重庆市人大常委会执法检查组

关于检查《重庆市河道管理条例》实施情况的报告

——2018年9月27日在市五届人大常委会第五次会议上

市人大常委会副主任、执法检查组组长    夏祖相

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

为加强河道管理，保障河道行洪排涝安全，保护河道生态环境，发挥河道综合效益，全面推行河长制，深入落实生态优先、绿色发展战略任务，市人大常委会把检查《重庆市河道管理条例》（以下简称《条例》）实施情况列入了今年的监督工作计划。为做好此次执法检查，市人大农委认真开展前期调研，拟定执法检查方案并经主任会议审议通过。方案明确检查重点为：《条例》规定的河道规划、保护、治理、利用等制度落实情况，河长制推行情况。7月至8月，检查组听取了市水利局、市城乡建委、市交委、市国土房管局、市环保局、市规划局、市城管委等7个部门贯彻实施《条例》的情况汇报，书面了解了市发展改革委等7个部门贯彻执行《条例》的情况，张轩主任对执法检查和依法管理河道提出了要求。检查组分别赴大渡口、九龙坡、铜梁、开州、巫溪等5个区县进行了实地检查，同时，委托其他区县人大常委会开展属地检查。对各区县检查情况进行了汇总，针对检查中不清楚的问题，进行了补充调查，并与市水利局等部门交换了意见。现将主要情况报告如下。

一、《条例》实施的总体情况

《条例》于1998年9月施行，2015年7月，市人大常委会作了修订，自当年10月1日起施行。《条例》修订实施以来，全市各级政府及水行政主管部门、其他相关部门加强宣传，认真贯彻，结合河长制的推行，围绕加强水污染防治、河道保护与治理、涉河建设项目监管、河道采砂管理做了大量的工作，取得了明显成效。

（一）依法管理河道意识明显增强

市委、市政府高度重视河道管理工作，将其纳入全市经济社会发展大局统筹考虑，与中央环保督察整改、乡村振兴战略实施和长江经济带保护发展融合推进。陈敏尔书记多次研究部署河道管理工作，并作出重要指示。市政府制定了《重庆市河道管理范围划定管理办法》，修订了《重庆市河道采砂管理办法》，与四川省签订《跨界河流联防联控工作协议》，各区县也陆续制定了相关规范性文件。

市、区县水行政主管部门不断加强《条例》宣传教育，印发《条例》单行本3万余册。开展河道管理培训139次，7967人次。在重庆电视台、区县电视台播放宣传片、动画公益片265次，在重庆日报、重庆时报、区县日报专题报道210次，利用门户网站、微信、微博等报道375次。在世界水日、中国水周开展专题宣传653次。引导广大群众积极参与，建立河库保护村规民约，组建河道管理志愿服务队伍，开展巡河、护河活动。群众通过举报电话、微信公众号等渠道，分别向市、区县两级反映河道管理工作中的突出问题52件、1120件，目前已全部办结并及时作了回复，人民群众依法参与和监督河道管理的积极性明显提高。

（二）河道规划逐步推进

全市流域面积50平方公里及以上河流510条（跨省河流122条），市内总长度16877公里；流域面积100平方公里及以上河流274条（跨省河流96条），市内总长度12727公里；流域面积1000平方公里及以上河流42条（跨省河流30条），市内总长度4838 公里。

《条例》修订实施以来，市水行政主管部门部署了全市河道调查评价和河道划界工作，计划划定河道岸线3.35万公里。正在开展流域面积50平方公里以上河道的调查评价和登记工作，其中，流域面积1000平方公里以上河道已经完成。开展了流域面积50 平方公里以上河道的划界工作，累计完成河道划界岸线总长3.11万公里，占计划任务的92.84%。设置了一些河道管理范围界桩和公示牌。

编制了《长江河道岸线保护和开发利用总体规划》，印发了《长江经济带重庆市重要河道岸线保护和开发利用总体规划》。对长江、嘉陵江、乌江干流部分河段进行了规划，总长1066公里，划定保护区72个、保留区148个、控制利用区120个、开发利用区58个。编制了主城区及其他区县城市规划区（含工业园区、拓展区）内集水面积1平方公里以上河道的岸线保护与利用规划，规划河道5712公里，划定保护区480个、控制利用区1668个、开发利用区542个。编制了《重庆市主城区“两江四岸”治理提升统筹规划》，制定了《重庆市主城区“两江四岸”治理提升实施方案》，对“两江四岸”近期、远期治理分别提出了规划措施。

（三）保护和治理力度不断加大

一是加强河道保护工作。开展了农村水电生态影响和绿色发展情况调查，针对421座水电站下泄水量不足、河流脱水情况，下达了整改任务，明确了整改要求和整改时限，已完成300座水电站的整改。开展了河道垃圾清理，今年上半年，打捞漂浮垃圾5.2万吨，清理消落区垃圾2.6万吨，接收转运船舶垃圾2500吨，保持了河道整洁。搬迁主城饮用水源保护区船舶20艘，完成船舶生活污水处理装置改造38艘，占96.5%，拆除或封存重油燃烧设备船舶362艘。《条例》规定的河道管理范围内禁止性行为，如“修建围堤、阻水渠道、阻水道路；侵占、损毁、移动历史洪痕标志”等明显减少。按月通报并公开了211个市级监测断面水质监测结果及排名。完成670个排污口的水质在线监测。建立河道监管巡查制度，采取车巡、船巡、步巡等方式积极开展河道巡查。

二是大力实施河道综合治理。落实市级以上资金49.01亿元，治理河流425公里。开展了城市河道综合整治、清淤、疏浚等305 公里，修复生态湿地28处。开展入河排污口核查及整改，登记在册入河排污口1027个。综合治理水土流失面积1652平方公里，营造生态屏障林225万亩。引进社会资本参与河道保护和治理，万盛区青山湖国家湿地公园、璧山区璧南河国家级水利风景区等工程以点带面，实现了河道生态保护与经济发展协同推进、相互促进，群众获得感显著增强。

三是扎实开展河道专项整治。开展长江经济带固体废物排查整治行动，确定整改点位69个，已完成62个点位的清理工作。启动全市河道管理范围内乱占、乱采、乱堆、乱建等突出问题的专项整治行动。开展了“绿盾2018”专项行动，发现需要整改的问题226个，已完成整改85个。实施了“清河一号”等多项专项行动，取得了较好效果。

（四）河道利用日趋合理

一是认真实施涉河建设项目许可与监管。按照《条例》规定，简政放权，下放了涉河建设项目许可权，区县审批率超过95%。2016-2017年，全市审批涉河建设项目939个（码头工程23个，跨江设施193个，穿江设施23个，取排水设施76个，防洪护岸工程162个，生态环境整治工程62个，其他项目405个），其中，长江委审批26个，市级审批4个，区县审批909个。在严格审批的同时，水行政主管部门强化了对涉河建设项目的监管，开展现场检查1338次，专业复核136次，涉河专项验收98次。

二是采砂管理进一步加强。制定了《长江上游干流宜宾以下河道采砂规划（2015～2019年）》，将主城绕城高速以内长江、嘉陵江128公里河段划为禁采区，长江重庆段可采区62处，年度控制开采量972万吨。按《条例》规定，市水行政主管部门与长江沿线18个区县签订了采砂审批行政委托书，进一步明确了权力和责任，其他河道采砂审批权全部下放区县。印发了《重庆市重要河道采砂规划（2016～2020年）》，涉及27个区县、36条河流，规划禁采区345处、可采区163处、保留区156处，年度控制开采量645.17万吨。綦江区、潼南区、丰都县等9个区县结合实际制定了河道采砂管理规划。部分区县实行了全域禁采，荣昌区已全部禁止河道砂石开采；垫江县从2016至2020年，所有河道禁止采砂；酉阳县从《条例》修订实施以来，已停止办理河道采砂许可；云阳县对河道采砂许可到期后实施关停，到期一处关停一处，短期内不再审批采砂许可。2016至2017年，全市批准采砂点116个，许可采砂量1587万吨，收取砂石资源出让金2.35亿元。

（五）涉河违法案件查处有力

《条例》修订实施以来，全市发出违法涉河建设整改通知423件，立案查处违法涉河建设项目61个，罚款81.45万元；拆除清退违法建设项目203个；恢复绿化河道岸线29.97公里，面积2.38平方公里。查处非法采砂301件，罚款和没收违法所得577.76万元，拆除和没收违法采砂机具126件，查获非法采砂船69艘，移交公安案件55件，刑事处罚30人。

（六）建立实施河长制，有效推动《条例》贯彻实施

河长制是加强河道管理，落实河道管理地方主体责任，加强河道巡查，解决河道突出问题的有效机制。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》， 2017年3月，我市制定了《重庆市全面推行河长制工作方案》，同年7月，全市河长制工作高位推进。建立了市、区县、街镇、村社区四级河长体系，街镇及以上实行党政主要负责人同时担任总河长的“双总河长”制，分级分段设河长1.7万余名。陈敏尔书记、唐良智市长共同担任全市总河长，张轩主任担任梁滩河市级河长。市、区县分别成立河长办公室，落实工作人员，明确职能职责。制定了《重庆市河长制工作规定（试行）》《重庆市河长巡查制度（试行）》。今年以来，陈敏尔书记以上率下，先后巡河9次，唐良智市长对河长制提出工作要求，扎实开展巡河活动，张轩主任深入梁滩河开展巡查、调研，多次研究河道治理，特别是水污染防治。其他市级河长巡河31人次，区县级河长巡河4000余人次，乡镇级河长巡河9万余人次。

河长制实施以来，按照“一河一长、一河一策、一河一档”的要求，推动河长制“见河长”“见行动”“见成效”，共发现问题1.1万余件，已解决8000余件。全市河道水质持续改善，梁滩河、龙溪河等污染较重河流综合治理深入推进，长江重庆段水质为优，城乡集中式饮用水水源地总体安全，完成118个非法码头的整改，城市建成区31段黑臭水体基本消除，河道脏乱问题得到初步治理。

二、《条例》实施存在的主要问题

（一）河道管理基础工作薄弱

检查发现，全市河流基本情况底数不清、情况不明，统计口径不一致。流域面积50平方公里以上河流的河道调查及名录公布工作还未完成，大量流域面积50平方公里以下的河道调查评价、名录登记公布和划界工作尚未开展。河道管理信息系统尚未真正建立，河道保护、治理、利用缺乏基础。区县反映，河道管理范围内的土地权属存在遗留问题，尚未理清，有农民承包地、企业用地、铁路用地等，河道管理范围划定难度较大。部分河道公示牌内容不规范、不完整。

（二）河道规划滞后

检查发现，目前仅编制了部分河道的防洪规划、岸线保护和利用规划、采砂规划等部分专项规划，缺乏河道保护、治理和利用的综合规划。大量河段还未进行统一规划，与“一河一规划”的要求还有很大差距。河道管理相关专项规划与土地利用规划、城市建设规划等衔接不够到位，规划控制约束力度不够。区县反映，部分规划编制质量不高、指导性不强，贯彻执行不严、实际运用不多。部分规划执行的连续性较差，刚性不够。

（三）河道保护和治理力度不够

由于长期以来对河道管理重视不够、投入不足，河道保护治理欠账多、任务重。据初步统计，流域面积200平方公里以上河流需要治理的达114条，治理量大。水土流失依然较重，年土壤侵蚀总量达9000万吨，河道清淤疏浚压力大。河道沿岸地质灾害隐患点较多，特别是三峡库区，需治理的崩滑体和库岸达413处。《条例》修订实施以来，虽然在河道保护治理方面做了大量的工作，但依然存在不少问题。

一是水污染仍然是河道治理的突出问题。据《重庆市水资源质量月报》通报，2018年4月共监测评价了38个区县界水体，水质不达标率为34.2%，其中劣五类水质占10.5%，五类水质占7.9%。检查发现，一些污水处理厂没有正常运行，部分城区河段水质较差，污染较重。区县反映，由于入河排污管控机制不健全，工矿企业污染、城镇生活污染等没有得到有效的防控和治理，部分河道水质污染严重。

二是堤防护岸建设管理需要加强。检查发现，有的护堤护岸林受到破坏，导致岸坡水土流失；部分堤防工程年久失修，存在垮塌、损毁现象，存在安全隐患。区县反映，对堤防护岸的维修养护重视不够，管理工作薄弱。

三是河道保护禁止性行为时有发生。检查发现，《条例》规定的河道管理范围内部分禁止性行为不同程度的存在，主要表现在：临河建房屡禁不止；临河路桥建设过程中，就地取石、采砂现象较为普遍；在河道内乱搭棚、乱摆摊等现象依然不少；部分涉河建设项目存在擅自占用河道存放材料、堆码弃渣、倾倒废料等行为。区县反映，由于历史原因，过去建设的一些建筑物、石河堰，存在阻水现象，对行洪有一定影响，整改难度大。

四是部分河段基本生态流量不足。区县反映，由于水电站建设数量较多，受河流库容式电站坝体建设的影响，企业追求经济效益最大化，导致生态流量下泄不足，有的河段断流或间歇性干枯，河流自然生态受到破坏。部分水电站虽然进行了整改，但整改不够到位，下泄水量难以保证基本生态需要。

（四）河道利用仍需规范

一是涉河建设项目违法情况依然存在。区县反映，有的涉河建设项目存在未批先建、边批边建、不按规定建设等问题；有的项目未依法编制涉河建设方案和行洪论证；有的项目防洪工程与主体工程建设不同步；有的项目事中、事后监管不到位，给河道行洪安全埋下隐患。

二是非法采砂现象时有发生。区县反映，受利益驱动影响，有的非法采砂取缔后死灰复燃，反复性和顽固性强。虽然出台了相应管理办法，但是监管难度大，处罚力度偏小。盗采、超采砂石，在禁采区、禁采期采砂，借航道整治以盈利为目的非法采砂等现象时有发生。

三是河道综合效益发挥不够。区县反映，对合理利用河道研究不深透，对河道生态价值认识不到位，没有处理好河道保护与利用之间的关系。特别是主城区百公里“两江四岸”生态重视不够、开发过度、滨江景观无序，既影响了美丽山城的“颜值”，又未充分发挥河道综合利用的生态效益和社会效益。

（五）配套性文件不完善

检查发现，按照《条例》规定，需由市人民政府制定的《河道管理范围内土地、水域等资源有偿使用管理办法》《河道砂石资源出让收益的征收、使用管理办法》等配套性文件尚未制定，影响了《条例》的全面有效执行。

三、《条例》实施存在问题的原因分析

存在上述问题原因是多方面的，主要是没有正确处理好河道保护、治理与利用的关系，关键是没有把“生态优先”的理念真正落实到河道管理工作中。

（一）思想认识不到位

一些地方学习宣传贯彻《条例》深度不够，对河道管理认识不足、重视不够，对“科学规划、严格保护、综合治理、合理利用”的原则理解不透彻，河道管理缺乏针对性和有效性；一些部门对自身承担河道管理的职能职责认识不清，片面认为河道管理是水利部门的事，主动参与配合不够；部分单位和个人爱河护河意识不强，法治观念淡薄，违法开采、违法排污、非法占用河道，增大了河道管理的难度。

（二）管理机制不健全

涉及河道的管理部门较多，部门之间部分职责重叠交叉、边界模糊，信息不共享、协调不到位，存在“多头管理”或“管理真空”，岸线建设、港口码头管理、航道管理等部门与水行政主管部门配合不够。上下游区县之间“各管一段、各自为战”，联防联治意识不强、协同不力。河道长效管护机制还不健全，“重一时治理、轻日常管理”的现象依然存在。生态补偿机制还不完善，尚未有效发挥河道保护治理的激励和约束作用。落实河道管理责任和责任追究还有差距。

（三）保障措施不完善

资金投入明显不足，河道调查、评价、规划经费落实不到位，河道基础工作推进缓慢。河道保护、治理经费严重短缺。河道日常监管经费不足，管理难以到位。河道管理力量薄弱，区县、乡镇河道管理人员不足、素质参差不齐，不能适应新时期河道管理的新要求。

四、加强和改进《条例》实施的建议

为进一步贯彻执行《条例》，深入践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，按照“共抓大保护、不搞大开发”的要求，针对发现的问题，检查组提出以下建议：

（一）深化认识，加强宣传，增强依法管理河道意识

加强河道管理，不仅具有重要的现实意义，更是一项不容推卸的政治责任。全市各级政府要进一步提高政治站位，深刻理解习近平生态文明思想的重要内涵，提高依法管理河道重要性认识，切实加强对河道管理工作的领导。各级部门要加强对《条例》的学习贯彻，准确把握精神实质，不断增强河道管理的责任感和紧迫感。要把《条例》作为普法内容，进一步加大宣传力度，推动《条例》家喻户晓、深入人心。要充分发挥新闻媒体的监督作用，加大对违法案件的曝光力度，不断提高全民的法治意识。

（二）精心组织，摸清家底，夯实河道管理基础工作

做好河道调查评价、登记、河道名录公布和河道管理范围的划定，是河道规划、保护、治理和利用的基础工作。各级各部门要高度重视，精心组织，认真开展河道调查评价，摸清真实情况，做到客观评价，准确登记。各区县水行政主管部门要会同国土、规划、交通等部门，加快推进河道划界工作，合理设立界桩和公告牌。到2020年前，全面完成河道调查评价、河道管理范围划定，建立河道登记和管理信息系统，公布河道名录。

（三）注重衔接，科学规划，引领河道管理规范有序

河道科学规划是河道严格保护、综合治理、合理利用的前提，各级各部门要坚持多规合一修编河道规划。市级水行政主管部门要充分发挥组织作用，将河道规划提上议事日程，制定工作方案，明确规划要求，加强对区县的指导。要立足于河流现状，科学编制完善河道保护、治理、利用的综合规划。要突出重点，逐步编制每一条河道规划，形成“一河一规划”的河道综合规划体系。河道规划要与区域规划、流域规划相结合，与土地利用总体规划、城乡建设规划、乡村振兴规划有效衔接，提高规划的科学性。对已经批准的河道规划，必须严格执行，切实维护规划的严肃性和权威性。

（四）严格保护，综合治理，实现河畅水清岸绿景美

各级政府和有关部门要认真对照《条例》的要求，进一步查找河道保护、治理方面存在的问题和差距，列出问题清单，制定保护治理方案，突出重点，逐步实施。

一是加大力度，依法保护。要严格按照《条例》规定，加强巡查和监管，加大对河道管理禁止性行为的查处力度，提高违法行为成本，强化法律惩戒作用，防止新的河道管理禁止性行为发生。要依法依规，采取切实有效措施，积极处置涉河历史遗留问题，拆除涉河违章建筑，清理阻洪障碍物。要尊重河流的自然属性，实施在线监测，督促水电站加大整改力度，科学安排下泄水量和泄流时间，保证河道合理生态流量，保护河道生态环境。

二是因地制宜，分类治理。河流流经不同区域具有不同的特点和不同的功能作用。在河道治理中, 要坚持问题导向，因地制宜、因河施策、分类治理。治理农村河段，要在满足防洪、排涝、供水、灌溉等基本需求的前提下，尊重自然、顺应自然、保护自然，保护河道原生态和传统风貌，结合乡村振兴战略实施，重点加强不稳定堤防护岸治理，实现河道畅通、水流清澈，堤防护岸安全、环境整洁。治理城区河段，要更加注重景观功能，满足人们回归自然、亲近自然的需求 , 把河道治理和城镇景观、休闲娱乐、历史人文等功能结合起来，形成人与自然和谐共生的复合生态系统，打造多彩的水边风景和优美的城市环境。

三是突出重点，抓好水污染治理。水污染表现在河里，根子在岸上。要切实加强工业污染、生活污染、农业面源污染的管控和治理，科学布局污水处理厂，完善污水管网设施，从源头上控制河道水污染。加强入河排污口在线监测，逐步实现在线监测全覆盖。对已被污染的河道，要纳入生态环境治理体系，注重生态修复，采取工程措施与生态措施相结合的方式，通过垃圾清理、清淤疏浚、水系连通、堤防绿化、水土保持、湿地保护等治理手段，促进水质不断改善。

（五）严格审批，强化监管，合理利用河道资源

一是严格涉河建设项目审批和监管。要按照《条例》和有关规定严格审批涉河建设项目，从源头上遏制违法违规建设活动。在审批前，要组织专家认真论证，审核建设项目洪水影响评价报告。对已审批的建设项目，要严格按照批复要求进行全过程的跟踪、监督和检查，防止违法违规行为发生。对不按行政许可内容实施、存在防洪安全隐患的建设项目，要及时整改纠正，消除隐患。对未经审批，在河道管理范围内非法钻探、爆破、埋设管线等违规行为，要按照《条例》进行严格查处，促进涉河建设项目管理步入依法、规范的轨道。

二是切实规范采砂行为。要加强河道采砂管理，适时开展联合执法和专项执法行动，坚决制止非法采砂行为，维护正常的采砂秩序。市和有关区县要认真研究河道采砂管理与经济建设对砂石需求的矛盾，按生态环保的要求，深入论证，加快修编采砂规划，明确可采区、禁采区和保留区，提高河道采砂的科学性、合理性。

（六）完善制度，增加投入，为河道管理提供有力保障

一是完善配套文件。配套性文件出台与否、是否科学，直接影响《条例》的有效实施。要加快制定和完善《条例》规定的配套文件，不断增强《条例》的可操作性，保证《条例》正确实施。

二是健全管理机制。要建立河道管护长效机制，巩固河道整治成果。要进一步完善生态补偿机制，明确补偿标准，发挥绿色发展的激励作用。要建立严格的督查机制，实行生态环境损害责任追究制，严格追责，确保河道管理责任落实到位。要健全公众参与机制，推广“民间河长”“企业河长”等做法，引导更多志愿者参与河道保护和治理。

三是强化协调配合。水利部门作为河道主管机关，要按照《条例》规定，切实履行河道管理职责，牵头抓总，统筹解决河道管理中的各类问题。相关部门要根据各自的职责，积极配合做好河道管理工作。各区县、乡镇要按照属地管理原则，上下互动、区域联动、同步行动，共同做好河道管理工作。

四是加大投入力度。要按照《条例》规定，增加政府财政资金投入，落实河道基础工作、规划、保护、治理和利用所需经费。要把河道管理长效机制经费纳入财政预算，保障基层河道管护资金需求。要积极争取国家专项资金，加大对河道综合整治资金的保障能力。探索多元化投资方式，鼓励和引导社会资金参与河道保护、治理和合理利用。

五是加强队伍建设。要结合机构改革，逐步完善河道管理工作机构和河长制工作机构，完善管理职能，合理配置管理人员。要加强业务培训，提高管理队伍素质，提升河道管理水平。要强化责任担当，增强责任意识，促进管理人员依法履行河道管理职责。

（七）关于对《条例》修改的建议

2018年7月，市五届人大常委会第四次会议对25件地方性法规进行了集中修改，其中，对《条例》个别条款作了修改。在执法检查中，我们收集到部分对《条例》修改的意见建议，比如：加大对非法采砂的处罚力度，进一步完善相关部门的职能职责等。对此，应当按照新时期河道管理的新要求，认真研究，适时启动《条例》修订工作。此外，“河长制”立法已列入常委会五年立法规划，建议适时启动。

以上报告，请予审议。