重庆市人大农业与农村委员会

关于重庆市农业面源污染防治情况调研报告

（2018年11月26日在市五届人大常委会第七次会议上）

市人大常委会：

习近平总书记指出，推进农业绿色发展是农业发展观的一场深刻革命。农业发展不仅要杜绝生态环境欠新账，而且要逐步还旧账，要打好农业面源污染治理攻坚战。党的十九大报告再次强调要加强农业面源污染防治工作。重庆位于三峡库区腹地，是长江上游重要的生态屏障，防治农业面源污染意义重大。2018年，市人大农委按照年度工作计划，开展了农业面源污染防治情况调研。委员会在渝北、长寿、潼南、城口、酉阳开展了实地调研，听取或书面了解了市农业农村委（原市农委）、市生态环境局（原市环保局）、市供销社、国家统计局重庆调查总队等单位关于农业面源污染防治情况，查阅相关资料，认真梳理研究问题，形成了专题调研报告。

一、农业面源污染基本情况

（一）基本概念

农业面源污染是指在农业生产活动过程中，化肥中的氮磷钾和农药中的有机磷、 有机氯、酚类等物质，以及其他有机或无机污染物，从非特定的地域，以广域、分散、微量的形式，进入土壤圈、水圈和大气圈，致使生态系统遭到污染的现象。主要包括畜禽养殖污染、施用化肥农药污染、废弃农膜污染、农作物秸秆露天焚烧污染等。农业面源污染危害很大，不仅直接破坏生态环境，还会造成农产品、饲料及饮水中的有害物质积累，对人、畜健康不利。农业面源污染的特性不同于工业污染、城市污染，具有分散性和隐蔽性、随机性和不确定性、长期性和多源复杂性、滞后性和风险性等特点，易受季节、气候、地形等自然环境影响，其产生、迁移、转化及消减的机理复杂，监测、量化和控制的难度很大，防治不能简单照搬城市和工业治理模式，必须针对自身特点，分类指导，以防为主，防治结合，标本兼治。

（二）我市农业面源污染主要来源

1．化肥、农药等投入品。化肥、农药在作物增产中起着重要作用，但被利用的有效成分占比很少，我国化肥平均利用率为35%左右，农药平均利用率为38％左右。剩余的成分通过各种途径，如径流、淋溶、反硝化、吸附和侵蚀等进入环境，使水中藻类迅速生长繁殖，消耗大量的溶解氧，导致水体丧失应有功能，水色变绿、变黑，严重时会发出臭味；改变土壤的结构和特性，造成土壤板结，有机质减少和重金属残留。2017年，全市化肥投入量为95.46万吨，农药施用量为1.74万吨。

2．畜禽养殖粪污。近年来，畜禽养殖由农民个体家庭饲养逐步走向集约化、工厂化养殖，养殖废弃物处理设施建设却相对滞后，大量畜禽粪便无法及时处理，由传统农家肥变成了污染物，随冲洗的污水流入农田、河道、湖泊，造成土壤和水体污染，对环境造成危害。2017年，全市存栏20头猪当量以上养殖场户33680家，其中，规模养殖场【注】 5440家，畜禽粪污产生量6730万吨。

3．农作物秸秆。农村地区每年收获季节有大量的秸秆堆放在田间地头，有的采用就地集中焚烧的办法处理，燃烧产生的浓烟污染空气，危害人民群众的身体健康。2017年，全市主要农作物秸秆理论资源量1250万吨左右，可收集资源量955万吨左右。

4．农用塑料薄膜。传统农膜废弃在耕地中自然降解至少需要上百年时间，会影响和破坏土壤的理化性质，妨碍农田机械耕作，抑制农作物的生长，降低农产品的产量和质量，农膜残片容易随作物秸秆进入饲料，造成牲畜误食农膜残片致病甚至死亡。2017年，全市农膜使用量为4.55万吨，其中地膜使用量为2.46万吨。

二、农业面源污染防治主要措施和成效

2008年新修订的水污染防治法最早从法律层面规定了防治农业面源污染，2011年通过的“十二五”规划纲要正式将其作为国家政策导向。党的十八大以来，农业面源污染问题得到前所未有的重视，中央就农业生态环境保护与治理出台了系列文件。我市深入贯彻落实习近平总书记生态文明思想，不断加大农业面源污染防治力度，推动我市农业农村环境质量持续改善。2017年度，我市农业面源污染防治攻坚战延伸绩效管理取得全国第一的成绩。

（一）强力推进畜禽养殖污染治理。2007年，我市出台畜禽养殖区域划分管理规定，将城市建成区、饮用水源一级保护区等区域划为禁养区，要求关闭或搬迁畜禽养殖场；饮用水源准保护区和二级保护区等区域划为限养区，实行畜禽养殖存栏总量控制。2017年，各区县根据当地环境承载能力和畜禽粪污资源化利用水平，限期开展了禁养区的调整划定工作。截止年底，禁养区内1093家畜禽养殖场（户）全部依法依规关闭或搬迁，完成81.3万头生猪当量的污染治理设施配套，占计划任务的100%。今年市政府与区县人民政府签订了《重庆市畜禽粪污资源化利用目标责任书》（2018—2020年），明确了粪污资源化利用主要目标，细化了十一项责任落实。组织召开了全市畜禽养殖废弃物资源化利用工作会、专题培训会。截至9月底，已完成34.4万头生猪当量的污染治理设施配套，占年度计划的86.03%。建设畜禽粪污资源化利用整县推进项目2个，农村户用沼气158.7万户，沼气工程4560处。全市畜禽粪污资源化利用量4887万吨，综合利用率72.56%（全国平均为64%），规模养殖场粪污处理设施装备配套率75.54%（全国平均为65%）。

（二）开展化肥施用减量化行动。按照“增产施肥、经济施肥、环保施肥”的理念，坚持化肥减量与增效并重，加快施肥方式转变。推进新型肥料替代传统肥料，开展水溶肥料、高效肥、缓释肥料新型肥料试验示范，重点推广生物肥、缓释肥、中微量元素肥料等新型肥料。大力推广测土配方施肥、土壤调酸、深施技术，推广基肥机施、种肥同播，引导农户改化肥表施、撒施为深施和叶面喷施，逐步提升农民科学施肥水平。2017年我市测土配方施肥技术覆盖率85.1%，化肥每亩施用量为26.1公斤（全国平均为29.6公斤），同比减少0.7%，利用率为36.5%，同比提高2%。

（三）实施农药投入减量化行动。积极开展农作物重大病虫害的田间调查和动态趋势分析，及时发布病虫害监测预警信息，防止盲目施药。充分发挥专业化服务组织在农作物重大病虫防控中的作用，加大统防统治服务力度，减少施药人工和用药成本。鼓励新型农业经营主体购买、使用新型高效植保器械，切实提高农药在作物上的附着率。强化农药减量控害增效示范片建设，应用理化诱控技术、使用生物制剂等生物防控技术、稻田养鸭等生态调控技术，减少农药使用。通过举办培训会等方式，加强对农药销售业主、新型农业经营主体和农民的技术培训，逐步消除“乱配药、混配药和一包药”现象，提升科学安全用药水平。2017年我市主要农作物病虫害绿色防控覆盖率提高到27.8%，农药每亩施用量为0.47公斤（全国平均为0.86公斤），同比减少0.8%，利用率为38.4%，同比提高1.2%。

（四）加大秸秆综合利用推广和禁烧监管力度。积极推广作物秸秆饲料化、肥料化、能源化、基料化（菌类基料）综合利用。2017年，全市秸秆粉碎还田、腐熟还田、过腹还田等秸秆还田面积达到2443.7万亩，资源化综合利用量787.2万吨，综合利用率82.38%（全国平均为82%），同比提高1.74%。市农委、市公安局、市环保局联合发布了《关于加强露天焚烧秸秆管理的通告》，进一步强化和落实了属地管理责任。对露天焚烧秸秆的违法行为保持高压态势，2017年出动执法人员2.5万人次，责令整改1815件（起），立案查处7件。

（五）开展农膜、农药包装回收。市农委印发了《关于开展农药包装废弃物回收处置工作的通知》，在全市粮食蔬菜主产区开展农业废弃物资源化利用试点。选择规模化种植基地，建设农药包装废弃物收集存储和无害化处置设施。市供销社印发了《供销合作社系统污染防治攻坚战重点工程实施方案（2018—2020年）》，开展废弃农膜回收利用试点，推广加厚地膜和可降解地膜的使用，推进废弃农膜回收利用体系建设。2017年，我市地膜覆盖面积为25.7万公顷，回收率约为70%。

（六）开展农产品产地环境监测与保护。扎实开展农用地土壤污染详查，目前已完成土壤样品采集1864个（完成率100%），农产品样品采集1807个（完成率98%）。开展第二次污染源（农业源）普查，目前已完成规模化畜禽养殖场清查阶段质量核查工作。进行农产品产地土壤重金属修复试验与示范，完成耕地保护与质量提升22万亩。

2017年至今，市农委委托西南大学对我市农业面源污染情况进行评估（目前仍在进行），设置了输入、转化、输出3项二级指数，及化肥、有机肥、农药、农膜、畜禽粪污、降雨侵蚀因子、水环境质量指数、土壤净化指数等15项三级指数，通过专家评估权重，初步认为我市农业面源污染总体处于低风险等级。同时，根据原市环保局对境内长江、嘉陵江、乌江3条主要干流入渝断面和出渝（入长江）断面水质监测对比分析，也未发现水质恶化。总的来看，我市局部区域农业面源污染虽然不容小觑，但从全市角度来看，未对生态环境造成严重影响。

三、存在的问题和面临的主要困难

党的十八大将生态文明纳入五位一体总体布局以来，各级政府和部门对农业面源污染治理的重视程度不断提高，采取了系列防治措施，取得了一定成效。但也要清醒地看到，农业主要依靠资源消耗的粗放发展方式没有根本改变，部分地区农业生态环境现状不容乐观，绿色优质农产品供给还不能满足人民群众日益增长的美好生活需要。同时，我市6度以上坡耕地和梯田占84.2%，特殊的地形条件增大了水土流失和污染物被冲刷进入水体的风险，客观上增加了面源污染治理的难度。

（一）部分干部群众对农业面源污染的重视程度不高。部分区县及部门的领导干部对农业面源污染的认识深度、重视程度不够，工作力度同城市、工业污染防治相比差距较大。由于农村青壮年劳动力大都外出务工经商，留守农民普遍年龄偏大，文化偏低，生态环保种养技术推广难度大，部分农业生产者环保意识不强，法律意识淡薄，盲目追求高产，加大化肥、农药的使用量，随意丢弃农膜，没有认识到农业面源污染给农业生产带来的负面影响，对农业生态环境的破坏，对身体健康造成的危害。

（二）农业面源污染防治投入不足、补贴政策不完善。由于农业面源污染具有分散、隐蔽、多源的特殊性，在农户分散生产经营占主体的情况下，“谁污染、谁治理”的环保要求和农民个体防治投入很难落实。农业面源污染防治投入贯穿农业生产、经营、废弃物回收利用等各环节，而政府财政投入总量有限，普惠性防治补贴较少，很多政策长期试点但未推广。农业比较效益较低，如果没有补贴政策，难以承受高昂的防治成本，造成新型防治技术推广程度不高。多数农业面源污染治理设施即使建成，也因为在管理、运行、维护等方面缺少经费，难以正常运行。如畜禽养殖粪污治理的雨污分离、干湿分离、收集储存、处理发酵及还田管网等设施建设投入很大，运行也需要较高费用，养殖废水深度处理、有机肥机械化施用、低毒低残留生物农药推广等成本更高。农用地膜的国家强制性标准厚度为0.01毫米，但补贴政策尚未出台，农民大多选用价格更为低廉的超薄膜，易碎易吸附杂质，难以分拣和清洗，对环境危害很大。

（三）农业面源污染监管力度不够。从监管体制上看，农业面源污染治理工作涉及到农业、环保、水利、供销社等多个部门。机构改革前，各部门职能交叉重叠、缺乏统筹协调，责任权利边界模糊导致信息沟通不畅、协作不力、监管不到位，没有形成齐抓共管的局面；从能力上看，基层农业面源污染监管能力十分薄弱，乡（镇）缺乏专门的机构和监管队伍，农业面源污染无人管、无力管的现象普遍存在。

（四）农业面源污染基础性研究工作薄弱、先进适用技术不多。一是我市缺乏对农村面源污染长期的基础性监测调查与研究，系统的基础数据不完善，导致有效的防控技术标准和措施无法及时制定出台。二是农业面源污染防治技术研发水平不高，符合我市实际需求、价格低廉、效果明显的防治技术不多，大多借用以末端治理为主的点源污染控制技术，治理小范围、小规模、单项污染，区域层面的系统性、集成性示范工程少，难以达到综合治理的效果。三是基层农技机构公益性推广服务不足，农民缺乏科学施药、合理覆膜等方面的培训，为提高农业生产收益，盲目追加化肥、农药投入成为农户重要的手段。

（五）农业面源污染防治的法规有待完善。在调研中区县普遍反映，按照《中华人民共和国水污染防治法》（第九十一条）规定，在饮用水水源一级保护区的规模养殖场应当由环保部门处理；国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》（第三十七条）规定，禁养区的养殖场由环境保护主管部门处理；而《重庆市环境保护条例》（第八十二条）规定，已有的畜禽养殖在城市建成区内的，由市政行政主管部门处理，在非城市建成区内，由农业行政主管部门处理。由于对执行部门规定不一致，导致基层在法律法规理解和执行中争议较大。

四、农业面源污染防治的对策措施与建议

2016年1月，习近平总书记视察重庆时，要求建设长江上游重要生态屏障，使重庆成为山清水秀美丽之地。今年3月，习近平总书记在参加全国人大十三届一次会议重庆代表团审议时，再次强调要搞好自然生态。加强农业面源污染防治，既是推进农业现代化和农业可持续的必然要求，也是建设长江上游重要生态屏障和建成山清水秀美丽之地的重要内容。各级政府及其有关部门，特别是农业从业者一定要牢固树立生态优先、绿色发展的理念，立足当前，着眼长远，既要打赢农业面源污染防治的攻坚战，又要打好持久战。

（一）大力宣传提高认识，切实加强组织领导。要利用各种媒体广泛宣传农业农村环保政策，将农业生态环境保护基本知识作为农技培训的重要内容，使农民群众认识到发展生态农业，提供绿色农产品是增收致富的重要手段，自觉成为农业面源污染防治的主力军。各级政府要树立久久为功的意识，进一步增强对农业面源污染防治工作重要性、紧迫性、长期性的认识，将其纳入打好环境治理攻坚战的总体安排。完善督查考核机制，把农业面源污染防治工作作为考核的重要内容，形成主要领导亲自抓，一级对一级负责，层层抓落实的机制。要以本次机构改革制定“三定”方案为契机，明晰农业面源污染防治各部门责任分工，切实加强生态环境、农业农村、供销、市场监管等部门的协作，加强监管，形成工作合力。

尤其需要注意的是，我市正在深入推进脱贫攻坚，多数深度贫困村的生态环境比较脆弱、基础设施落后，在实施产业扶贫时，要特别考量当地环境的承载能力，做好相关产业的布局规划，学好用好绿水青山就是金山银山的理念，走深走实产业生态化、生态产业化的路径，切实加大保护生态、保障民生的力度，努力实现百姓富、生态美两者有机统一。

（二）加大财政投入力度，完善落实农业面源污染防治政策。一是要持续加大政府财政投入，逐步对低毒生物农药使用、病虫害统防统治、耕地质量保护与提升、农业清洁生产示范、畜禽粪污资源化利用等给予普惠性补贴，引导生产经营主体积极参与农业面源污染防治。二是要逐步完善和落实扶持政策。对畜禽水产禁养区关闭搬迁的养殖场要给予合理补偿。落实畜禽养殖场污染防治设施运行、水产养殖绿色发展的农业用电政策。将养殖场粪污资源化利用等环保设施建设用地纳入土地利用总体规划，在年度用地计划中优先安排。三是要拓展环保融资渠道。通过政策引导、以奖代补、政府和社会资本合作等方式，吸引社会资金参与农业面源污染防治，形成多元化投资机制。引导金融机构增加农业面源污染防治的信贷资金，拓宽农业面源污染防治投融资渠道。

（三）采取有力措施，打赢农业面源污染防治攻坚战。农业资源环境保护面临着刚性排放及旧账偿还的双重压力，要以解决农业环境突出问题为导向，瞄准我市农业面源污染主要来源，坚决打赢农业面源污染防治攻坚战。一是要认真执行禁用、限用农药的规定，落实高毒农药定点经营和实名购买制度。鼓励使用高效、低毒、低残留环保型农药，采用先进施药机械，提高农药的有效性。大力推广生态调控、生物防治、物理防治等绿色防控技术防治病虫害。二是继续提高测土配方施肥覆盖率，加大有机肥替代化肥力度，加快实现化肥减量目标。推广适用施肥技术，减少不合理使用化肥带来的环境污染和资源浪费。三是加大禁止焚烧秸秆监管力度，积极开展秸秆饲料、秸秆发电、秸秆沼气、秸秆食用菌等多渠道综合利用秸秆试点示范与推广。因地制宜采取与现行耕作制度相配套的技术，加大秸秆还田力度。四是开展畜禽粪便污水综合治理。合理调整畜禽养殖业布局，建立持续、高效、生态平衡的规模化畜禽养殖生产体系。压实规模养殖企业的主体责任，严格管控畜禽养殖废弃物污染排放。推广干湿分离厌氧处理等技术，实行养殖—沼气建设配套体系，加强粪便无公害化治理，将畜禽粪便变废为宝。五是禁止销售使用厚度小于国家标准的农用超微膜。开展废弃农膜回收利用工程，扶持本地区农膜回收、加工企业，加快形成乡镇主抓回收、区县分拣贮运、区域加工利用的废弃农膜回收利用体系。

（四）加大科技研发力度，构建农业环保科技支撑体系。遏制和消除农业面源污染，必须依靠科技。要瞄准防治科技短板，加大先进适用技术的立项、攻关和成果转化力度。在农业种植源污染上，要加强作物高产、优质、高效与安全并重的科学施肥和用药技术研究，研发高利用率、低成本的缓控释肥料和生物农药产品，创新肥料、农药减量高效施肥技术。在农业有机废弃物利用上，要加强轻简、高效和适宜机械化操作的秸秆还田利用技术研究，推进低成本可降解地膜的研发速度，加强农业生态节水技术和用养结合农作模式的研究等。科研人员要坚持把论文写在大地上，孜孜探寻农业污染防治的“灵丹妙药”，从源头上保障“舌尖上的安全”。各科研单位要注重科研与产业对接，及时凝练生产上既管用、又实用的农业面源防治技术，总结形成一批可持续、可复制、可推广的农业面源治理典型模式，确保研发活动为农业生产实际服务。

（五）严格执行法律要求，加强农业面源污染防治法律监督。法律是防治农业面源污染的重要保障。农业法、环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法都对农业面源污染防治作了要求，将于2019年1月1日起施行的土壤污染防治法更作了比较明确的规定，要以贯彻落实土壤污染防治法为契机，开展农业面源污染防治相关法律法规的宣传。各法律实施主管部门要增强法律意识，做到有法必依、执法必严。各级人大要加强法律监督，促进依法预防、依法治理农业面源污染。要对照上位法要求，积极开展立法调研，认真总结我市在农业面源污染防治方面取得的成功经验，存在的突出矛盾和问题，适时启动地方性法规的立法、修法工作。

特此报告。