，在推进新时代西部大开发中发挥支撑作用、在推进共建“一带一路”中发挥带动作用、在推进长江经济带绿色发展中发挥示范作用。二是战略目标。加快建设内陆开放高地、山清水秀美丽之地，努力推动高质量发展、创造高品质生活，建设成为城乡融合发展的直辖市。三是城市职能。建设国际综合交通枢纽和中西部国际交往中心、国家（西部）科技创新中心和国家先进制造业重镇、长江经济带绿色发展示范区。

（二）重点强化内陆开放高地支撑。在新一轮国土空间总体规划编制中，立足区位优势，谋划构建大通道、大枢纽、大口岸、大平台，更好支撑内陆开放高地建设。一是构建东西南北大通道。向东，构建渝沪、渝甬高铁双通道，规划三峡第二船闸，释放长江黄金水道运能，高效联结“一带一路”和长江经济带；向西，构建兰渝高铁大通道，提升渝新欧陆路通道运能，衔接新亚欧大陆桥经济走廊、中巴经济走廊、中国—中亚—西亚经济走廊；向南，共建国际贸易陆海新通道，衔接孟中印缅经济走廊、中国—中南半岛经济走廊；向北，畅通渝满俄铁路通道，衔接中蒙俄经济走廊。二是构建高效便捷大枢纽。抓紧抓好正在编制的《重庆市综合交通枢纽体系规划》，从国际、国内、区域、市域等各层级，客运、货运等各类别，铁公水空等各方式，优化枢纽布局，整合枢纽功能，提升枢纽能力，构建国际物流枢纽支撑。三是构建功能齐全大口岸。联动5大交通枢纽、7大开放平台，深化国际国内通关合作，新增第二枢纽机场、寸滩—唐家沱邮轮母港、南彭公路物流基地等口岸功能和合川等海关特殊监管区，预留国际交往大事件用地，重点以团结村等集中展示内陆开放高地成效。四是构建高质量发展大平台。依托主要智能创新资源和以轨道快线15号线为主的轨道线网，融合中梁山、铜锣山、嘉陵江等自然山水资源，形成串联科学城、礼嘉半岛、悦来国际交往湾区、智博会永久会址、两江协同创新区的智能创新带。整合东西两个槽谷西南大学、九龙西城、中国智谷等科教研发、智能制造等资源，实现与智能创新带的协同发展。

（三）增强生态文明建设战略定力。在新一轮国土空间总体规划编制中，立足生态优势，贯彻新发展理念，统筹好生态环境保护与保障民生、服务发展的关系，坚持生态优先、绿色发展，建设山清水秀美丽之地。一是在资源环境承载力和国土空间适宜性“双评价”基础上，科学划定城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。二是要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色。三是统筹山水林田湖草系统治理，抓好全国重点省市地质灾害综合防治体系建设，持续推进水污染治理、水生态修复、水资源保护，实施国土绿化提升行动，让一江碧水两岸青山绵延后世。

二、统筹两个基本面，促进城乡融合发展

针对审议意见提出的“现有规划在编制时对城乡融合考虑不足”问题，着力健全城乡统筹规划制度，新一轮国土空间总体规划拟定城乡融合专章，统筹布局城乡资源要素，构建以城带乡、城乡一体、协调发展的城乡空间关系，促进城市与乡村各美其美、美美与共。

（一）优化城乡发展格局。重庆在推进新时代西部大开发中发挥的支撑作用重点体现为与成都共建世界级城市群，与西安（“西三角”）和贵阳（“成渝贵”）强化紧密合作，与长江上中下游城市推进协同治理，与黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄等城市群增进互联互通，进而带动西部地区与京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、长江中游城市群，共同形成国内东中西协调发展的新格局。坚持城乡统筹、均衡发展，突出“抱团串珠”，规划构建“市域中心城市、副中心城市、区县城、小城镇”四级城镇体系，市域中心城市即主城区重点强化高端要素集聚、彰显山水城市魅力；万州、黔江、涪陵、永川等副中心城市重点提升规模能级、培育要素市场，加强基础设施和服务体系建设，强化区域辐射带动能力；合川、南川、武隆、梁平等26个其他区县城因地制宜推动特色发展、培育专业化功能，形成集群体系；规划建设约500个小城镇，突出100个左右重点镇在乡村振兴中的服务和带动作用。

（二）提升乡村规划水平。一是充实乡村规划力量。市规划自然资源局专门设置村镇规划处，负责全市村镇规划政策制定，承担全市村镇国土空间规划法定管理职责。认真落实中央要求，推动乡村振兴，把人才队伍建设放在重要位置，建立健全规划师下乡制度，加强村镇规划编制及实施指导。外引内育，下派上挂，既输血又造血，引导人才持续向乡村集聚，聚拢乡村振兴生力军。目前已选派39名规划师下乡。二是大力推进村规划编制。加强区县空间规划编制指导，统筹安排区县农田保护、生态涵养、城镇建设、产业发展、基础设施、村落分布等空间布局。制定村规划编制审批办法及指导意见，加强乡村分类发展指引，分类推进村规划编制，4200余个村达到土地利用和建设规划深度，3个入选全国第一届乡村规划优秀案例。三是加强城乡规划一体化管理。将规划管理职责纵向延伸到乡镇（街道），形成“市、区县、乡镇（街道）”三级规划管理体制，乡村规划及许可审批业务电子办公系统延伸到乡镇（街道），更好发挥规划指导约束作用。

（三）创新城乡融合发展机制。落实农业农村优先发展要求，加强国、省道和“四好农村路”等交通规划建设，加快补上农村基础设施短板。深化农村土地制度改革，巩固农村土地“三项改革”试点成果，推动农村土地流转及产权制度改革，推进农村“三权”“三变”“三社”改革，赋予农民更多财产权利。聚力打赢精准脱贫攻坚战，突出抓好中央脱贫攻坚专项巡视反馈意见整改，加大易地扶贫搬迁支持，引导社会主体共同探索发展扶贫类巴渝民宿，综合运用地票、林票、农村产权交易等改革政策，促进生态保护与脱贫攻坚双赢。创新人才、土地、资金、技术等制度安排，促进城乡要素自由流动。

三、聚焦四大品质，提升主城区城市规划水平

针对审议意见提出的“主城区现有规划科学性不够”问题，按照“干五年、看十年、谋划三十年”的总体思路，编制实施城市提升行动计划，突出规划引领，优化城市功能布局和发展时序，强化城市设计和风貌保护，努力实现“城市，让生活更美好”。

（一）加快“一核多心”布局。坚持以轨道交通引领城市发展格局、产城景融合理念，塑造“一岛两江三谷四山”空间格局，优化“一核心多中心”城市中心体系，推进主城东、中、西三大平行槽谷地带相对独立发展又紧密联系、分工协作，着力构筑“网络化、多中心、组团式”世界级山水城市。围绕主城“两江四岸”打造城市发展主轴，加快“九大组团”互联互通，相对均衡布局优质教育、优质医疗、大型购物、文化娱乐等功能设施和与人口分布相匹配的公共服务设施。

（二）推动主城区减量提质。加强主城区“两江四岸”“四山”管控，开展高度密度分区研究，严控土地开发强度和建筑高度、密度。对未出让存量用地，降低存量居住用地、商业商务用地容积率，内环以内存量规划居住用地平均容积率按照不高于2.0调减。对现状建成区域，容积率调减至不超过现状建筑规模，对中心区有条件的现状居住建筑功能进行更新改造。2018年主城新出让居住用地平均容积率下降7.7%，今年一季度下降16%。

（三）加强土地出让管理。加强地上地下空间的统一管理。加强土地出让规划引领，构建综合配套成熟度评价体系，落实小街区规制，划小土地出让单元，优化供地规模、结构、时序，促进出让地块品质提高、价值彰显。加强土地出让市级统筹管理，改革土地储备管理体制，滚动编制年度土地储备整治计划，建立储备土地数据库，有序推进市级投融资平台机构调整转型，加强土地储备集中管理，构建“一个池子蓄水、一个龙头放水”机制。

（四）实施控规与城市设计双控。针对重庆“优势在立体，遗憾在立面”的现实，依托独具特色的山水人文本底资源，系统开展“两江四岸”、整体空间形态轮廓线、江北嘴金融核心区、九龙半岛等“1+1+N”城市设计工作，优化城市空间层次，彰显“站立城市”的优美形态。拟出台《重庆市城市设计管理办法》，开展城市建筑体量、高度、密度、色彩、材质等全要素引导、管控，加强天际线、山脊线、水岸线和边坡线保护。

（五）完善空间留白机制。在新一轮国土空间总体规划中，建立弹性留白机制，有效应对未来经济发展和人口变化的不确定性，合理预留不可预期的重大事件和重大项目发展空间，提升空间布局的包容性。以机动指标为主要调控手段，结合用地实施情况及发展效益等指标考核，调控土地使用供需关系，适时调整建设时序计划。既有开发强度较高的中心区域，按“减量、增绿、留白、整容”要求开展城市有机更新。

四、完善基础公共服务设施体系，提供有温度的栖居

针对审议意见提出的“基础设施和公共服务设施不足”问题，牢固树立以人民为中心的发展思想，按照“补差、优化、增配”原则，加快构建高效、智能、绿色的现代化基础设施支撑体系和多层级、全覆盖、人性化的公共服务体系。

（一）优化基础设施布局。统筹水利、通信、能源、安全等基础设施规划建设，着力提升市域“水利网”“通信网”“能源网”“安全网”。加强环卫、电力、燃气、水、通信等各专项规划衔接，依据规划用地布局及人口规模，结合各类设施的服务半径，充分考虑周边现状需求，对城市拓展进行科学合理预留，形成适度超前、相互衔接、满足未来需求的功能体系。积极推动项目策划生成，提前布局“邻避设施”，优先保障市政基础设施用地，合理确定市政基础设施开发时序，确保基础设施优先或同步于片区开发。

（二）着力解决“出行难”问题。全市域内，统筹东西南北各方向、铁公水空多方式，加强重要交通廊道、枢纽国土空间预控，开展第二枢纽机场规划研究，加快建设“米字型”高铁，推进“三铁”融合发展。主城区都市圈，坚持以轨道交通引领城市发展格局，按照“中心加密、两槽提速、两翼联通、外围辐射”总体思路，优化完善轨道交通规划，打造轨道上的都市圈，力争2022年全市运营及在建里程规模实现“850+”。主城区，加快形成“六横七纵一环七联络”快速路系统，加密建设次支路网，打通一批未贯通道路，力争2022年建成区道路网密度达到8公里/平方公里以上。大力实施公交优先，加快建设地面公交设施，科学合理布局公交站场，优化公交线路布设和换乘接驳，力争2020年规划建设公交优先道210公里，建成区实现公交站点500米全覆盖。优化停车配建指标和专项规划，分区定位、差别供给停车设施，推动“P+R”等公共停车场、停车楼建设。逐步实现停车发展由单一扩大供给向供需双侧调节转变和推进民生保障型公共停车场建设为目标，针对性解决老旧居住区、学校、医院停车难问题，通过科学分区优化调整公共停车场规划布局。加快山城步道规划建设，倡导绿色出行。在地形条件较平坦的轨道、地面公交站点周边，发展自行车作为轨道、公交的接驳，解决“最后一公里”出行。

（三）加强公共服务配套。优化完善“城市—区级—街道—社区”四级公共服务设施体系，加强托幼、上学、就医、养老、文化、体育等设施均衡布局，推进城乡基本公共服务均等化，促进社会领域公共服务补短板强弱项提质量。将文化、教育、医疗等基本公共服务配套设施及建设时序纳入土地出让合同管理，促进居住区配套设施完善。编制《普惠性幼儿园建筑设计导则》，将幼儿园用地纳入年度国有建设用地供应计划，优先保障幼儿园用地；按照“300米见绿、500米入园”要求建成一批百姓身边的活动场所；利用主城区边角地规划建设92个社区体育文化公园，首批30个已投入使用，剩余62个陆续在今明两年建成。

五、提升城市生态品质，提供有诗意的环境

针对审议意见提出的“城市生态品质还有待提高”问题，坚持以人为本、道法自然，研究构建山清水秀美丽之地指标体系，以更大力度统筹山水林田湖草系统治理，多给自然“种绿”、生态“留白”，增强城市自然底色，让市民更好看山近水亲绿。

（一）构建“三带四屏”网络型生态安全格局。严格落实“共抓大保护、不搞大开发”要求，加快构建“三带四屏”的复合型、立体化、网络化的生态空间体系。长江、嘉陵江、乌江及其支流三大水系生态涵养带，按照生态优先、精细管控、综合平衡的原则，处理岸线保护和利用的矛盾，加强沿江工业和开发建设管控。大巴山、华蓥山、武陵山、大娄山四大山系生态屏障，把生态保护和生态涵养摆在优先位置，加强国土综合整治和山水林田湖草生态保护修复，严格控制城镇开发建设。

（二）塑造城市自然山水之美。一是塑造好山城，让市民望得见山。着力保护“四山”“城中山体”等重要山体，控制“两江四岸”滨江沿线等山城展示区及望山的眺望点和重要视线通廊。重点编制实施《主城区“四山”保护提升实施方案》，突出自然、人文、休闲、民生四大功能，打造“城市绿肺、市民花园”。二是塑造好江城，让市民看得见水。高品质打造“两江四岸”滨江沿线，严格控制建筑物对江面的遮挡。重点编制实施《主城区“两江四岸”治理提升实施方案》，优化“两江四岸”城市功能和修复生态系统，打造“山清水秀生态带、立体城市景观带、便捷共享游憩带、人文荟萃风貌带”。突出沿江岛屿生态功能，围绕“长江风景眼、重庆生态岛”定位，加快推动广阳岛片区开展长江经济带绿色发展示范。三是展现立体特色，塑造“美丽中国”立体版。充分尊重地形地貌、张扬现有山水，依山就势进行城市建设，重点加强两江四岸及城市半岛区域的建设引导，采用顺应地形、前低后高的退台式建筑布局，打造山环水绕的立体城市。

（三）加强国土空间生态修复。把修复长江生态环境摆在压倒性位置，实施重点生态功能区生态修复、长江三峡水库库区生态修复等重大工程。在主城区开展第三批山水林田湖草生态保护修复工程试点，在长江沿线开展露天矿山生态修复，有序退出各类保护地矿业权和长江、嘉陵江、乌江干流沿岸1公里及第一山脊范围内的非煤矿山。大力开展城中山体水体生态修复，规划建设一批湿地公园、郊野公园、综合公园、游园、绿点，加快实施城市绿道，推进立交桥、人行天桥绿化美化，串联形成点线面结合、均衡布局、城绿相生的城市绿化网络。积极倡导开展居民阳台和墙面绿化，打造建筑屋顶城市“第五立面”。

六、加强历史文化保护，书写有记忆的名城

针对审议意见提出的“历史文化保护工作任重道远”问题，进一步提升规划历史站位，以历史文脉的保护和传承为出发点，处理好保护与利用、传承与创新的关系，把历史文化元素融入城市街区、植入景区景点，提升城市人文内涵。

（一）完善点—线—面整体保护空间格局。在新一轮国土空间总体规划中，设历史文化保护传承专章，着力构建“三层五类”遗产要素、“三江四廊”文化线路、“三片一核”文化区域的文化遗产保护体系。“点”上，加强朝天门、广阳岛、磁器口、合川钓鱼城、涪陵白鹤梁和点易洞、忠县皇华岛和石柱西沱云梯街等各类文化资源的保护利用，形成以9处历史文化街区、19处传统风貌区、155条传统街巷、53个历史文化名镇、46个历史文化名村、74个传统村落、257处历史建筑、25908处不可移动文物等各类资源点为基础的全域历史文化资源序列。“线”上，塑造“三江四廊”文化风貌带。“面”上，做好乡村农耕文化和大地景观的整体保护，培育独具巴渝特色的乡土文化，彰显悠久厚重的人文之美。

（二）加强历史文脉保护传承。抓好《重庆市历史文化名城名镇名村保护条例》实施，开展历史文化资源普查、评估、认定、公布等工作，研究制定《重庆市历史文化保护传承规划和实施方案》，力争到2022年呈现出有历史的城市、有特色的乡村、有情怀的街巷、有记忆的步道、有故事的建筑、有文化的环境。以渝中半岛集中展示重庆历史人文，将朝天门片区治理提升列为“一号工程”，将大田湾—文化宫—大礼堂文化风貌片区保护提升作为首批启动实施项目。以南宋衙署、钓鱼城、白鹤梁、磁器口、十八梯等为代表，抓好历史文化资源保护和传统风貌街区修缮利用。深入挖掘红色资源，规划建设重庆谈判、中共中央南方局、中共西南局等一批纪念重庆革命历史的场馆设施。打造“山城步道”特色品牌，串联历史街区、传统风貌区等历史人文资源。将老旧城区改造思路由“拆、改、留”调整为“留、改、拆”，严禁随意拆除和破坏，留住城市记忆。高水平编制石柱西沱和忠县石宝寨区域发展规划。以长江为主线，打造长江诗词歌赋带。

七、严格保障规划实施，确保一张蓝图干到底

针对审议意见提出的“规划执行不好的问题客观存在”问题，强化规划实施刚性约束，加大违法建设查处力度，不断提升规划的权威性、连续性、落地性。

（一）健全规划实施机制。构建完善国土空间规划体系，深化国土空间总体规划改革，强力推进“多规合一”，搭建全市统一的空间规划平台，建立“穿透式”规划传导与管控体系，形成全域全要素全口径的一张底图，确保各类空间管控要素精准落地，更好发挥国土空间规划在规划体系中的基础性作用和对各专项规划的约束作用。建立从“远景目标、发展战略、空间布局、指标体系、行动计划、项目生成”层层深化落实的规划工作机制，科学引导和有序调控城市开发建设，增强规划落地性和强制性。加强规划实施阶段建设项目审批和监管，构建规划监测评估预警机制，开展规划定期评估、动态监测，建成国土空间总体规划实施评估与城市运行动态监测数据平台，提高规划实施科学性。

（二）完善规划监督机制。搭建国土空间规划公众参与和宣传平台，加强规划法律法规宣传普及，广泛凝聚空间规划社会共识，扩大社会公众知情权、参与权、监督权，自觉接受人大监督。运用卫星遥感监测和地理信息系统等手段，加大各级各类型国土空间总体规划实施监督力度，严格实行规划实施责任追究制度，严肃查处擅自修改规划、违规干预规划等行为，将国土空间规划的实施情况纳入党政领导干部考核和离任审计内容。实施自然资源督察制度，加强区县贯彻执行自然资源和国土空间规划法律法规、重大方针政策、决策部署等督查检查。

（三）严厉打击违法建设。实施《重庆市违法建设专项治理五年行动方案》，去年全市共消除新增违法建筑39.31万平方米、整治建成区存量违法建筑652万平方米，今年一季度全市查处新增违法建筑2.77万平方米、整治存量违法建筑19.18万平方米。下一步将继续强化基层防控责任，发挥举报中心作用，拓宽新增发现渠道，利用卫星遥感等技术，加大卫片执法力度，推进建成区存量违法建筑整治工作。

（四）加强规划法治建设。结合国土空间规划改革、建设领域行政审批制度改革及机构改革职能职责划转等要求，根据国家国土空间规划法律法规立法进度，积极做好《重庆市城乡规划条例》修订调研等准备工作，按照市人大要求适时配合做好立法修订工作。积极推动广阳岛、城市更新等方面规划立法，新编和修订一批标准、导则和指引，健全符合重庆山地实际的规划技术标准体系，强化规划实施制度刚性。

下一步，市政府将在市人大常委会的关心支持和监督指导下，以深入实施城市提升行动计划为抓手，全面推动《重庆市城乡规划条例》贯彻实施，进一步深化国土空间规划改革，结合新一轮国土空间总体规划编制，不断推动规划工作创新和完善，努力为全市长远发展绘好空间蓝图，切实把总书记殷殷嘱托全面落实在重庆大地上。

特此报告。