重庆市人民政府

关于我市2017年度市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

——2018年7月23日在市五届人大常委会第四次会议上

市审计局副局长  邓开伟

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受市人民政府委托，现将我市2017年度市级预算执行和其他财政收支审计情况报告如下：

按照市委和审计署工作部署，2017年7月至2018年6月，市政府安排审计部门对2017年度市级预算执行及决算草案、全市税收征管、111个市级部门（单位）预算执行、市级重点建设项目、市属重点国有企业以及各区县（自治县，含两江新区、万盛经开区，以下简称区县）财政决算、重大政策措施落实、部分重点专项资金管理使用情况等进行了审计。市审计局直接审计286个单位、比上年增长21%，安排区县审计机关审计3970个单位。审计结果表明，2017年度市级预算执行情况总体良好。

——积极财政政策力度进一步加大。按照推进供给侧结构性改革的要求，盘活存量、用好增量，市本级一般公共预算收入和支出同口径分别增长2.6%、9.2%，保障了重点领域发展需要。落实“营改增”“企业减负30条”等减税降费政策，取消或停征35项行政事业性收费，促进实体经济发展。投入14亿元支持钢铁、煤炭等行业去产能，市本级科学技术支出比上年增长19.6%，增强了经济发展动能。

——着力打好“三大攻坚战”。建立政府性债务风险应急处置机制，推进融资平台分类规范管理，2017年末全市政府债务余额4018.5亿元，全年发行地方政府债券1309.98亿元，保障政府存量债务置换和重大项目建设支出。健全脱贫攻坚财政支持政策，持续加大财政资金投入，市级财政安排扶贫专项资金51.2亿元，18个区县开展了涉农资金统筹整合试点。加大生态补偿转移支付力度，推动8个市级地下综合管廊、3个市级海绵城市试点，市本级节能环保、社会保障和就业、医疗卫生支出分别比上年增长35.7%、13.5%、19%。

——财税改革进一步深化。启动财政事权和支出责任划分改革，完成教育、科技等11个领域市与区县实际支出分担情况调查，并拟定了改革方案。转移支付制度体系不断完善，制定了改革市对区县转移支付制度的意见及管理办法，一般转移支付占比提高到60%以上，专项转移支付中切块分配区县的比例提高到2/3以上。

——财政管理不断规范。建立健全预算编制公开评审、预算执行“零结转”、预决算信息公开制度，开展37个部门110多个重点专项的公开评审，预算审减比例达16.3%，将部门年底未完全执行预算的14亿元全部收回统筹。开展市级部门（单位）“经营性资产、银行账户、自有收入”清理，积极推进市级国库现金管理招投标工作，国库集中支付电子化管理实现市级预算单位全覆盖。

一、市级财政预算执行及其他重点项目审计情况

（一）市级财政预算执行及决算草案审计情况。市财政局等部门认真执行市四届人大第五次会议批准的财政预算和有关决议，依法组织收入，加快预算执行进度，预算和资金绩效管理水平有效提升。审计发现的主要问题：

一是预算编制及批复不够规范。财政代编预算不合理、不细化的问题仍然存在，市财政局将13个已明确实施部门或常年性项目继续列入代编预算，代编时未充分考虑上年执行情况导致21项预留预算在年末结转21.9亿元。因项目库建设滞后、分配环节多等原因，部分预算资金的部门二次分配进度较慢，8个部门的28项3.9亿元预算资金下达较晚。

二是部分预算分配和管理不够合理。一些预算未结合上年结转结余进行安排，如市财政偿债准备金专户上年末余额49.8亿元未统筹安排使用，当年仍安排预算并继续结余49.1亿元。部分预算编制未充分考虑实际情况，如公交轨道运营补贴等专项预算的年初安排明显不足。部分预算执行效率不高，市级352个单位的688个项目在12月当月集中支付11.5亿元，占预算资金的90%以上。

三是专项转移支付管理不够到位。一些专项转移支付清理整合仍不彻底，9项已整合的市级专项仍包含28个子项，均按原渠道、原办法进行分配和管理；14项专项资金还未制定具体管理办法，部分支持内容交叉重叠。部分专项资金管理链条长，如交通建设资金拨付环节最长达5级，资金拨付效率低，影响了项目执行进度，抽查发现2017年53个国（省）道大修项目中15个项目至今尚未开工，造成1.6亿元资金闲置。

四是政府债券资金管理不够完善。新增债券资金无明确的分配标准和依据，且使用效率不高，抽查安排给7个区县的新增债券资金中19.09亿元未使用。对政府债券资金使用的监管力度还不够，9个区县违规收取债券资金利息7.59亿元，6个区县4.49亿元新增债券资金被用于偿还债务等非资本性支出。

五是决算草案编报不够准确。一些非税收入未及时足额征缴入库，部分项目欠缴配套费等2.57亿元。市财政局提前安排并列支2018年轨道交通BT项目回购资金，多列报财政支出18亿元。

（二）全市地方税收收入征管审计情况。原市地税局加快推进税收改革，强化税收征管，全市地税系统累计组织税收收入1006亿元，同比增长12.5%。审计发现的主要问题：一是因审核监管不到位、部门间涉税信息交换共享机制不健全等原因，各区县少征税款及滞纳金11.26亿元，30个区县存在对非应税事项、计税依据不实事项征税或重复征税等导致多征税款问题，2个县提前征收税款1350万元。二是税收优惠政策执行不严格，2个区违规减税退税3697万元，2个区县违规批准延期纳税3887万元。

（三）111个市级部门（单位）预算执行审计情况。各部门（单位）不断增强财经法纪观念，完善财务和预算管理制度，预算执行规范化程度有所提高。审计发现的主要问题：一是预算编制不规范。34个单位未将以前年度结转结余或常年性收支11.52亿元纳入年初预算。19个单位年初政府采购预算比实际采购金额少3.02亿元。14个单位年初编报或年中追加预算超过实际需求，指标被收回或形成结转结余等达4.58亿元。二是专项资金使用效益不高。33个单位国库集中支付系统预算指标混用1.84亿元。因实施部门推进不力、主管部门监督不到位等原因，27个单位项目进展缓慢，涉及资金17.39亿元，其中12个单位100个项目全年执行率在75%以下。三是“三公”经费管理不到位。13个单位公务用车购置及运维费比年初预算多785.26万元，3个单位因公出国（境）费比年初预算多61.58万元。7个单位未严格执行公车定点维修、租赁和保险采购制度，涉及资金290.28万元。四是结转结余资金管理使用不规范。5个单位通过向所属事业单位划转专项资金等形成沉淀资金2582.53万元未上缴财政。25个单位在往来款、基本户、基建户或其他专用账户上留存结转结余资金。

（四）25所市级重点职业院校教育管理审计情况。各学校总体能认真贯彻中央和市委关于加快建设现代职业教育体系的部署，积极适应产业转型升级要求，提升办学水平，2014—2016年总招生人数年均增长9.2%。审计发现的主要问题：一是财政资助政策和教育管理制度执行不到位。10所学校向学生少发放或未及时发放财政资助补助资金。由于招生统筹和监管不到位、职业院校办学实力不强等原因，16所学校为扩大生源在招生费用中违规支付生源费，15所学校未经主管部门审批开展联合办学或开设校外办学点，5所学校联合办学有名无实，办学质量难以保证。二是财务及资产管理较为薄弱。各学校都不同程度存在非税收入未执行“收支两条线”规定、使用不合规票据收费、往来款未及时清理、收入纳入往来款核算等财务制度执行不严格的问题。12所学校部分办公设备等购置未执行政府采购程序。7所学校部分固定资产和存货账实、账账不符。三是基本建设项目管理不规范。7所学校7个已投入使用项目至今未办理工程结算决算、转为固定资产等手续，2所学校新校区建设等项目超概算65%但未按程序报批。

（五）15个市级重点建设项目竣工决算及建设管理审计情况。各业主单位总体较好地执行建设程序、招标投标、合同及财务管理等建设管理制度，积极筹措资金，强化建设管理，加快推进全市重大基础设施建设进度，有效提升了公共服务水平。审计发现的主要问题：一是工程造价控制不到位。11个项目送审总额320.37亿元，因工程计量不实、错计、重复计算等导致多计工程价款25.95亿元，投资核减率达8.1%。4个项目通过调整计价方式、补充协议调增价差等手段增加投资3678.51万元。2个项目超进度支付工程款。二是工程招标投标管理不到位。5个项目188个单项工程应公开招标未公开招标或改变招标组织方式。3个项目13个单项工程直接发包给不具备资质的单位。8个项目存在招标项目清单和限价编制不规范、清单工程量不准确等问题。三是建设管理程序履行不到位。9个项目未办理立项审批、规划许可等建设手续。3个项目部分单项工程未经验收投入使用。四是业主单位对工程项目监管不到位。9个项目的业主对监理履职的监督不严格，存在监理人员数量、资质未达合同约定，监理对现场监管、计量收方等把关不严、记录不实等问题。6个项目施工现场管理不严格，因施工单位未按设计要求施工、现场协调不到位、项目延期等增加投资2116.84万元。4个项目工程变更的管理审批程序不严格，部分变更依据不充分。

（六）9户市属重点国有企业财务收支审计情况。各国有企业加快转型升级，不断调整完善法人治理结构，改进和加强经营管理，促进了国有资产的保值增值。审计发现的主要问题：一是“三重一大”决策制度落实不到位。5户企业涉及重大投资或筹资、资产损失核销等重大经济事项以传签等方式决策，未经董事会审议。1户企业重要项目未经董事会集体决策。二是资产和财务管理不规范。5户企业及下属公司因循环交易、核算不当，分别存在多计收入7839.37万元、少计收入8145.08万元、少计提坏账准备等8740.76万元的问题。3户企业未按规定确认被回收土地、出让设备及新增车位等资产权属，导致资产账实、账账不符。3户企业资产管理权责不清，导致549.18亩土地被侵占、少收房屋租金1782.71万元。三是对下属企业管控不到位。2户企业对下属公司“三重一大”制度执行监管不严，2个对外投资项目未按程序报批，2个项目因论证不充分造成亏损。2户企业对下属公司经营的指导、管控不力，对多家下属公司间无序竞争、下属公司未实质性管控其控股企业等未加以有效监管。4户企业下属公司存在工程款逾期未收回、未按规定公开招投标以及分拆合同规避审批等问题。

二、各区县财政决算及其他重点专项资金审计情况

市审计局组织各区县审计局上下联动对各区县财政管理、重大政策措施落实情况进行了审计，并聚焦扶贫、教育、扶残助残等民生保障领域，实施了对5个区县扶贫资金、5个区三峡后扶资金，以及全市教育重点专项资金、全市保障性安居工程、全市残疾人事业发展的行业性审计或审计调查，促进提升公共资金使用绩效和公共服务水平，维护群众切身利益。

（一）区县财政决算审计情况。各区县财政局总体能认真执行本级人大常委会的相关决议，积极组织财政收入，切实保障重点领域支出，较好服务地方经济社会发展。审计发现的主要问题：一是财政管理基础工作有待加强。各区县不同程度存在预算编制不细化、代编预算不合理、预算追加程序不规范等问题。26个区县存在虚列支出、2年以上结转资金未统筹使用问题。二是专项资金使用绩效不高。因财政统筹安排滞后或主管部门项目未落实等原因，29个区县部分专项资金分配不及时，未能充分发挥作用。三是非税收入征管不到位。36个区县在非税收入征缴过程中存在应征未征或滞留、违规减免或缓征、违规收缴等问题。

（二）重大政策措施落实跟踪审计情况。全市各级各部门能够贯彻中央和市委、市政府决策部署，扎实推进供给侧结构性改革，并取得阶段性成效。通过对8个方面相关政策涉及的2900多个单位和775个项目的跟踪审计，推动416个问题在审计中得到纠正，促进完善制度101项，推动48个重大项目加快进度、6项民生实事任务按时完成。审计发现的主要问题：一是部分“放管服”改革措施尚未完全落地，仍存在取消或下放审批事项不及时、后续服务监管不到位等问题。如26个区县相关部门未及时清理调整行政许可和非行政许可审批事项。10个区县在“先照后证”改革中对市场主体事后监管不严，导致970家未获得经营许可的市场主体违规经营。二是部分污染防治任务落实不到位。在大气、水污染防治重点任务推进中，因主管部门政策宣传不到位、未及时细化整治搬迁或淘汰工作方案，当地政府未出台提前淘汰奖励补贴标准等原因，影响了任务推进进度及效果，108家污染企业未按计划治理、搬迁或关闭，4处污水处理设施建成后未及时投入使用，155处污水处理设施及配套管网建设、14段黑臭水体整治工程、37个区县黄标车提前淘汰任务未按计划推进。三是部分区县未严格落实钢铁行业化解过剩产能要求。2017年我市完成了钢铁行业化解过剩产能目标任务，但3个区县主管部门未严格落实对涉及企业、职工的补助、安置政策及后续监管要求，导致4户企业未及时为183名解聘职工补缴社会保险费或申领失业保险金。四是部分民生实事任务和重点项目未按计划完成。部分区县民生实事任务推进较慢，如审计抽查发现9个区县55个行政村通客车任务、11个区县883公里安全保障设施建设任务未达序时进度。13个区县主管部门审核不严或为完成任务，向不符合条件人员发放或重复发放财政补贴59.75万元，向不符合条件的企业、个人发放贷款及贴息1851.7万元。因征地拆迁缓慢、建设方案不合理等原因，审计抽查的57个市级重点建设项目、水利建设项目中有42个项目进度滞后，34个路段综合管廊项目2017年仅完成年度计划投资额的31%。

（三）5个区县扶贫资金管理使用审计情况。按照审计署统一安排，对万州区、黔江区、武隆区、云阳县、石柱县2017年扶贫资金管理使用情况进行审计，抽查扶贫项目351个、扶贫资金10.9亿元，走访贫困家庭174户。5个区县加大财政扶贫投入力度，聚焦突出问题强化精准扶贫措施，加强扶贫资金和项目管理，取得了明显成效。审计发现的主要问题：一是一些扶贫政策落实还有差距。部分基层单位对产业扶贫、易地扶贫搬迁等政策的理解有偏差，存在执行不到位问题，导致1880万元产业扶贫资金安排不够精准，588万元扶贫小额贷款贴息未及时兑付，96个项目未落实阳光化管理公开公示制度。二是资金管理使用不规范。部分区县主管部门、乡镇、实施单位存在未及时拨付财政补助资金、多支付工程款以及挤占、滞留专项资金等问题。资金日常监管不够严格，有12个乡镇或单位通过重复申报、虚报工程量等方式套取补助资金。三是项目实施及管理不规范。267个项目未达计划进度，17个项目存在种植物存活率不高、未投入使用等未达预期效果的情况。58个项目建设中存在未严格按方案或合同施工，现场管理、工程验收及工程结算办理不规范等问题。

（四）保障性安居工程跟踪审计情况。各级各有关部门加大财政保障力度，积极推进安居工程及配套设施建设，顺利完成了国家下达的任务，保障住房困难家庭52.32万户。审计发现的主要问题：一是分配管理和后续监管不到位。32个区县658户保障对象因条件变化未及时退出，多享受租赁补贴和住房实物配租；145户通过隐瞒收入或住房条件等方式虚报冒领补助资金。1个县190套建成1年以上的住房因配套设施建设滞后不能及时分配。二是专项资金管理使用不规范。因资金拨付与建设进度不匹配，7个区县10.95亿元资金闲置1年以上，9个区县存在将资金用于其他公共项目支出、未及时上缴租金及利息收入、未及时兑现补助等现象。三是项目建设管理不规范。7个区县11个在建项目未严格执行招标投标程序及政府购买服务等规定。13个区县9525套保障性住房因前期建设手续不全等原因未能办理竣工验收备案登记，20264套保障性住房已竣工但未办理产权登记。

（五）教育重点专项资金管理使用审计情况。2014—2016年，各区县不断加大对义务教育和全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件（以下简称“全面改薄”）的经费保障，优化资源配置，有效促进了教育均衡发展和惠民政策落实。审计发现的主要问题：一是部分义务教育保障政策执行不到位。36个区县未按规定比例落实义务教育经费，未按规定范围和用途使用统筹生均公用经费。144所学校未严格落实学生资助政策，存在向不符合条件学生提供资助、重复资助等问题。5265人次的建档立卡贫困户家庭子女未享受经济困难学生生活补助。42所学校无依据或超标准收取学生公寓费、资料费等费用。二是“全面改薄”项目推进存在不足。23个区县的教学用房、运动场地改善等改薄项目未达计划进度要求。18个区县未按改薄资金规定用途安排项目。8个区县29所学校的一些项目完工后因学校撤并、配备不合理等原因闲置。三是资金资产管理不规范。15个区县未及时安排、拨付专项资金。97所学校挤占义务教育保障经费用于学校基建等。13个区县未按市政府要求及时对1546处闲置校舍进行清理和分类盘活。89个学校基建项目未经验收就交付使用。65所学校存在资产采购未执行政府采购程序、资产出租和处置收入未执行“收支两条线”规定等问题。

（六）全市残疾人事业发展审计情况。各区县加大生活救助、扶持就业创业等惠残助残项目实施力度，2016—2017年共安排残疾人事业发展资金19.32亿元，惠及残疾人68.46万人次。审计发现的主要问题：一是扶残助残政策落实不到位。部分区县未按要求设立无障碍环境建设等扶残助残政策落实的协调机构。33个区县残保金征收追缴协作机制不完善，用人单位欠缴残保金现象大量存在。因政策宣传不够、工作措施和责任不清晰、服务引导力度不强等原因，部分残疾人未能享受到应享受的社会保险、最低生活保障、特困救助和个人所得税减征等政策。二是扶残助残资金管理使用不规范。9个区县26个单位通过虚报人数等方式套取财政补助资金或违规享受税收减免。三是项目实施及管理不到位。18个区县未按时完成残疾人托养等项目计划，7个区县康复中心项目建设进度缓慢。因规划不合理、运行经费不足及缺乏专业人员等原因，35个区县318个康复站（室）未正常运行。13个区县购买残疾人托养、器具等服务及设备未严格履行政府采购程序。

（七）5个区三峡后续工作专项资金管理使用审计情况。渝北区、巴南区、长寿区、江津区、开州区积极推进三峡后续项目实施，2013—2016年共完成规划项目503个，占项目总数的69.38%，促进了库区经济社会快速发展。审计发现的主要问题：一是资金申报和使用不规范。14个项目已通过其他资金渠道实施但仍申报三峡后续资金补助。因项目未按进度实施、中止或取消等形成5.97亿元财政存量资金，但未及时统筹使用。二是项目建设管理不到位。29个项目因重复签证、前期工作不充分等多支付、重复支付或提前支付工程款。41个项目招投标管理不规范，存在规避公开招投标、以暂估价招标、设置倾向性条件等问题。5个项目未经批准调整建设内容。三是部分项目实施未达预期效果。因设计方案调整、拆迁进度缓慢、自筹资金未到位等原因，33个项目未按计划实施，59个项目实施进度滞后，8个项目实施效果未达规划要求。

三、审计移送问题线索情况

2017年7月至2018年6月，市审计局向司法机关、纪委监委移送问题线索82件，涉及114人，金额25.6亿元。移送问题线索主要集中在以下方面：一是一些公职人员利用公权谋取私利，在工程建设和国有资产管理领域，通过直接或变相干预、违规审批、暗箱操作等方式为亲属或特定对象输送利益，并收受财物。二是一些公职人员不正确履职，在对外投资、担保融资等业务活动以及财政资金分配、项目验收等环节监管不力或决策失误，导致财政资金、贷款货款等国有资金资产损失浪费。三是一些基层单位违反财经纪律，通过虚开发票等方式套取财政资金并私设“小金库”，乡镇、村级等基层干部通过克扣挪用惠民补贴或征地补偿款等方式，侵占群众利益。目前，对于移送线索，检察机关已办结1件，纪委监委已立案或办结10件，给予5人党纪政纪处分。其余问题线索正在进一步调查处理中。

四、审计发现问题的处理及整改情况

对于发现的涉及制度和政策层面、重大损失浪费等方面的问题，市审计局向市政府报送了专项报告和信息专报，市政府领导均做出了批示，要求限期整改。涉及财政财务收支的一般性违规问题，市审计局依法向被审计单位送达了审计结果、下达了审计决定，提出了整改意见和审计建议。对审计指出的问题，有关部门（单位）和各区县政府正在认真整改。截至2018年5月底，针对市级财政审计中发现的问题，各被审计单位已按要求上缴及归还财政资金8.06亿元，调减工程投资25.95亿元；针对各区县财政决算及其他专项审计中发现的问题，各区县已上缴或归还财政资金63.75亿元。对尚未整改到位的问题，市政府第17次常务会议已研究督促整改的具体措施，要求各级各有关部门（单位）切实抓好审计整改工作，加强规范管理和追责问责。市政府督查室、市审计局及有关主管部门将加强跟踪检查，确保审计整改落实到位。

五、加强财政管理的建议

（一）进一步优化财政资源配置，深化财税管理改革。针对财政预算编制不科学、不细化问题，将切实加强项目库建设，严格项目评审论证，强化预算编制和执行的有效对接，将执行结果作为编制预算的重要依据。针对专项转移支付清理整合不彻底问题，将进一步细化专项资金管理办法，推进专项资金清理整合与机构改革、职能调整同步进行；细化存量资金盘活办法，做好存量资金与重点支出的衔接，避免二次沉淀。针对区县财政管理薄弱问题，将督促区县政府严格按照《中华人民共和国预算法》规定加强财政管理，建立健全非税收入征缴管理制度，提高财政管理规范化、科学化水平。

（二）进一步强化公共资金监管，提升绩效管理水平。针对民生、环保等公共领域资金和项目管理不规范问题，将采取加快信息共享、减少拨付环节、推行阳光公开等综合监管方式，加大对骗取套取资金、侵占国有权益、工程质量不达标等问题的查处、追责力度。针对行政机关、国有企事业单位资金资产管理薄弱问题，将严肃财经纪律，持续加大对中央八项规定精神落实情况的监督检查，进一步夯实财务管理、资产管理、内部审计等内控基础工作。针对公共资金使用绩效不高问题，将全面推进预算绩效管理改革，拓展财政绩效评价和考核的范围和深度，建立财政支出绩效追踪监控和反馈纠偏机制。

（三）进一步加大统筹协调，确保政策措施落实到位。针对政策措施落实不到位问题，将进一步加强对化解过剩产能、创新驱动发展、脱贫攻坚、国资国企改革等领域政策落实的事中监管、研判和事后评估、督查，及时完善配套政策及实施细则，并将结合“放管服”改革加强跨部门、跨区域的组织协调和信息数据共享，确保政策目标如期实现。针对财政、金融等重点领域中的风险隐患问题，将强化监管防范，开展政府债务定期清理核查和金融风险专项治理，尽快出台政府新增债务限额分配制度，严格国有企业投资决策管理，建立健全风险防控倒查机制和长效机制。

（四）进一步深化审计整改落实，推动完善体制机制。扎实贯彻落实中央关于构建全面覆盖、权威高效的审计监督体系的决策部署，建立健全全过程、全方位的审计整改长效机制。按照《重庆市预算审查监督条例》要求，督促审计机关加强对审计整改落实的跟踪，并做好审计查出问题整改向市人大常委会报告的相关工作。督促有关部门和行业主管监管部门将审计整改纳入督查督办事项，把审计结果及整改情况作为考核评价、预算安排和资金拨付的重要依据，细化追责问责的具体办法，尽快完善审计反映的体制机制性问题的相关配套政策。督促被审计单位严格落实审计整改主体责任，及时纠正违纪违规问题，充分利用审计成果规范管理、完善制度，从源头上解决屡审屡犯问题。

以上报告，请予审议。