重庆市人大内务司法委员会

关于全市检察机关法律监督工作情况的调研报告

（2018年7月23日在市五届人大常委会第四次会议上）

市人大常委会：

根据市人大常委会2018年监督工作计划，为协助市人大常委会听取和审议市检察院关于法律监督工作情况的报告，市人大常委会组成调研组，对2016年以来全市检察机关刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼活动监督情况进行了专题调研。6月中旬以来，市人大常委会副主任刘学普率调研组，赴市检察院一分院、二分院、四分院和万州、南岸、永川、丰都等基层检察院开展了实地调研，考察了部分检察院案件管理中心、信访接待室、驻监狱检察室、驻看守所检察室等。召开7场专题座谈会，听取了市检察院、3个检察分院和17个基层检察院的工作报告；听取了法院、农委、公安局、司法局、环保局、食品药品监管局、林业局等31个部门和单位的工作汇报；听取了10余名市人大代表和20余名一线检察干警的意见建议。通过本次调研，市人大常委会调研组较为全面系统地掌握了全市检察机关法律监督工作情况。现将有关情况报告如下。

一、全市检察机关法律监督工作的主要做法及成效

党的十八大以来，中央对加强检察机关法律监督工作作出了一系列决策部署。十八届四中全会提出要“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。”2016年以来，全市检察机关认真贯彻落实中央决策部署，在最高人民检察院和市委的坚强领导下，立足宪法定位，忠实履行职责，法律监督工作取得了明显成效。

（一）全面加强刑事诉讼活动监督，有力维护社会公平正义。坚持打击犯罪与保障人权并重，依法加强对刑事立案、侦查、审判和执行活动的监督。一是加强刑事立案活动监督。将有案不立、违法立案、以行政处罚代替刑罚、以刑事手段插手经济纠纷等作为立案监督重点，通过办理审查逮捕案件、受理控告申诉、查询公安机关工作台账等方式，共监督公安机关立案840件1063人，要求公安机关撤案326件。二是加强刑事侦查活动监督。严格追究遗罪漏犯，依法追捕漏犯653人，追诉漏犯575人、漏罪224条；严格把握证据标准，坚持罪刑法定、疑罪从无，以证据不足不批捕4919人、不起诉1354人，坚决防止错误逮捕和“带病起诉”；严格规范侦查行为，启动非法证据调查程序144次，坚决纠正刑讯逼供、非法取证、滥用强制措施、违法查封扣押冻结财物等侦查违法行为。三是加强刑事审判活动监督。以抗诉为重要抓手，坚持个案监督与类案监督并重，围绕有罪判无罪、量刑畸轻畸重、法律适用错误等监督重点，采取逐案评查、“起诉意见书、起诉书、判决书”三书比对等方式，依法准确及时有效提出抗诉，严防冤假错案。共提出刑事抗诉案件145件，同期法院审结抗诉案件106件，其中改判57件，发回重审10件，维持原判39件。四是加强刑事执行活动监督。严把刑罚变更执行监督关，紧盯计分考核、立功奖励、病残鉴定等重点环节，职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪等重点罪犯，坚持书面检查与实地调查相结合，认真审查主管机关的提请建议及作出的减刑、假释裁定和暂予监外执行决定，共纠正提请不当813件，纠正裁定、决定不当33件。加强羁押必要性审查，提出释放或变更强制措施检察建议2008件，办案机关采纳1897件，有力保护在押人员合法权益。全面建立社区矫正检察官办公室，认真开展社区矫正法律监督，共纠正脱漏管192人。开展集中清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项活动，监督收监执行457人；开展财产刑执行专项检察，对有能力但拒不履行财产刑的罪犯，建议法院从严适用减刑。

（二）稳步推进民事行政诉讼活动监督，倾力保障人民群众合法权益。扎实开展“基层民事行政检察工作推进年”专项活动，紧盯社会热点和民生突出问题，以裁判结果监督为重点，规范开展阅卷、调查核实、法律文书制作等工作，通过提请抗诉、提出检察建议等方式，加强民事行政诉讼活动监督。共提出民事行政抗诉案件307件，同期法院审结220件，其中改变原裁判170件；提出再审检察建议155件。积极开展虚假诉讼专项监督，加强与公安、法院的配合协作，严厉打击“假官司”，围绕民间借贷、劳务纠纷、破产清算等重点领域，对247件社会影响恶劣、群众反映强烈的虚假诉讼案件提出监督意见，向公安机关移送涉嫌犯罪线索12条，有力维护了司法权威、促进了社会诚信建设。办理不支持监督申请案件2282件，对不符合监督条件的案件，强化释法说理，用心用情做好当事人工作，既维护了人民法院正确裁判，又促使当事人息诉罢访。

（三）积极探索创新工作机制，努力提升法律监督质效。全市检察机关围绕执法司法办案，创新法律监督工作新方式新手段，形成了一系列新机制新经验。一方面，加强内部机制建设，挖掘法律监督内在潜能。健全刑事抗诉一体化工作机制，建立职务犯罪案件一审判决上下级院同步审查制度、法院裁判改变指控案件报上级院备案制度。在全市选取6个检察院进行逮捕诉讼化试点，采取听证等方式办理审查逮捕案件，更好地维护犯罪嫌疑人合法权益。有的检察院探索将重大侦查监督事项作为监督案件办理，克服侦查监督的随意性。完善民行监督案件一体化办理机制，充分发挥基层院办案基础职能、分院办案主体职能、市院审核把关职能，确保办案质效。修改完善案件质量评查办法，科学设置评价指标，推动规范办案行为，不断提高办案质量。另一方面，创新外部配合制约机制，增强法律监督整体合力。与公安机关建立刑事案件信息通报制度、提前介入制度、引导取证制度、重大疑难案件听取检察机关意见建议制度等，促使其提高办案质量、规范办案行为。在提出量刑建议、查处虚假诉讼、开展专项监督等工作中，加强与法院的配合制约，共同推动工作落实。加强行政执法与刑事司法衔接，建立“两法衔接”电子监督平台，开展社保、食品药品、环境资源类犯罪案件等专项立案监督活动，推动行政机关移送涉嫌犯罪案件线索。

（四）深入推进检察队伍建设，着力提高法律监督能力。按照司法体制改革目标要求，制定人才培养五年规划，着力打造正规化、专业化、职业化的法律监督队伍。全面开展岗位大练兵活动，分层分类开展教育培训、实战轮训，分条线举办各类技能竞赛、业务评比，搭建平台选派青年干警到信访窗口、基层组织锻炼，着力提升检察人员综合素质和专业能力。加强检察专业化建设，选拔检察官组建职务犯罪、金融犯罪等公诉专业团队，通过学习培训、实战实训、理论研训等方式，培养一批专家型公诉人，确保准确有力指控犯罪，更好履行法律监督职责。在渝北、梁平等基层检察院，探索以检察官名字命名办公室，突出检察官的办案主体作用。有条件的检察院，与知名院校共建教学科研基地，不断提高干警法律监督理论研究水平。坚持全面从严治检，加强廉政纪律教育，紧扣司法办案重点岗位、关键环节加强检查监督，制定廉政风险防控措施，确保队伍清正廉洁。

二、全市检察机关法律监督工作存在的主要问题

从调研的情况来看，全市检察机关法律监督工作虽然取得了明显成效，但与中央的要求和人民群众的期盼相比，还有一定差距，还面临一些问题和困难。

（一）法律监督理念存在偏差，能力有待提升。部分检察干警对法律监督工作的重要性认识不足，监督意识有待提高，监督理念有待转变。主要表现为两种倾向：一种认为“监督就是得罪人”，对监督工作有畏难情绪，思想顾虑较多，怕影响人际关系，不愿监督、不敢监督；另一种则认为“监督就是高人一等”，把监督当作“你输我赢”的较量，不愿意与被监督对象沟通联系，不虚心接受被监督对象的意见建议。部分检察人员的能力素质与新时代法律监督工作的新要求相比还有差距。主要表现为：有的检察人员法律监督专业素养不高，就办案而办案，不善于从办案中发现监督线索，或发现的问题往往停留在表面瑕疵；有的监督案件办案不规范、法律适用不准确，提出的监督意见或抗诉质量不高，刑事抗诉撤回率、法院维持原判率占一定比例，民事行政诉讼监督案件再审改变率逐年下降；知识产权、金融证券、互联网等领域的法律监督人才储备不足，复合型、领军型人才缺乏。

（二）法律监督刚性不足，线索发现渠道狭窄。目前，检察机关的监督措施主要包括抗诉、发出检察建议、提出纠正违法意见等，大多属于建议权而非实体处分权，缺乏后续程序保障。相关法律对被监督机关接受监督的义务规定不明确，约束力较弱，监督手段缺乏刚性。比如，检察建议发出后，被监督机关若不接受监督意见、不采纳检察建议，或不反馈不回复，检察机关缺乏相应的制约措施，跟踪督促建议落实不够。此外，监督线索发现渠道狭窄，也在一定程度上制约了法律监督职能的发挥。比如对侦查机关立而不侦、侦而不结、以罚代刑案件的监督，过度依赖侦查机关的工作台账，难以通过其他渠道发现案件线索；对民事行政诉讼案件特别是民事执行案件的监督，主要是从信访群众中发现线索，主动发现案源的较少。

（三）法律监督工作发展不平衡，履职有短板。从全市检察机关刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督三大业务条线来看，刑事诉讼监督开展情况较好，而民事诉讼监督、行政诉讼监督长期以来都是弱项。全市三级检察机关普遍存在民行检察重视程度不足、人员配置不足、办案数量不足的问题。2016年以来，全市检察机关民事行政抗诉和再审检察建议案件数量逐年下降，大多数检察院没有办理过一起民事执行监督、行政抗诉案件。在刑事诉讼监督中，对刑事审判监督特别是审判程序违法监督的效果不甚理想，2016年以来针对刑事审判程序违法提出的抗诉案件仅有2件；刑事执行监督也还存在薄弱环节，如个别检察机关对辖区内被剥夺政治权利罪犯的监管情况底数不清，监督不到位；向公安派出所派驻检察室还处于探索阶段，对公安机关刑事执法活动的监督还不能实现全覆盖。

（四）部分被监督者对监督工作支持配合不够，接受法律监督的意识有待增强。一些被监督者主动接受法律监督的意识亟待加强，有的公安机关认为检察机关的侦查监督尤其是纠违方面的监督是在“挑毛病”，有的法院认为检察机关的审判监督尤其是抗诉方面的监督是在损害审判权威，有的司法行政部门认为检察机关的刑罚执行监督是“束缚手脚”，从而不愿意接受监督。一些被监督单位内部未明确专门机构督促落实检察机关监督决定，导致监督路径不畅、效果不佳。此外，受考核的影响（检察机关因监督而考核加分，被监督机关因监督而考核扣分）或因法律认识的分歧，被监督者接受检察机关的监督不够主动，如一些公安机关在检察机关要求调取刑事案件审讯同步录音录像时，往往以视频被覆盖或此类案件不需要同步录音录像为由予以拒绝；一些法院对检察机关要求调取、查阅民事行政案件卷宗的请求，不甚配合。

（五）公检法司信息共享不全面，“两法衔接”机制运行不顺畅。当前，公安、检察、法院、司法行政部门之间还存在着信息壁垒，一定程度上制约了法律监督工作的开展。比如检察机关与公安机关的信息共享平台还未建立，不能及时全面掌握公安机关立案、撤案、侦查过程等信息，从而无法实施有效监督；法院、检察院的信息平台尚未对接，对大量的民事案件，检察机关无法开展全面监督，特别是民事执行案件流程节点信息，检察机关难以掌握，对其中可能存在的消极执行、选择性执行、乱执行行为无法监督。在行政执法与刑事司法衔接方面，2011年市委办、市政府办曾发文要求加强此项工作，市检察院也与相关行政部门建立了案件咨询制度，搭建了“两法衔接”平台。目前，在市级层面，除法院、检察院外，该平台仅涵盖了15个行政执法部门，尚未实现对所有有行政执法权的部门的全覆盖；纳入该平台的行政部门也存在着执法办案信息录入不及时、不全面、不准确的情况，一定程度上制约了检察机关及时监督纠正行政执法中以罚代刑、有案不移、有案难移等问题。

三、改进全市检察机关法律监督工作的意见建议

检察机关法律监督作为一种司法监督，是党和国家监督体系的重要组成部分。全市检察机关要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，严格遵循司法规律，忠实履行法律监督职能，下决心破解难题、加强弱项、补齐短板、消除盲区，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

（一）提高政治站位，充分认识法律监督重大意义。人民检察院是宪法规定的国家法律监督机关，其主要职责之一是对宪法法律实施进行监督，确保国家宪法法律统一、正确、有效施行。全市各级检察机关要从贯彻实施宪法和推进全面依法治国的高度，从维护司法权威、维护社会公平正义、维护人民群众合法权益的高度，进一步深化对检察机关法律监督的认识，坚持宪法定位，坚持中国特色社会主义检察制度自信，坚持以人民为中心，切实增强做好法律监督工作的责任感、使命感、紧迫感，充分发挥法律监督职能作用，努力促进公正司法和依法行政，促进社会公平正义。

（二）强化责任担当，忠实履行法律监督主业主责。全市检察机关要以国家监察体制改革为契机，聚焦主业主责，更新监督理念，坚持各项监督业务平衡发展，坚持个案监督与综合监督相结合，充分发挥检察一体化制度优势，不断加大监督力度、提升监督质量、加强跟踪问效，努力实现法律监督政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。要进一步加强刑事立案和侦查活动监督，重点监督错误立案、违法撤案，立而不侦、久侦不结，有罪不究、以罚代刑，以刑事手段插手民事行为等情形，严格落实非法证据排除规则，持之以恒纠防冤假错案，加强人权司法保障。进一步加强刑事审判活动监督，坚持裁判结果监督与程序违法监督并重，对量刑畸轻畸重、判决确有错误、程序严重违法的案件，要坚决提出抗诉，保障实体正义、程序公正。进一步加强刑事执行监督，切实纠正剥夺政治权利罪犯参加选举、社区矫正人员脱漏管和违法减刑、假释、暂予监外执行等突出问题。进一步加强民事行政检察工作，采取有效措施拓宽案源渠道，探索创新民事行政案件监督方式，着力破解制约民事行政诉讼监督难题，努力扭转民事行政诉讼监督不力的局面。

（三）深化改革创新，健全完善法律监督工作机制。深入贯彻落实党的十九大精神，对标对表中央决策部署和市委工作要求，全面落实司法责任制，进一步深化司法体制综合配套改革，确保各项改革措施落地见效，为法律监督工作注入改革动力。严格落实检察长列席审委会制度，深入推进刑事诉讼涉案财物跨部门集中管理信息平台建设，建立健全重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见建议机制，为法律监督提供制度保障。以检察机关内设机构改革为契机，不断优化完善检察权运行机制，探索在金融、知识产权等类案办理中实行捕、诉、监、防、研一体化的集中运行模式，实现实质化全流程的法律监督。完善公安派出所刑事执法监督机制，因地制宜采取驻派出所检察室定点监督、检察官分片巡回监督、专项活动监督等方式，实现派出所刑事执法监督常态化、制度化，进一步规范刑事执法行为。探索实行量刑建议和抗诉案件跟踪监督机制，促进自由裁量权的正确行使。加强检察工作与现代科技的融合，研发智能办案辅助系统，创新智慧检察综合服务，实现大数据、人工智能在案件办理、案件管理中的广泛应用。加强对法律监督中带有普遍性问题的研究，提出可行性意见建议，推动完善法律监督制度。

（四）加强队伍建设，切实提升法律监督能力水平。严格落实中央决策部署和市委要求，深入推进正规化、专业化、职业化检察队伍建设，着力培养一支忠诚干净担当的高素质法律监督队伍。加强思想政治建设，夯实高举旗帜、忠诚使命的思想基础，铸就绝对忠诚的政治品格。加强职业道德建设，健全职业道德准则、职业行为规范，加强职业伦理、职业操守教育。持续开展大规模教育培训和岗位练兵活动，采取专题轮训、实战演练、以师带徒、上派下挂等方式，进一步提高检察人员敢于监督、善于监督、规范监督的能力，发现纠正诉讼违法行为和司法不公问题的能力，准确适用法律法规、确保监督效果的能力，以及做好群众工作的能力。加强对刑事审判程序违法监督、刑事执行监督、民事行政案件监督等薄弱环节的力量配备，促进新时代检察事业发展内生动力的增长。以案件类型或监督类型为纲，不断优化专业检察官团队建设，努力培育一批既懂得金融证券、互联网、知识产权等专业知识，又熟悉法律监督工作的检察业务专家。建立与检察权运行相适应的监督制约机制，突出对重点部门、重要节点、重大问题的监管，实行不规范问题通报、有质量问题案件约谈制度等，倒逼检察人员不断提升监督水平。加强检察人员纪律作风建设，全面从严治检，持续开展专项督察，构筑“防火墙”，防止“宽松软”。

（五）相互配合制约，努力凝聚法律监督工作合力。执法司法部门在维护宪法法律统一正确实施上，具有共同的价值追求，既要各司其职，又要加强相互配合、相互制约，齐心协力推动法律监督工作更好发展，实现监督者与被监督者的双赢多赢共赢。检察机关要依法规范行使监督职权，摒弃“监督就是高人一等”的错误认识，自觉接受外部监督，主动加强与被监督者的沟通协调，虚心接受被监督者的意见建议，使监督工作经得起法律和历史的检验。公安、法院、司法行政等部门要增强监督意识，主动接受检察机关的法律监督，对自身确有错误的案件，要依法改正；对检察机关提出的检察建议、纠正违法意见等，要及时反馈。加强执法司法协作，构建跨部门大数据办案平台，促进办案系统互通互联，规范线索移送、信息报送，不断拓宽法律监督渠道；健全提前介入机制、联席会议制度等，在打击新型犯罪、法律适用等方面，统一认识，形成共识，为法律监督创造有利条件。尊重客观规律，坚持数质并举，进一步优化执法司法考核指标，使各系统的考核办法能够有效衔接，既促进执法司法机关接受监督，又防止检察机关为考核排名而片面追求监督数据。严格落实十八届三中全会关于“完善行政执法与刑事司法衔接机制”决策部署，按照市委相关文件要求，进一步深化“两法衔接”长效机制，力争将所有有执法权的行政部门都纳入信息共享平台，并准确全面及时录入执法办案信息，实现平台规范运行、“两法”顺畅衔接；各部门要确定专门机构、专门人员办理检察机关法律监督决定，确保法律监督落到实处。

特此报告。