重庆市人大常委会备案审查工作委员会

关于备案审查工作情况的报告

——2019年3月26日在市五届人大常委会第九次会议上  

重庆市人大常委会备案审查工作委员会主任 邓炳国  

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：  

现将开展备案审查工作的主要情况报告如下。  

对规范性文件进行备案审查，是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职责。根据宪法和立法法、监督法的规定，所谓规范性文件是指国家机关或依法授权的组织制定的涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力，可以反复适用的文件。就我市而言，规范性文件备案审查是指“一府两院”和区县（自治县）（以下简称区县）人大及其常委会将其制定的规范性文件按照法定期限和程序报市人大常委会备案，由市人大常委会对其合法性、适当性进行审查并对存在问题的文件作出处理的法律制度。直辖以来，市人大常委会依法开展备案审查工作，为维护宪法法律权威、维护国家法制统一、保障公民合法权利作出了积极努力。  

一、备案审查工作回顾  

2000年，市人大常委会开始依法对“一府两院”和区县人大及其常委会制发的规范性文件进行备案审查。2007年5月，市人大常委会在法制工作委员会下设立了备案审查处。2009年7月，重庆市实施监督法办法开始施行，以专章形式对备案审查工作作出规范。2000-2012年，共备案登记和审查规范性文件638件，审查公民建议7件，对其中53件存在合法性和瑕疵性问题的文件在与制定机关沟通后得到相应处置，并每年书面向常委会会议报告上一年度备案审查工作情况。  

市四届人大常委会以来，市委和市人大常委会党组高度重视备案审查工作，设立了市人大常委会备案审查工作委员会。随着法律法规和工作机构的不断健全完善，备案审查工作逐渐加强，审查方式从最初的“以被动审查为主”到“主动与被动审查相结合”再到“全面主动审查”。  

（一）备案审查工作有序开展  

市四届人大常委会期间，共备案规范性文件666件，审查580件。备案审查工作机构直接审查176件，同步审查404件，同步审查的文件均按照职责分工分送有关专工委审查，其中财经委125件，内司委47件，农委16件，城环委57件，教科文卫委59件，人代工委61件，研究室3件，信访办3件，有关专工委共同审查33件。各文件制定主体依照法定权限和程序开展规范性文件的制定和报备工作，自觉接受市人大常委会的监督，为推进依法治市进程发挥了重要作用。  

（二）专项工作评议成效突出  

2015年，市和区县人大常委会联动开展了规范性文件备案审查专项工作评议。评议期间，市和区县两级政府及其部门全面清理了直辖以来制定的规范性文件，共废止7105件，确认有效的文件共6220件。通过评议，推动市政府将现行有效文件和已废止文件目录全部纳入文件库并实现全面公开，推动政府及其部门建立了文件制定法制机构前置合法性审查机制，2015年我市被国务院确定为全国完善规范性文件合法性审查机制试点单位。  

（三）制度能力建设扎实推进  

制定市人大常委会规范性文件备案审查工作规程，推动市政府出台行政规范性文件管理办法，初步形成了以监督法、重庆市实施监督法办法为统领，工作规程和行政规范性文件管理办法为支撑，市政府部门、区县人大及政府相关制度为配套的备案审查制度体系；探索建立文件审查会议、分级沟通纠错、提前介入等机制，工作机制不断完善；通过专题培训、片区座谈、业务研讨等方式开展培训指导，积极推动区县人大设立专门的备案审查工作机构，能力建设持续加强。  

二、2018年主要工作  

过去一年，备案审查工委按照市委、市人大常委会和市五届人大一次会议的部署要求，坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”工作原则，依法开展备案审查工作，加大监督纠正力度，为市人大常委会履行法定职责提供服务保障。  

（一）着力基础工作，积极开展主动审查  

备案审查工委以夯实工作基础为抓手，积极履行法定职责，做好规范性文件备案、审查和纠错全流程管控。  

1．定期查询比对，落实“有件必备”。安排专人每月主动查询文件制定主体官方网站，并与收到的报备文件进行比较核对，一旦发现迟报漏报，及时催报。全年共接收报备文件174件，经形式审查，有173件符合备案要件，作为规范性文件备案登记，其中，市政府规章8件，市政府文件24件，市政府办公厅文件61件，市高法院文件9件，区县人大常委会文件71件。  

2．探索审查方式，开展“有备必审”。备案审查工委对报备文件逐一进行严格审查，通过创新审查方式，不断提升审查质量。一是坚持“统”“专”结合。先后与相关专工委召开不同层级的联合文件审查会12次，通过会审达成共识。二是商请协助审查。对专业性较强的文件，书面商请业务主管部门提出审查意见。三是加强沟通协调。对在审查中发现的问题或疑问，与文件起草部门充分沟通，推动相关部门启动《重庆市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》等法规的修改并列入2019年审议项目。四是发挥代表作用。先后邀请20余名市人大代表参与《重庆市政务信息资源共享开放管理办法》等与人民生活、企业发展相关的文件审查。备案审查工委全年共召开文件审查会议43次，共审查文件364件（形式审查174件，直接和同步审查190件）。  

3．进行分类处置，做到“有错必纠”。对审查中发现的问题，及时依法处理。一是严格对待合法性问题。在审查大渡口区人大常委会主任会议议事规则、万州区人大常委会议事规则时，发现相关规定将只能由常委会行使对代表限制人身自由的许可权赋予主任会议，与上位法规定不一致。在审查巴南区代表大会议事规则时，发现关于罢免区检察院检察长无需提请上级人大常委会批准的规定与上位法不一致。对以上文件存在的合法性问题，备案审查工委会同人代工委多次会商研究并书面报告常委会领导后建议相关区人大常委会自行修改。目前3件文件均按照法定程序修改并已重新报备。二是认真对待瑕疵问题。对审查中发现42件文件存在的瑕疵问题，均督促报备主体及时处置或在实施中注意把握。三是应邀提前介入。以座谈讨论、书面反馈意见等形式参加《中国（重庆）自由贸易区管理办法（征求意见稿）》等18件文件的起草论证活动，提出修改建议60余条。  

（二）按照统一部署，扎实开展专项审查  

按照全国人大统一部署，牵头督促生态环境保护方面规范性文件的全面清理工作，历时近四个月，全力推进清理任务按时完成。  

1．及时启动部署，明确清理责任。成立以常委会分管副主任为组长，分管副秘书长、备案审查工委主要负责人为副组长，市人大各专工委为成员单位的督导小组，负责工作督导协调。8月上旬，以市人大常委会办公厅名义发函商请市政府办公厅及时组织开展清理工作，并提出工作要求。  

2．明确任务要求，强化督促指导。印发督促指导方案，明确督导重点、任务分工及责任单位、承办时限、具体要求等内容。召开由市人大各专工委、市政府办公厅、原市政府法制办等26个部门参加的文件清理督导会，对责任主体、清理标准、组织保障等作了强调。赴原市政府法制办等单位调研了解清理工作开展情况，协调解决清理过程中存在的问题，配合梳理出涉及生态环保类规范性文件121件。  

3．组织抽查比对，开展论证总结。牵头从梳理出的文件中选取60件，按照职责分工，分送有关专工委开展主动审查。严格按照督导工作方案时限要求，汇总审查结果，与市政府清理结果进行比对核查。组织部分专家和市人大代表对清理结果及报告进行研究论证，形成清理督导报告和修改废止清单报送全国人大。推动政府将30件生态环保类文件纳入修改或废止计划。  

（三）回应社会关切，稳步开展被动审查  

备案审查工委不断改进审查建议办理方式，提高办理实效，努力做到“民有所呼、我有所应”。  

1．适应形势要求，依法开展审查。全年通过公民直接来信、信访转交等方式收到对重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法等文件的审查建议9件，内容涉及征地补偿、城市房屋白蚁防治、公民代理诉讼、劳动争议仲裁等方面。备案审查工委对收到的审查建议，依照法定职责、权限、程序、期限逐一认真审查研究，已全部办理完毕。  

2．改进方式方法，不断提高效能。一是在收到审查建议后，由承办人员提出初步审查意见，再通过文件审查会议集体讨论提出研究意见，多角度开展论证。二是适时邀请有关专工委、市政府相关部门召开座谈会，或者到部门实地调研相关文件起草背景、制定依据，通过沟通形成共识，提高审查效能。三是对专业性强的疑难问题，邀请有关专家学者参与审查，对把握不准的问题，请示全国人大常委会法工委。  

3．回应群众关切，及时反馈结果。对2件不属于备案审查范围的文件按职权书面转交原市政府法制办依法办理，并由其回复建议提请人；1件不存在合法性问题的文件直接回复建议提起人；1件属于具体行政行为且已经过相关部门复审的文件未启动审查程序；5件由市人大常委会信访办转交的文件已将审查处理结果转交信访办统一回复审查建议提请人。  

（四）探索建立机制，不断深化督导督查  

备案审查工委通过目录核查、重点督查、日常审查等方式，推动市政府和区县人大常委会不断强化备案审查工作。  

1．建立核查机制，实现全面监督。以目录核查为抓手，按照“有件必备”、全面公开的要求，对市政府部门及区县政府文件报备情况进行监督。发函要求市政府按季度报备其接收的市政府部门、区县政府报备的规范性文件目录，对报备目录中的1390件规范性文件与市政府网站公开的文件进行逐一核对。同时，将市政府与区县人大常委会接收的报备文件目录进行交叉核对，发现奉节、彭水2个县政府向同级人大常委会漏报文件9件，及时督促相关县人大常委会催报后已全部补报。  

2．针对重点问题，督促妥善处置。常委会第四次主任会议在听取《重庆市村镇供水条例》实施情况汇报时指出，长寿区和石柱县政府制定的关于分散式供水的配套规范性文件超越法定权限设置了罚款规定。备案审查工委会同市人大农委和原市政府法制办共同研究后，认为两份文件均存在超越权限设定行政处罚的问题。经核查，两件文件既未向市政府报备也未向两地人大常委会报备。备案审查工委建议原市政府法制办针对发现的问题，对此类文件报备情况全面梳理、限期补报、督促纠错。目前，33个按照法规授权制定配套文件的区县政府全部向市政府法制机构报备，两件越权的文件已经修改。  

3．结合日常工作，开展常态督查。在形式审查时逐一核查文件公开情况，对45件未公开的区县人大文件，我们及时提醒、推动公开。围绕规范备案审查工作程序、细化审查标准、加强信息发布、加强督导通报等内容，组织万州、奉节等8个区县召开片区座谈会，共同提高工作能力和水平。赴涪陵、丰都等区县开展调查研究，加强对区县人大常委会的指导，并就区县人大备案审查工作的经验做法、区县政府规范性文件制定管理的现状和问题等开展交流，不断夯实基层基础。  

（五）适应形势需要，有序推进平台建设按照全国人大常委会的统一部署，有序推进备案审查信息平台建设各项工作。  

1．主动沟通协调，共同协商推进。2017年上半年，启动备案审查信息平台建设，主动与全国人大就信息平台联通等事项进行请示汇报。按照全国人大关于推进地方政府规章电子报备的要求，及时与市政府办公厅沟通，提供统一的电子报备文本和技术标准，共同协商推进。市政府办公厅如期完成178件规章的电子报备工作。  

2．突出实用原则，完善系统功能。选取市政府办公厅和渝中、江津等6个区县人大开展电子报备测试，根据各测试单位提出的意见建议，对报备功能进行了进一步完善。除了具有报备与审查两项基本功能外，还设计了审查建议的接收与处理、数据统计分析、短信提醒等功能，力争做到备案审查信息的实时、动态、精准管理。如期实现与全国人大备案审查信息平台的互联互通，平台其余设计功能正在开发完善。  

3．注重交流培训，全面电子报备。参加在广州举行的全国人大备案审查信息平台建设现场推进会，重庆作为5个省市代表之一作了交流发言。召开市人大常委会备案审查信息平台启用部署暨培训会议，市政府办公厅、全市38个区县人大相关部门负责人及工作人员共110余人参会。常委会分管副主任在会上对备案审查工作及信息平台启用提出明确要求，标志着备案审查信息平台正式投入使用。目前，区县人大已完成存量文件电子数据补报工作，新增文件全面实现电子报备。  

三、2019年工作思路  

回顾过去，我们的备案审查工作虽然取得一些成效，但也还存在差距和不足：一是信息平台功能还需继续优化，二是调查研究工作还需更加深入，三是督促指导职能还  

需不断强化等。2019年，我们将立足实际，主动作为，积极推进备案审查各项工作再上新台阶。  

（一）加强能力建设  

深学笃用习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，认真筹备协办全国人大备案审查工作现场会，持续加强宪法法律学习，不断提高工作能力和水平。  

（二）强化备案审查  

坚持有件必备，加大主动审查力度，提高审查质量与效率，依法启动被动审查，不断加大备案审查工作宣传力度。  

（三）稳步实施督导  

督促市、区县两级政府及其部门落实文件备案、文件公开和定期清理制度，推动区县人大常委会探索建立文件前置合法性审查机制，探索建立提醒、通报机制。  

（四）优化平台建设  

不断完善备案审查信息平台报备功能，适时取消纸质报备，实现报备文件全面公开和报备数据动态管理，推进文件在线审查功能的测试运用。  

（五）完善制度机制  

开展《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作规程（试行）》实施情况调研，适时对工作规程进行评估和修订。总结行政规范性文件审查工作经验，制定参考基准。  

以上报告，请予审议。