重庆市人大常委会执法检查组

关于检查《重庆市城乡规划条例》实施情况的报告

——2018年11月26日在市五届人大常委会第七次会议上

市人大常委会副主任、执法检查组组长 张定宇

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：  

城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。习总书记强调，做好规划，是任何一个城市发展的首要任务，要加强对规划实施情况的监督。为了推动《重庆市城乡规划条例》（以下简称《条例》）有效实施，强化对规划编制和实施情况的监督，促进依法规划、建设、治理城市，按照市人大常委会2018年工作安排，10月16日至18日，市人大常委会对《条例》开展了执法检查。根据执法检查方案，本次执法检查的重点为：与《条例》配套的规章和规范性文件的制定执行情况、城乡违法建设查处情况、我市新一轮总体规划推进情况、《条例》宣传贯彻情况。执法检查组由市人大常委会分管领导任组长，部分市人大常委会组成人员、市人大有关专委会和常委会工作部门有关负责人、报名参与此项议题的市人大代表组成。执法检查组召开全体会议，听取了市政府贯彻实施《条例》的情况汇报，书面了解了市规划自然资源等14个部门和巫山县贯彻执行《条例》的情况，赴渝中区、江津区、南川区开展了实地检查，并多次就重点问题与市规划自然资源等部门交换意见。现将主要情况汇报如下。  

一、《条例》实施的总体情况  

《条例》于2017年3月1日修订施行以来，各级政府及相关部门高度重视，开展了新一轮总体规划编制、“多规合一”、城市提升行动计划、历史文化保护传承等专项行动，《条例》规定的相关原则得到了较好坚持，《条例》设定的相关制度得到了有效实施，对我市经济社会发展，引领城乡协调发展，拓展和合理布局城市空间，保护历史文化传承，适应和推动新型城镇化进程，规范城乡规划编制和实施起到了积极作用。  

（一）规划法规制度体系不断完善。  

以《条例》为核心建立了包括“地方性法规—政府规章—市政府规范性文件—局规范性文件—工作规程—技术标准及导则”纵向六层次以及“城乡规划制定与修改—许可管理—监督检查—专项”横向四板块的规划法规制度体系。整个法规体系包括地方性法规4项，政府规章16项，市政府规范性文件42项，市规划自然资源部门规范性文件38项，市规划自然资源部门工作规程23项，相关技术标准及导则38项。构建了城乡总体规划、城市规划、镇规划、乡规划和村规划五级规划编制体系，形成了法定规划、专项规划、专业规划三大规划类型，建立了市、区县、乡（镇）三级规划管理体制，实现了规划编制与规划管理的全覆盖。  

一是按照《条例》第四十二条规定修订了《重庆市城市规划管理技术规定》（以下简称《技术规定》），对建设项目的形态、间距、空间布局等进行了详细规定。二是按照《条例》第四十一条规定，对需要特殊保护的重大公用设施控制区域，以及因景观特色塑造需要特别控制的区域，制定专门的管理规定。包括编制实施了《重庆市历史文化名城保护规划》《重庆市主城区传统风貌保护与利用规划》《重庆市主城区“两江四岸”治理提升统筹规划》《主城区“四山”保护提升专项行动规划方案》等。三是按照《条例》第三十二条规定，建立了规划编制与实施动态管理制度。制定了《重庆市区县城市总体规划修改办法》《重庆市人民政府关于进一步加强主城区控制性详细规划修改管理工作的通知》等一系列文件，建立了城市体征监测评价体系和决策支持系统。四是按照《条例》第六条规定，建立统一协调的空间规划体系，完善空间管控协调机制，大力推进“多规合一”工作，建立了重庆市空间规划（多规合一）业务协同平台。五是按照《条例》第十一条规定，建立健全公众参与制度，制定实施了《重庆市规划局规划管理公示办法》《重庆市规划局听证办法》。规划法规制度体系逐步完善。  

（二）法规宣传普及活动广泛开展。  

一是加大了对公众的宣传力度。通过传统媒体（以重庆日报和华龙网为主，其他市内都市媒体为辅）和互联网、漫画及微信等新媒体，综合运用消息、评论、专访等多种形式进行宣传，充分发挥新媒体的传播效果。创新宣传语言，力争通俗化、大众化、具体化，使《条例》接地气。利用宣传海报、宣传手册、投放户外广告屏等户外媒体传播方式，让公众有更多接触到《条例》的机会，提高《条例》的知晓度。二是强化了对规划自然资源部门及行业人员的宣传培训。采用宣讲、集中培训的方式，组织全市规划系统的培训和考试，还组织了渝西片区、渝东南片区、渝东北片区3次片区培训和20余次针对区县政府、部门的培训，以及数次土地储备、房地产开发企业和设计单位的培训，累计参训人数达到15000多人次。三是加强了配套文件宣传。邀请新华社、中新社等媒体陆续对《条例》的配套文件进行宣传，聚焦《技术规定》实施，多次开展从业单位培训，提升贯彻实施水平。  

（三）新一轮总体规划修编工作依法推进。  

按照《条例》第四十三条规定，在现行总体规划的规划期限即将届满前，组织开展新一轮总体规划编制工作。8月29日，《重庆市新总体规划编制工作方案》已经市政府印发，按照“党委领导、政府负责、部门合作、专家领衔、公众参与、协调联动”的方式，由市规委会全面领导，协同20个市级部门、29个远郊区县和万盛经开区一并推进编制工作。《工作方案》明确，2018年完成新总体规划主要技术成果，包括完成总体规划实施评估、专题研究和专业专项规划，形成新总体规划方案以及“多规合一”大数据平台，2019年按法定程序报批。目前，建立了以基础地理信息为基础，各类规划数据整合集成的“多规合一”大数据平台；完成了现行总体规划实施评估；大部分专题研究和专业专项规划已有初步成果；远郊区县和万盛经开区2035规划大纲均已完成初步审查。在此基础上，已形成新总体规划草案。  

（四）“多规合一”工作有序开展。  

在全市范围内开展“多规合一”工作，初步摸清了全域全要素家底。2017年3月，市政府常务会议通过了《重庆市主城区“多规合一”方案》，市级有关部门积极对接，通过统一标准、查找差异，协调处理好各类空间矛盾，形成了城乡总体规划与土地利用总体规划、建设空间与生态空间协调一致的“一张图”，已于2017年12月报市政府批准。主城区“多规合一”信息化平台与全市网上行政审批系统进行了融合。2017年4月至今，市级有关部门协商制订并发布了“多规合一”规划编制技术指引，用以指导各区县开展“多规合一”工作。通过“多规合一”工作，盘活了土地资源，增强了规划刚性，提高了工作效能，节约了社会成本。  

（五）加大对违法建设行为的查处力度。  

一是针对进入规划许可程序的违法建设行为，制定出台了《重庆市规划局行政处罚裁量基准》，对《条例》第七十三条、第八十三条、第八十四条、第八十五条中的处罚情形进行了细化，明确了相关的适用情形。出台了《重庆市规划局查处违法建设工作规程》，对执法人员的行政执法行为进行了规范。同时，对执法文书进行了全面的修订，并下发各区县执行。自《条例》修订以来，共立案查处进入规划许可程序的违法建设743件，处罚面积278万平方米，罚没款3亿元，切实维护了规划的刚性和严肃性。二是针对未进入规划许可程序的违法建设行为，建立了四级巡查机制，成立了重庆市违反城乡规划举报投诉中心，开通了966559举报电话，建立了“重庆市违法建筑整治微信平台”，对在建违法建筑实行有奖举报，还采用卫星遥感影像、无人机航拍等新技术辅助发现新增违法建筑。采取了约谈、停水电气、限制房屋产权、纳入征信体系等措施，防止违法建筑继续扩大。自《条例》修订实施以来，全市共消除新增违法建筑59.66万平方米。对存量违法建筑实行集中成片整治，按照住建部五年行动方案的要求，制定了全市违法建筑五年整治计划，以居住小区、村（社）片区为基本单元向各区县下达年度目标任务。自《条例》修订以来，全市共整治存量违法建筑1182.42万平方米。  

二、《条例》实施存在的主要问题  

《条例》修订以来，为我市科学制定城乡规划，加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进经济社会全面协调可持续发展起到了积极而重要的作用，但对照习近平总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标和“四个扎实”要求，与人民群众对城乡发展的期盼还有明显差距。  

（一）重内轻外，枢纽地位与作用发挥不充分。  

重庆处在“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的联结点，又处于长江经济带的联结点，区位优势明显。习总书记定位重庆是“西部大开发的重点战略支点”“一带一路和长江经济带联结点”，重庆的发展应更好地发挥推动西部大开发，促进西部地区参与国际竞争合作，推进东西互济、陆海联动的作用。但我市现有规划在编制和实施过程中，由于直辖意识和上游意识不强、对开放高度、深度、广度认识不到位等原因，发挥枢纽作用存在以下主要问题：南向，高铁等建设滞后；东向，长江经济带的发展为重庆更好融入中部和东部提供了重要载体，但三峡存在翻坝制约；西向，重庆是“渝新欧”发源地，但发展到目前优势不明显；北向，“渝满俄”班列发展缓慢；居中的“联”和“结”作用不突出。习总书记寄望重庆“加快建设内陆开放高地”，但我市在开放高度、深度、广度上还存在较大差距。开放硬件方面，“铁公水空”开放通道均有短板，临空港区、国际铁路、国际港口等建设滞后，立体协同联运的优势发挥不明显。开放软环境方面，开放平台层次较低，物流组织方式、运输效率、物流价格和成本、海关口岸等还缺乏统筹管理和顶层设计，枢纽功能发挥不够。  

（二）重城市轻农村，现有规划在编制时对城乡融合考虑不足。  

《条例》第五条规定，制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹的原则。我市是“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，但这方面的改革创新不够，规划融合不够，以工促农、以城带乡效果不明显。现有规划编制与实施的重点仍在城市，乡（镇）规划、村规划的实施与乡村振兴、城乡融合的要求还有差距。规划编制时在重大基础设施、基本公共服务设施、市政公用设施等方面均向城市倾斜，市政基础设施服务均等化在农村地区缺乏相应的规划目标、指标和设施布局要求，统筹融合“有帽子、无里子”。大中小城市和小城镇发展不协调，主城区“一城独大”，交通拥堵、环境污染、安全隐患等“大城市病”也随之显现。区域性中心培育不足，未形成发展梯度和辐射层级。各区县城在功能定位、城市规模、空间形态、产业布局、服务配套等方面“同质化”明显。全市发展不均衡、不充分矛盾仍然突出，片区间、板块间差距仍在拉大，城乡空间结构还需优化。  

（三）重开发速度轻合理布局，主城区现有规划科学性不够。  

《条例》第五条规定，制定和实施城乡规划，应当合理布局区域的人口、产业。我市主城区两江环抱，具有大山大水、大开大合的自然本底优势，天然形成三大槽谷，用地相对分散，自然形成多中心的组团式空间结构。但我市主城规划编制时未充分利用地形地貌特点，在快速推进城市开发建设的同时，对建设项目的容积率、高度、密度等强制性指标设定缺乏前瞻性，缺乏规划生成项目的机制，未科学考虑城市发展的时序，对城市形象、空间形态控制得不好。  

一是中心城区开发强度过大。《条例》第三十四条规定“旧城区的整治应当优化功能布局，完善综合交通、市政等公用设施和公共服务、防灾减灾设施，合理确定开发强度，有序疏导居住人员，增加绿地等公共空间”。但主城区规划对大疏大密的城市形态控制不够，对人口分布密度、用地开发强度和建筑分区高度等研究和控制不够，控制性详细规划编制时容积率普遍较高，导致主城中心城区过高、过密，如渝中区人口密度已高达3.28万人/平方公里。同类“三高症”已由渝中半岛向外蔓延，中心区乃至城市新区住房大多以高层、高密度、高容积率为主，主城居住平均净容积率达到2.37。  

二是“三大槽谷”发展缺乏统筹。一方面，东、西部槽谷地区发展较为滞后。通过对近几年主城区用地数据的分析，一半以上主城新增建设用地都集中在中部槽谷北部地区。另一方面，因配套设施建设进度未跟上导致东西部槽谷片区功能培育的不充分、不完善、不协调。  

三是城市功能布局不够合理。产城融合、职住平衡协同不够。大量城市功能集聚在中心城区，由此造成的产城景分离、职住行失衡、人流“向心”、潮汐交通、配套缺失等问题突出。每天上演“人口大挪移”，主城区25%人群需要跨组团就业，直线距离超过10公里的就业人群超过15%。同时，城市开发建设受土地财政主导的土地储备模式影响较大，各类开发平台、土地投融资平台缺乏统筹，导致建设项目“争相上马”，产业空间“遍地开花”，整体开发建设破碎化，各项配套难以完善。  

四是城市形象设计未有效落实。《条例》第三十九条规定，城市的重要区域、重要地段，应当编制城市设计，对城市空间形态、公共空间、交通组织、视线通廊及建筑物的造型、高度、色彩、材质等内容提出规划建设和管理要求。而目前主城区建筑过高过密，建筑水平整体不高，“大礼堂式”的标志性建筑少之又少，枢纽站场、场馆院厅、跨江桥梁等公共建筑精品不多，城市主色调未形成，建筑群体缺乏秩序、城市界面琐碎，“优势在立体、遗憾在立面”，城市设计未得到有效实施。  

五是空间留白机制不完善。虽然已规划的城市建设用地按照当时的理解和预测对各个地块赋予了用地性质，现有总体规划在备选用地中也对奥运场馆、国际会议中心、大型商贸物流等重大功能设施进行了空间留白预控，但缺乏具体的预控机制和手段，导致预控的留白空间不断被蚕食。  

（四）重拓展轻宜居，基础设施和公共服务设施不足。  

《条例》第五条规定，制定和实施城乡规划，应当合理布局区域的公用设施和公共服务设施。而我市基础设施总量不足、标准不高、运行管理粗放、“重地上、轻地下”等问题长期存在。一是基础设施不完善。基础设施空间布局与城市空间拓展衔接不紧密，导致水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流、能源、给排水、供热、污水、垃圾处理等多方面的基础设施缺口大，复合设施网络支撑远未成型。二是出行难问题突出。城市交通缺乏对大山大江自然本底的尊重，城市路网标准低，交通模式、交通系统、交通结构与山地城市不够匹配，干道路网系统不完善，次支路缺乏，未贯通道路多，难以形成微循环。轨道建设对城市发展的引领和带动作用未能充分发挥，轨道线网层次较为单一，站间距普遍偏小，导致运行速度不高，长距离通行效率低。“公交优先”没落到实处，公交服务水平不高、舒适性、便捷性不够，公交吸引力低。现有规划对交通枢纽转换、多式联运考虑不足，在多式联运体系方面仅提出发展原则，缺乏操作性，没有形成与山地城市相适应的交通格局。三是公共服务设施配套不足。主城区“上学难”“看病难”“养老难”问题解决慢，主城区中小学、医疗卫生、文化设施、体育设施、社会福利设施用地实施率分别为42.0%、33.9%、29.4%、27.8%和33.9%。城市新建区功能配套不足问题突出，城市细节化、人性化设计不够，具有重庆特色的山城步道建设滞后，地下通道、过街天桥等便民设施缺口较大。老百姓身边共享的文化、体育设施等建设慢，缺少就近可达的休闲游憩公共空间。  

（五）重经济轻生态，城市生态品质还有待提高。  

《条例》第五条规定，制定和实施城乡规划，应当遵循保护和改善生态环境的需要。《条例》第十四条和第二十五条明确了生态保护空间布局和环境保护是城乡总体规划的强制性内容。但目前实施的城乡规划在编制时的指导思想与新发展理念还有较大的差距，城市建设布局过于看重经济效益，对自然本底尊重不够，城市生态还不能满足人民群众对美好生态的向往。在山系方面，城市开发建设对城中山体的尊重不够，存在蚕食、遮挡和深挖高切等现象，城市天际线、山脊线等遭到不同程度破坏；“四山”地区作为我市主城的“绿肺”，虽然市政府已经出台管制规定和管制规划，但仍有绿地被蚕食，“四山”范围内仍有违法建设的情况发生。水系方面，亲水性不够，主城区两江岸线自然化率为62.7%，低于国家生态园林城市80%的标准；次级河流岸线自然化率为12.5%，存在不同程度的渠化封盖，生态涵养功能弱。绿系方面，可供市民就近使用的绿地数量不足、分布不均，尚有30%的市民在居住地周边500米半径内没有游园、社区公园。山、水、绿系之间缺乏有机串联，生态品质需进一步提升。  

（六）重建设轻文化，历史文化保护工作任重道远。  

《条例》修订以来，特别是《重庆市历史文化名城保护条例》作为专门的地方性法规出台后，我市社会各界的保护意识有较大提升，但点、线、面一体的保护体系未形成。由于多年以来城镇开发建设中，对历史文化遗产遗迹保护力度不够，存在拆旧卖地、毁文开发、拆真文物建假古董等情况，文物遗迹破坏较大。比如，我市已有超过一半的民国文物消失；近1/3的历史文化街区、名镇、名村整体风貌遭到破败；母城“九开八闭”城门体系有迹可循的也仅剩两座。此外，只注重对历史文化资源本体的保护，对周边环境要素的保护和管控力度不足。历史文化遗产传承利用不充分，历史建筑多处闲置，对巴渝、三峡、移民、红岩、抗战、统战等多类型文化核心价值提炼不够，优秀传统文化创造性转化、创新性发展尚未实现。历史文化要素彰显不足，城市建设缺乏人文底蕴，未发挥历史文化资源对城市品质的带动提升作用。  

（七）重编制轻实施，规划执行不好的问题客观存在。  

一是城市规划受土地财政影响较大。城市开发建设受土地财政主导的影响较大，城市规划常有给“资金平衡”让路的情况。土地管理精细化程度不高，土地出让的区域、总量、时序、节奏等缺乏城乡规划指引，城市发展缺乏方向。“穿透式”规划机制未完全建立，规划编制与实施存在脱节的情况。如2003年市人大常委会对《重庆渝中半岛城市形象设计方案》作出了决定，要求渝中半岛要“减量、增绿、留白、整容”，这些要求都没有得到很好的落实。二是存量违法建筑整治形势仍然较为严峻。截止2015年，我市建成区存量违法建筑有3037.4万平方米，按照《重庆市违法建设专项治理五年行动方案》要求，2016年整治存量违法建筑591.54万平方米，2017年整治存量违法建筑928.71万平方米，2018年预计整治存量违法建筑644.67万平方米，至2018年底全市仍有近872.53万平方米的存量违法建筑有待逐步整治。  

三、加强和改进《条例》实施的建议  

通过本次执法检查，检查组认为，2017年修订施行的《条例》能够引领城乡规划的发展，规范我市城乡规划的编制和实施，促进各级各部门城乡规划依法监管和综合执法工作的开展，基本能够适应我市当前的经济社会发展需要。但对标新时代新要求，《条例》的贯彻执行还存在一些问题，针对这些问题，检查组提出以下建议：  

（一）牢记嘱托，明确使命，进一步提高规划工作政治站位。  

全市各级各部门要深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标和“四个扎实”要求，进一步提高政治站位，提高贯彻执行《条例》和依法编制实施城乡规划重要性的认识。  

按照市委工作部署，厘清重庆在新时代主动承担国家竞争引擎和发展理念示范的国家使命，重点发展经济中心、创新中心、交往中心、门户枢纽等具有国际影响力的城市职能，发挥好带动西部地区发展的作用。  

（二）深化认识，加强宣传，强化国土空间规划意识。  

各级各部门要加强对《条例》的学习贯彻，加快建设统一的空间规划体系，实现“多规合一”，统领所有国土空间用途管制。强化各级干部特别是领导干部“规划就是法律”的意识，切实维护规划的强制性、权威性、严肃性，保障规划的战略引领和刚性管控作用，坚持“一张蓝图干到底”，杜绝随意修改规划的行为发生。  

不断增强做好城乡规划管理的责任感和紧迫感。要把《条例》作为普法内容，进一步加大宣传力度，推动《条例》家喻户晓、深入人心，强化公众遵守规划的意识，确保法定规划得到各类社会主体的共同遵守。  

（三）注重衔接，科学规划，努力建设山清水秀美丽之地。  

认真落实习总书记生态文明思想，科学编制规划，加快构建衔接一致的规划体系和科学有效的管控体系，科学划定“三区三线”，锚定“山水林田湖草”自然资源底线，实现规划为自然资源赋能、规划提升城市价值，真正把绿水青山变成金山银山。  

1．提高规划编制的前瞻性和科学性。尊重城市发展规律，注重城乡统筹和区域协调，把高质量发展和高品质生活作为规划编制的根本落脚点，着眼未来城市对生态环境的更高要求、更严标准，提前预控城市重大功能的空间布局，打造更多优美的生态空间，为市民提供更多的公共开放空间，使城市可以让人停下脚步，让老百姓都能感受到这座城市带来的获得感、安全感、幸福感。  

2．加强“广阳岛”生态保护。围绕“长江风景眼、重庆生态岛”的定位，坚持立法与规划同步先行，控制好广阳岛及周边区域的自然空间形态，实施山水林田湖草生命共同体生态修复，加强对江心岛生态保护，突出其生态性、公共性、开放性。  

3．加快主城区“两江四岸”治理提升。优化“两江四岸”城市功能，以休闲游憩、体育健身、提升活力为目标进行优化；修复“两江四岸”生态系统，对滨江路高架桥桥墩、堤岸、边坡等进行整治和绿化美化，构建多层次、多色彩的滨江绿带系统；丰富“两江四岸”公共空间，建设滨江公园、湿地公园、广场、亲水码头，构建连续丰富的滨江开放空间，打造富有山城特色的滨水景观眺望系统；提升“两江四岸”滨江颜值，优化“两江四岸”天际轮廓线，联通山水视线廊道，构建“ 沿线整体美，点上有精品”的“两江四岸”景观风貌展示格局。  

4．切实加强“四山”保护。加强“四山”违法建设综合整治；实施好国土绿化提升行动，持续开展森林抚育、纯林改造等工作，提升“四山”林相品质；推进“四山”范围内废弃矿山修复，着力开展山水林田湖草系统治理；做好“四山”资源合理利用。  

5．加强历史文化保护传承。进一步摸清历史文化资源本底，切实推进历史文化名镇、名村、街区、传统风貌区保护、修缮工作；加快历史文化保护法规体系建设；牢牢把握“山水之城、美丽之地”的目标定位和“行千里、致广大”的价值定位，夯实历史文化名城“三层七类”保护体系；完成全市历史文化名镇、名村、街区、传统风貌区保护规划全覆盖；深入挖掘提炼历史文化核心价值，把历史文化元素融入自然生态、城市街区和景区景点，促进产城景有机融合。  

（四）完善制度，强化监管，为规划实施提供刚性保障。  

一是继续完善规划地方法规体系。加强“四山”“两江四岸”、广阳岛、城市更新、历史文化等方面的规划立法工作。新编和修订一批标准、导则和指引，健全符合重庆山地实际的规划技术标准体系。二是加强建设项目的审批和监管。依法审批建设项目，对城乡规划强制性内容和一般技术性内容的修改实施差异化管理，坚决杜绝随意干预和变更规划的行为，对已审批的建设项目，要进行跟踪、监督和检查。坚决遏制违法建设活动，严格控制新增违法建筑，加大对存量违法建筑的整治力度，按照《重庆市违法建设专项治理五年行动方案》列出的时间表，逐年消除整治范围内的存量违法建筑，改善城市人居环境，营造良好的生态、生活、生产空间。  

（五）关于对《条例》的修改建议。  

鉴于机构改革、建设领域行政审批制度改革已对建设项目的分类和规划许可程序进行了调整，并且设立了告知承诺等管理制度，建议对《条例》中涉及规划许可、  

方案审查、违法行为认定以及相应的法律责任等条款，结合空间规划立法工作，适时予以修订。  

特此报告。